Глава 4
ИЕРАРХИЯ И ИЕРАРХИЧЕСКОЕ УПРАВЛЕНИЕ
Управление включает в себя инструменты, стратегию и отношения, используемые правительством для управления. Иерархическое управление отличается прямым применением государственной власти для целевых групп населения. Оно возникает, когда государство вводит правила или стандарты поведения для других субъектов методом наказаний и поощрений в целях достижения коллективной цели. Утверждение о том, что произошла «фундаментальная трансформация» «основных форм» управления (Саламон, 2002, 1 ‑ 2) можно понимать как постепенное вытеснение управления через иерархии управлением через рынки, ассоциации и участие общественности. Мы считаем, что этот социально ориентированный подход ошибочен: государство далеко не ушло в прошлое, и мы по-прежнему должны признавать «самодостаточность или уникальность действий государства в современном управлении» (Кроуфорд, 2006, 458). Субъекты, которые контролируют современное государство, имеют в своём распоряжении набор полномочий и ресурсов: от официальных конституционно-правовых полномочий до огромных финансовых, административных, информационных ресурсов, доступ к знаниям и навыкам, которые качественно и количественно отличаются от возможностей, доступных другим действующим лицам в обществе. Эти ресурсы часто используются для иерархического управления.
В последующих главах мы продолжим развивать нашу точку зрения о том, что государства могут расширить свои возможности при помощи развития тесных взаимоотношений с широким кругом негосударственных субъектов. В этой главе утверждается, что степень, в которой метод управления через рынки, ассоциации или сообщества заменил иерархическое управление, была преувеличена. Иерархия не просто не уступает другим механизмам управления: в некоторых случаях она возрождается. Мы признаем, что степень опоры на управление через иерархию различается в разных государствах и политических сферах. В конституционных демократиях предусмотрены организационные меры защиты от осуществления отдельных видов иерархического контроля, которых нет в авторитарных режимах (Беллами и Кастильоне, 1997). Как отмечает К. Дайсон (1980), в рамках конституционной демократии государственные традиции также могут разниться. Французская государственная политическая культура, которая обладает значительной легитимностью в осуществлении централизованной государственной власти, очень отличается от более либеральной американской традиции. Сравнивая не страны, а политические сферы, можно отметить, что оборонная и денежно-кредитная политика почти всегда ведутся исключительно высокопоставленными политиками и государственными должностными лицами. Напротив, в тех областях, где успешная реализация требует сотрудничества с полунезависимыми профессионалами, например, политика в области здравоохранения и образования, часто развиваются обширные схемы взаимодействия.
Признавая, что такие различия имеют место, мы согласимся с теми, кто указывает на рост «государств-регуляторов» (Моран, 2002; Джордана и Леви-Фаур, 2004; Брейтуэйт, 2008). Первая часть главы признает частичное отступление в применении иерархического управления в некоторых областях управления экономикой и в некоторых сферах общественной политики. Однако иерархическое управление значительно расширилось, сталкиваясь с потенциальными рисками, связанными с новыми технологиями, провалами рынков и угрозами гражданской безопасности. Мы не утверждаем, что ничего не изменилось или что управление сегодня мало отличается от управления вчера. На самом деле мы хотим показать, как государства видоизменились организационно, чтобы осуществлять более эффективный контроль, часто как прямой ответ на недостатки, выявленные политологами и практиками.
Ослабление государства?
Глава 2 показала, что за последние 20 с лишним лет государственные расходы в большинстве стран в отношении к ВВП далеко не снижаются, а возрастают. Тем не менее, эти показатели скрывают значительное сокращение иерархического управления в отношении некоторых областей экономического управления. Правительства постепенно сокращают экономические субсидии, контроль и курсы обмена и кредитов, ослабили регулирование и контроль создания капитала, приватизировали государственные предприятия и ослабили регулирование ряда рынков. Стоит выделить 2 важные характеристики таких изменений. Во-первых, таблица 4.1 показывает, что общие расходы государства на экономические субсидии как доля ВВП снизились в среднем на чуть более чем 1 % от ВВП в выборке из 20 стран-членов ОЭСР в период между 1980 и 2004 гг.
