Как мы уже говорили в начале данной главы, выделяют 2 вида ассоциативного управления: корпоратизм и правительство частных интересов. Мы рассмотрим их по очереди.
КОРПОРАТИЗМ
Многие исследования считают, что группы, основанные на общих интересах, являются важными политическими игроками и что правительства часто принимают определенные политические решения под влиянием лоббирования со стороны таких групп. В Главе 2 упоминалась исследовательская работа о «политических сетях», состоящих из групп, связанных общими интересами, и правительственных фигур. В Главе 5 был приведён пример, как Национальный союз фермеров убедил правительство Объединенного Королевства принять определенные политические решения, связанные со вспышкой ящура. Однако наличие у влиятельных групп легкого доступа к чиновникам не является обязательным свидетельством альтернативной формы управления. Управление в иерархическом стиле вполне сообразуется с наличием влиятельных групп, объединенных общими интересами, и их лоббистской деятельности.
То, что мы называем ассоциативным управлением (см. Херст, 1994; Херст и Вейт, 2001), подразумевает, что группы, объединенные общими интересами, участвуют в официальном сотрудничестве в процессе управления и, возможно, даже в развитии и осуществлении государственной политики. Основной формой такого управления является корпоратизм – система, при которой правительство сотрудничает с крупнейшими ассоциациями, сформированными по их интересам; обычно ключевые участники ассоциаций представляют коллективные интересы определенной группы, отводя им официальные роли в формировании политических решений и обеспечивая их участие в их реализации (Шмиттер, 1974; Лембрух и Шмиттер, 1982; Коусон, 1986). Конечно, степень разделения полномочий в таком сотрудничестве может быть разной, но в более жестких формах корпоратизма главные ассоциации по интересам приобретают квазиправительственный статус, становясь практически органом государственной политической власти и исполнительного аппарата. К. Оффе (1981) исследует условия формирования такого «приобретения правительственного статуса». Важными функциями ассоциаций являются возможность представлять или говорить от имени ключевых функциональных интересов, таких как бизнес или рабочие, способность объединять интересы, выступать в качестве источника поддержки для правительственной политики, играть роль ключевого участника переговоров или помогать в формировании согласованности членов ассоциации или группы.
Возможно, самыми выдающимися примерами корпоратистской политики являются двухсторонние или трехсторонние системы, когда бизнес-ассоциации и / или крупнейшие профсоюзные организации ведут переговоры с правительством об изменении уровня оплаты труда или реструктуризации промышленности, как на национальном уровне, так и в рамках определенного сектора. Например, профессиональные союзы могут согласиться с изменениями условий оплаты труда и поддержать снижение уровня оплаты труда как часть антиинфляционной политики в обмен на уступки со стороны государства, например, снижение налогов или социальные политические решения или другие блага. В этой связи дискуссии о корпоратизме нужно понимать в контексте более общих споров о том, как на секторальном или национальном уровне различные вариации методов управления и систем организационных взаимоотношений формируют различные «разновидности капитализма» (Холл и Соскайс, 2001). Организационные конфигурации взаимоотношений между рынком, государством и ассоциациями помогают управлять государством и регулировать процессы и предпочтения на уровне компаний, такие как инвестиции, корпоративное управление, объединение компаний, управление трудовыми ресурсами, проведение тренингов и повышение навыков, исследования, развитие и инновации (Морган и др., 1999). Из-за организационных отличий и разных режимов экономического управления капиталистические экономики обладают значительно различающимися возможностями роста, инноваций и продуктивностью, а также методами распределения усилий, связанных с экономическим ростом (Холл и Соскайс, 2000; Бергер и Дор, 1996).
В системах «либерального рынка», которые существуют в Соединенных Штатах и Великобритании, экономическая координация и управление осуществляются в основном с помощью рыночных процессов, с ясными границами между общественным и частным секторами. Такую систему можно сравнить с системами «координированного рынка», которые находятся на противоположном конце этого типологического спектра, такими как в Японии, Германии и большей части Северной Европы, и характеризуются гораздо более высоким уровнем совещательной деятельности и сотрудничества внутри частного сектора и между общественным и частным секторами. В таких системах главная роль отводится долгосрочному планированию и инвестиционным стратегиям с помощью развития тесных связей между государственными и негосударственными участниками политического процесса. Корпоратистские формы управления являются определяющей чертой таких координированных рыночных систем. В последние десятилетия североевропейские страны особенно активно использовали такие корпоратистские формы управления. К примеру, датская система «переговорной экономики» характеризуется широким социальным диалогом и согласительным переговорным процессом между основными экономическими ассоциациями и правительством (Нильсен и Педерсен, 1993; Амин и Томас, 1996). В Нидерландах существует подобная корпоратистская система (Виссер и Хемерик, 1997). В последние годы ирландская экономика также управляется посредством постоянной координации и переговоров между ключевыми государственными, деловыми и профсоюзными организациями, которые работают совместно с целью того, чтобы изменения в оплате труда и другие цели стали частью стратегии по управлению