Таблица 4.1.
Общие экономические субсидии в процентном отношении к ВВП
в избранных странах ОЭСР, 1980 и 2004 гг.
| Страна | 1980, % | 2004, % | % изменения с 1980 по 2004 г. |
| Австралия | 1,44 | 1,32 | ‑ 0,13 |
| Канада | 2,74 | 1,17 | ‑ 1,57 |
| Франция | 2,13 | 1,29 | ‑ 0,84 |
| Германия | 2,08 | 1,27 | ‑ 0,81 |
| Италия | 2,7 | 1,07 | ‑ 1,63 |
| Япония | 1,5 | 0,86 | ‑ 0,64 |
| Норвегия | 5,15 | 2,25 | ‑ 2,9 |
| Португалия | 4,6 | 1,64 | ‑ 2,96 |
| Объединенное Королевство | 1,96 | 0,53 | ‑ 1,43 |
| США | 0,35 | 0,34 | ‑ 0,01 |
| Среднее значение среди всех 20 стран ОЭСР | 2,37 | 1,24 | ‑ 1,02 |
Интересно, что это снижение государственной поддержки не ограничивается такими странами, как Великобритания и Соединенные Штаты, которые первыми избрали неолиберальные правительства. Крупнейшие снижения государственной поддержки произошли в таких странах, как Норвегия, Швеция и Португалия, с наиболее сильными традициями государственного вмешательства. Во-вторых, рисунок 4.1 показывает, что телекоммуникации, авиация и электропромышленность подверглись заметному снижению рыночного регулирования в большинстве стран ОЭСР. Примечательно, что ни в одном из этих секторов политики в любой из вышеперечисленных стран в период между 1975 и 2002 гг. не увеличилось рыночное регулирование.
Рис. 4.1. Снижение регуляции рынка труда в 3-х видах промышленности, в выборочных странах ОЭСР с 1975 по 2003 гг.[1]
Эти цифры следует рассматривать с осторожностью. Во-первых, они относятся исключительно к изменениям в западных странах. Реакция на взрыв мировых цен на сырьевые товары в 2007 г. показывает, что иерархическое управление остается рефлекторной реакцией во многих развивающихся экономиках. Столкнувшись с ростом внутренних цен на продовольствие и перспективами политических волнений, правительства Аргентины, Камбоджи, Индонезии, России, Украины и Таиланда ответили на рост цен либо повышением налогов на экспорт основных продуктов питания или просто запретом на экспорт риса, говядины или пшеницы (Экономист, 2 апреля 2008 г.). В Египте военная промышленность была реструктурирована для производства большего количества хлеба.
В случае так называемых «развивающихся государственных» экономик Восточной Азии ‑ Японии, Южной Кореи и Тайваня – иногда утверждают, что эти государства в течение последнего десятилетия или более того отказались от своих попыток стратегического вмешательства в свою экономику и стали ориентированы более неолиберально (Джясурия, 2001). Разумеется, верно, что в этих странах были шире использованы рыночные инструменты, но менее верно то, что они отказались от государственного вмешательства в экономику или от традиций тесного сотрудничества с ключевыми компаниями (Вайс & Турбон, 2006). В Южной Корее, например, государственная верхушка провела агрессивную кампанию по реструктуризации и переориентации деятельности гигантских конгломератов, которые доминируют в экономике (например, Чеболь) в начале азиатского финансового кризиса (Черри, 2005). Подобным же образом, исследуя случай создания новой биотехнологической индустрии, Д. Вонг (2006, 653) показывает, что хотя способность тайваньского государства управлять «промышленной трансформацией иерархическим образом и ослабла», оно по-прежнему оказывает существенную поддержку развитию ключевых отраслей. Так, Министерство экономики предусматривает налоговые льготы для корпоративных инвестиций в исследование и развитие биотехнологий и предлагает «кредиты на развитие» для малого и среднего предпринимательства, работающего в этой области. Кроме того, Министерство предоставляет значительные налоговые льготы по налогу на прибыль, полученную на основе запатентованной интеллектуальной собственности, и обеспечивает контроль за распределением почти 1 млрд $ частного финансирования в биотехнологии. Государство Тайвань не владеет никакими биотехнологическими компаниями: в этом нет необходимости. Государство достигло своих целей в области развития биотехнологий за счет укрепления связей с частными субъектами.
Даже в западных либеральных демократиях иерархический экономический контроль, хотя частично и снизился, во многих случаях остается высоким. Возможно, правила экономической приватизации и были приняты в большинстве стран мира, но ОЭСР (2005b, 29) считает, что стоимость активов государственных предприятий во Франции, Греции и Южной Корее по-прежнему превышает 1000 млрд $. Кроме того, там, где правительства приватизировали промышленность, они часто нашли способ сохранить часть контроля. В Нидерландах и Норвегии правительства сохранили контрольные пакеты акций в приватизированных компаниях. Во Франции правительство сохранило «золотые акции», которые позволяют назначать в совет директоров 2-х членов без права голоса и блокировать продажу любого приватизированного предприятия иностранной компании. Правительство Италии разрешило продажу государственных активов лишь небольшой группе надежных акционеров ‑ как правило, это банки и промышленные конгломераты, с которыми они тесно работали в прошлом и кому доверяют защиту своих интересов. Этим компаниям на определенный период времени запрещено продавать свои акции, а позднее они могут продать свои акции только компании, одобренной правительством. Кроме того, там, где приватизация произошла, она привела к значительному расширению управленческих полномочий, так как правительство стремилось проводить в отношении приватизированных компаний антимонопольную политику для защиты потребителей (Фогель, 1995).
Что касается торговой политики, безусловно, переговоры, проведенные в Америке, Японии и Уругвае, организованные в рамках системы ГАТТ, привели к значительной либерализации в послевоенную эпоху. Но в более недавнем прошлом, Дохийский раунд переговоров зашел в тупик, когда Соединенные Штаты и Европейский Союз отказались отменить сельскохозяйственные субсидии и защиту торговли в обмен на более широкий доступ на рынки развивающихся стран. По оценкам, приведенным в исследовании К. Андерсона и А. Уинтерса (2008), торговые барьеры, созданные государствами, по-прежнему обходятся мировой экономике до 3 трлн $ ежегодно. Суть в том, что государства по-прежнему субсидируют производство с целью реализации внутренних политических программ, таких как защита жизнеспособности фермеров и сельского населения. Соединенные Штаты запрещают зарубежным компаниям с активами в США торговать с Кубой и блокируют поглощение нефтяных компаний и портов иностранными компаниями.
Даже там, где правительства полагаются на альтернативные стратегии управления, государства продолжают осуществлять сильный контроль и метауправление. Пример взят из комментариев Д. Маджоне относительно использования децентрализованной власти или правительства по доверенности, используя третьи лица для управления или помощи в предоставлении услуг. Как говорит Маджоне (1996, 146): «косвенное правительство предполагает новые формы контроля и отчетности». На нашем языке ‑ больше метауправления. «Если политики хотят регулировать или влиять на учреждения и другие организации, работающие официально, они должны делать это с помощью договорных отношений, норм и правил. Еще одно свидетельство иерархического контроля на фоне очевидного снижения управленческого контроля можно увидеть в том, что М. Пауэр (1994; 1997) описывает как «взрыв» аудита, когда правительства стремятся контролировать и регулировать деятельность благотворительных организаций, предприятий, спортивных ассоциаций, жилищных ассоциаций и других органов, которые получают государственное финансирование. На данные перемены влияют несколько факторов: усиление конкуренции на рынках, рост индивидуализма, снижение норм доверия и социальной сплоченности, большее внимание к проблемам взаимоотношений заказчика и исполнителя, а также более широкое признание факторов риска в социальных и управленческих процессах (Бек, 1992). Таким образом, очевидный рост рисков в современном обществе уже привел к росту усилий в общественном и частном секторах повысить контроль и аудит в попытке «управления рисками» (Пауэр, 1997, 138).
Есть и другие, неэкономические аспекты, по которым можно проследить снижение иерархического управления в течение более длительного периода времени. Закон об уголовной ответственности за гомосексуализм был отменен еще в 1893 г. в Бельгии, в 1933 г. в Дании, в 1960-х гг. в Великобритании, Канаде и Германии и лишь недавно, в 1994 г. ‑ в Южной Африке. Законы, касающиеся хранения некоторых видов наркотиков, проституции, порнографии и святотатства, также были ослаблены или отменены во многих странах в течение нескольких последних десятилетий. Тем не менее, в этих случаях может быть ошибкой приравнивать санкционированную государством толерантность к ослаблению иерархического управления. В вопросе прав геев, отмена дискриминационного законодательства в недавнее время освободила дорогу закону о признании однополых браков (Нидерланды, 2001; Канада и Бельгия, 2003; Южная Африка, 2006) или однополых гражданских союзов и признанных государством партнерств (Дания, 1989; Швеция, 1995; Германия, 2001; Великобритания, 2004). В этих странах государство напрямую дало однополым отношениям правовой статус. Ограниченная декриминализация легких наркотиков произошла в то же время, когда был введен более строгий порядок осуществления надзора и запрет на стимулирующие препараты в спорте. Наконец, отмена законов о богохульстве была сбалансирована принятием законов о привлечении к ответственности за преступления на почве ненависти в более чем 40 странах с начала 1990-х гг.
Новые технологии
Новые технологии, новые осознаваемые источники крахов на рынке, волнения по поводу растущих рисков и общественные волнения предоставили 3 особых мотива для усиления иерархического управления. Стремительный рост цифровой экономики и информационных потоков побудил государства создать или инициировать строительство новых сетей взаимодействия (Зисман и Ньюман, 2006). Это также потребовало, чтобы государства законодательно определили и защитили интеллектуальные права собственности. Государства сыграли важную роль в определении прав собственности на новых рынках глобальных услуг, таких как авиация и телекоммуникация. В исследовании таких изменений П. Коуи и Д. Ричардс (2006, 301) приходят к выводу, что «рука правительства твердо держит рынки».
Реакция государств на разработки в области генетически модифицированных организмов (ГМО) подтвердили прочность давних нормативных различий. Сотрудничая с другими экспортёрами продуктов питания, включая Аргентину, Канаду, Чили, Уругвай и так называемую группу Майами, Соединенные Штаты лоббировали разрешительный режим для надзора генетически модифицированных зерновых культур (Дрезнер, 2007, 161). Напротив, следуя принципу предосторожности в ответ на широко распространенную общественную тревогу по поводу использования так называемых продуктов Франкенштейна, Европейский Союз поддержал фактический мораторий на ГМО. Вопреки противоположным указаниям Всемирной торговой организации, Евросоюз незаконно запретил импорт генетически модифицированных зерновых культур с 1999 по 2004 гг. (Новости BBC News, 29 сентября 2006 г.). Эта модель иерархического управления работает обратным образом в случае исследования стволовых клеток. В 2001 г. президент Буш объявил, что федеральные средства не должны быть использованы для поддержки исследований эмбриональных стволовых клеток человека. В следующем году Европейский Союз определил исследования стволовых клеток в качестве предмета приоритетного финансирования.
В случае с Интернетом когда-то утверждали, что поскольку «киберпространство легко и почти беспрепятственно распространяется через национальные границы», правительства были «фактически оттеснены на обочину» (Спар, 1999, 82). Такое заявление сегодня кажется менее справедливым. Государства-нации играют ведущую роль в финансировании начальных исследований в области Интернета, в субсидировании создания широкополосной связи и беспроводного доступа, в разработке технических интернет-протоколов и в установлении правил электронной коммерции и конфиденциальности данных. С помощью брандмауэров, прокси-серверов, маршрутизаторов и программных фильтров, а также прямых запретов на владение персональными компьютерами, государства могут блокировать содержание сайтов, которые считаются морально или политически нежелательными.
Степень и различные методы контроля Интернета были приняты организацией Open Net Initiative (https://opennet.net/). Достаточно будет привести 3 примера; первые 2 взяты из практики авторитарных правительств. Саудовская Аравия требует, чтобы весь веб-трафик проходил через прокси-сервер, который блокирует доступ к политически и религиозно оскорбительным материалам. В Китае государство оплачивает работу около 30 000 государственных служащих, которые отслеживают содержание веб-сайтов («Гардиан», 14 июня 2005 г.), а таким компаниям, как Yahoo, Google и Microsoft пришлось ввести цензуру на их материалы, для того чтобы получить доступ на китайский рынок. В 2006 г., например, произошла настоящая «политическая буря», когда Yahoo подвергся широкой критике за разглашение информации китайским властям по поводу использования Интернета неким политическим диссидентом. Руководители Yahoo утверждали, что у них не было другого выбора, кроме как придерживаться «законов, правил и обычаев» стран, в которых они работают («Тайм», 3 октября 2005 г.). Наконец, в Южной Корее в 2008 г. был принят закон, требующий, чтобы пользователи всех основных Интернет-порталов подтвердили свою личность, после того как раннее некоторые сайты, которые содержали критику в адрес политиков, были закрыты.
Обвалы рынка
Обвалы рынка возникают, когда индивидуальное преследование собственных интересов в рыночных условиях приводит к общим неоптимальным результатам. Внешние, или неценовые, воздействия (например, ущерб от загрязнения окружающей среды) на третьи стороны, не являющиеся частью прямых рыночных сделок, являются таким примером. Мы уже видели в Главе 2, что теория общественного выбора является ответом на традиционную теорию обвала рынка. В теории общественного выбора утверждается, что вмешательство государства может быть причиной неэффективности. Разумеется, признание отрицательного воздействия государственного вмешательства стимулировало приватизацию и снижение регулирования. Однако за тот же период были выявлены и урегулированы через иерархическое вмешательство новые формы обвала рынков.
В области охраны окружающей среды ограниченные ресурсы, такие как вода, все чаще управляются через иерархические формы государственного вмешательства. В Австралии, например, федеральное правительство ввело количественные ограничения на использование водных ресурсов крупнейшей речной системы в стране и использует рыночные и другие механизмы для установления цен на воду, соответствующих степени ее дефицита (Коннелл, 2007). В Австралии есть предложения передать решение трудных и спорных вопросов о распределении воды независимому органу, по образцу политического органа, управляющего независимыми центральными банками. В более широком смысле, использование иерархии в управлении окружающей средой является широко распространенным явлением. Как мы отмечали в Главе 1, широкое исследование, проведенное Э. Джорданом и его коллегами (2005, 490), показало, что несмотря на развитие целого ряда новых природоохранных политических инструментов, государство остается центральным игроком и что «полного и пространственно однородного перехода от правительства к управлению» не произошло.
В случае с изменением климата многое было сделано путем рыночной системы торговли квотами на выбросы. Мы рассматриваем систему торговли квотами на выбросы в Европейском Союзе в Главе 6. В IV докладе Межправительственной комиссии по изменению климата (2007) ясно говорится, что государства должны продолжать играть ведущую роль в управлении инвестиционными решениями, поощряя использование альтернативных источников энергии, содействуя развитию и конверсии технологий и инвестируя в общественный транспорт в целях сокращения выбросов углерода. Государства также опирались на механизмы иерархического управления для решения других сбоев экологического рынка, таких как транспортные заторы. Лондон, Милан, Стокгольм и Сингапур применили новые методы введения платежей за пользование перегруженными участками дорог. В Лондоне такая плата привела к 20-процентному снижению заторов в центральной части города с 2003 г. В Германии владельцы грузовиков теперь платят за использование дорог в зависимости от расстояния, которое они проезжают, и от уровня выбросов. Наконец, в случае загрязнения, вызванного полиэтиленовыми пакетами, некоторые государства вышли за рамки морального убеждения, что рассматривается в следующей главе, и ввели налоги для покупателей, взимаемые в момент продажи. Введение такого налога в Ирландии привело к 90-процентному снижению производства пакетов (Министерство окружающей среды, общин и местного самоуправления Ирландии (DELG, 2002)).
Правительства также причислили ожирение (особенно у детей), пенсионное обеспечение и снижение численности населения к политическим проблемам, которые не в состоянии решить конкурентные рынки. Иерархические меры правительства в отношении проблемы ожирения включают в себя требования к производителям четко перечислять ингредиенты и запрет на продажу нездоровой пищи в школах. В 2006 г. Нью-Йоркский городской совет по вопросам здравоохранения привлек внимание общественности, когда запретил использование искусственных транс-жиров в ресторанах общественного питания. Что касается пенсионного обеспечения, снижение регулирования в 1980-х и 1990-х гг. привело к сбою пенсионной программы и долгосрочному дефициту обеспечения. Для решения этого сбоя рынка государства обязали граждан вносить определенную часть дохода в регулируемые государством пенсионные фонды. И наконец, опасения по поводу снижения численности населения в Италии, Швеции, Японии, Франции и Южной Корее побудили правительства попытаться повысить уровень рождаемости через «детские бонусы», налоговые льготы, а также увеличение пособий по материнству и отцовству (ОЭСР, 2007). Во Франции внедрили в использование и круглосуточные ясли, и сокращение налогов на доход, и субсидируемый железнодорожный транспорт. Такие меры дополняют Медаль французской семье, которой с 1920-х гг. награждается любая женщина, которая рожает более 8-ми детей.
Возможно, самым ярким недавним примером использования иерархии в решении проблем со сбоями рынка является роль правительств в борьбе с мировым кризисом на рынке кредитования конца 2007 г. В сентябре 2008 г., например, центральные банки во главе с Федеральной резервной системой США, Европейским центральным Банком и Банком Англии внесли более 620 млрд $ ликвидности в банковскую систему, по сути одалживая деньги налогоплательщиков банкам, которые отказываются давать деньги друг другу. Для того чтобы успокоить вкладчиков, ирландское правительство предприняло впоследствии чрезвычайный шаг, гарантируя все депозиты в ведущих банках сроком на 2 года. Это создало конкурентное давление, аналогичное калифорнийскому эффекту, описанному в Главе 2. После того как Ирландия гарантировала сбережения в своих банках, правительства Греции, Германии, Австрии, Дании и Швеции поддались интенсивному давлению и также гарантировали сбережения в своих банках в целях предотвращения оттока капитала. Когда стало ясно, что эти меры не восстановили доверие к банкам и что фондовые рынки продолжают рушиться, несколько правительств запретили продажи акций без покрытия, а правительства Австрии, Исландии, России, Румынии и Украины просто приостановили торговлю акциями в целом.
Когда даже эти меры не привели к успеху и мировая финансовая система близко подошла к обвалу финансового рынка, правительства напрямую вмешались и фактически частично национализировали мировую банковскую систему. В Соединенных Штатах гигантская страховая компания «American International Group» получила кредит в 85 млрд $, что ее бывший главный исполнительный директор характеризует как ее национализацию. До того как осела политическая пыль, 2 гигантские американские ипотечные корпорации, «Freddie Mac» и «Fannie Mae», перешли во «внешнее управление» со стороны их управляющего, Федерального агентства жилищного финансирования, при непосредственных затратах со стороны налогоплательщиков США в как минимум 200 млрд $. После длительных переговоров и политических игр на зрителя в год выборов, Конгресс согласился потратить более 700 млрд $ на покупку «токсичных» долгов у проблемных банков. В Великобритании 2 банка, «Northern Rock» и «Bradford & Bingley», последний специализируется на «самосертифицирующихся» ипотечных заявках, перешли в государственную собственность еще до того, как 500 млрд £ из средств налогоплательщиков сформировали доли в уставном капитале ряда банков. В свою очередь, правительство Великобритании получило гарантии того, что эти банки ограничат выплаты руководящему менеджменту и возобновят кредитование бизнеса, ипотечных заявителей и других банков. После этого французское, немецкое, австрийское и испанское правительства одолжили до 800 млрд? из денег налогоплательщиков, чтобы спасти пострадавшие банки и ввести больше ликвидности в европейские рынки капитала.
Помимо непосредственного кризиса, начались политические дебаты относительно необходимости длительной реформы в области управления и организации в сфере мировых финансовых рынков. Важно отметить, что все предложения реформирования содержали требования расширения иерархической власти. Во время их написания в ноябре 2008 г., без определенного порядка по значимости или выполнимости, такие предложения содержали требования:
- ограничить использование вторичных ценных бумаг и преобразование дебиторской задолженности в легко реализуемые ценные бумаги; одним из вариантов было требование к тем, кто секьюритизирует долги, сохранять часть риска поручительств, которые они создают;
- запретить создание хедж-фондов, которые стремятся свести к минимуму риск клиента, участвуя в продажах ценных бумаг без покрытия;
- ужесточить требования по достаточности капитала, для того чтобы предостеречь банки от приобретения слишком больших долгов;
- создать новые схемы страхования, чтобы гарантировать сбережения, при этом схемы должны финансироваться из прибыли банка в периоды экономического бума, а не за счет налогоплательщиков в момент спада;
- требовать от финансовых учреждений выявлять свои долговые обязательства друг к другу;
- установить новые правила, требующие от центральных банков нацелиться не только на структурную инфляцию, но и на «мыльные пузыри», которые часто предшествуют финансовым кризисам;
- ограничить выплаты менеджменту и налоги или просто запретить схемы, которые поощряют принятие рисков для достижения краткосрочных целей;
- расширить права и возможности международных органов, будь то Международный валютный фонд, G 7 или G 20, стандартизировать международные финансовые правила.
Можно было бы возразить, что финансовый кризис был вызван снижением финансового регулирования и подпитывался, по-видимому, безграничной неолиберальной верой в рынки, и поэтому не совсем верно говорить о кризисе как о свидетельстве возрождающегося государства. Мировой кредитный кризис, безусловно, продемонстрировал слабые места идеологии, которая утверждала, что стремление к индивидуальной выгоде в конкурентных рынках всегда и везде будет приводить к коллективному благу. Недостатки такой точки зрения в настоящее время признаются даже неолибералами, такими как бывший председатель Федеральной резервной системы и главный сторонник снижения финансового регулирования А. Гринспен (в обращении к Конгрессу в октябре 2008 г.). Хотя вспомогательную роль в кризисе сыграл Конгресс, который, по своим собственным политическим причинам, оказал давление на «Freddie Mac» и «Fannie Mae», вынуждая их соглашаться на выдачу «субстандартных» ипотек бедным американским семьям, трудно избежать возложения вины за финансовый крах на снижение финансового регулирования. Тем не менее, скоординированные чрезвычайные меры, принятые в ответ на кредитный кризис, показали, что государство по-прежнему способно решительно вмешиваться в работу нерегулируемых и глобализованных финансовых рынков. Неспособность правительств во всем мире предвидеть и предотвратить возникновение кризиса отразила недостаток политической воли, а не руководящих способностей.
Отчасти в ответ на нормативные задачи процесса глобализации и частично в связи со стремлением к интеграции рынков государства сотрудничают с целью повышения своего национального политического потенциала в широком диапазоне областей. Это, безусловно, будет центральным вопросом в решении проблем, вызванных мировым финансовым кризисом. В другой сфере развитие Европейского Союза привело к формированию «регулирующего государства» панъевропейского масштаба, возглавляемого Брюсселем и использующего широкий спектр относительно независимых регулирующих органов, таких как Европейский центральный банк (Маджоун, 1996). Можно отметить устойчивый рост иерархического управления и регулирования в Европейском Союзе в «почти экспоненциальном росте за последние 3 десятилетия директив и правил для членов Евросоюза, принимаемых Брюсселем ежегодно» (Маджоун, 1997, 144). Более того, «европеизация» регулирования продолжает расширение прав и возможностей национальных контролирующих органов, связанных со сложными системами нормативного регулирования в Европе.
В подобном ключе транснационального регулирования, как мы видели в Главе 2, крупное исследование Дрезнера (2007) показывает, что государственная власть, особенно в крупных государствах, является движущей силой новых расширений государственного регулирования в круге областей от Интернета до международных финансов и международной фармацевтической промышленности. Из-за роста регулирования и правовых норм, расширяющих государственные полномочия по управлению или контролю на международной арене, ученые также отмечают рост «узаконивания» международных отношений и политического регулирования (Джясурия, 2001). Даже в международных сферах, когда-то считавшихся областью частных транснациональных корпораций, таких как нефтяная промышленность, в настоящее время все больше и больше национальных нефтяных корпораций, которые во многих случаях поддерживаются государственной властью, отстраняют от управления обеспечением запасов нефти во всем мире таких нефтяных гигантов, как «Shell» и «Exxon Mobil». Более того, критические исследования глобального управления находят множество доказательств того, что международные организации от Организации объединенных наций до Всемирной торговой организации обладают только ограниченной независимостью от своих самых влиятельных членов (Мерфи, 2000), и что ведущие страны, такие как США, все еще обладают значительной гегемонией в формировании правил международной политики и регулирования (Гован, 1999; Вейд, 2003; Бисон и Белл, 2009).
Поддержание правопорядка в обществе
В развитых странах в последние десятилетия наблюдается значительное расширение системы охраны правопорядка и полицейского надзора. Это произошло на фоне общих опасений, озвученных и правыми, и левыми, об упадке социальной ответственности, к которому привело разрушение традиционных форм социального нормирования, таких как религия, общины и семья.
В области социального благосостояния новые формы «социальных договоров» являются в настоящее время примером новых или дополнительных уровней государственного регулирования поведения. Стимулированные проблемами роста иждивенческой культуры и мошенничества, социальные выплаты были поставлены в зависимость от готовности соискателя пособий искать работу, переквалифицироваться или выполнять добровольную работу. После разработки ряда государственных программ в 1996 г. президент Клинтон подписал закон о новой федеральной системе социального обеспечения, «Программу оказания временной помощи нуждающимся семьям». Согласно данному закону, требуется, чтобы получатели социальной помощи проходили переквалификацию, а также устанавливается пожизненное ограничение сроком в 60 месяцев на получение пособий одним человеком (Лурье, 1997). Ряд стран, в том числе США, Великобритания, Австралия и Франция, приняли условия для социальных выплат безработным, одиноким родителям и инвалидам (Клегг и Класен, 2007). В Австралии для классификации, контролирования и регулирования поведения получателей социальной помощи используются договорные отношения, с помощью схем, разработанных в рамках системы «взаимных обязательств», принятой правительством Говарда.
Государства используют налоговые льготы, льготные места в детских садах и посменное разделение работы, чтобы способствовать возвращению матерей к работе. В Мексике, Бразилии и других южноамериканских странах денежные выплаты финансово стимулируют матерей принимать дополнительное питание, водить своих детей в школу и убедиться, что они регулярно проходят медосмотры. Родители получают финансирование, только если они ведут себя соответствующим образом. Этот вид дисциплинарной власти также используется в Нью-Йорке, где частные благотворительные организации, финансируемые с помощью мэрии, предлагают денежные пособия студентам из бедных районов, которые добились превосходных результатов на экзаменах.
Параллельно с такими технологиями и, возможно, опережая их, увеличился контроль и микроменеджмента общества. Ситуация с штрафами за превышение скорости являются классическим примером того, как правительства усиливают правовые санкции и внедряют технологически сложные методы надзора для того, чтобы расширить (все более успешно) контроль за поведением водителей. Распространение выборочных проверок дыхания для обнаружения алкоголя и других психотропных препаратов среди водителей является соответствующим примером дальнейшего государственного влияния на общественное поведение. Говоря о тенденциях в Соединенном Королевстве, А. Кроуфорд (2006, 455) утверждает, что «амбициозное и активное правительство живет и здравствует». Он отмечает рост «сложной системы микроменеджмента» в ранее полуавтономных школах, университетах и других государственных органах. В целом, он указывает на активизацию усилий по регулированию широкого диапазона поведения с помощью таких иерархических инструментов, как законы об антисоциальном поведении и исполнении родительских обязанностей (также см. Берни, 2005). 1000 новых уголовных преступлений были внесены в законодательство Великобритании с 1997 по 2005 гг., вк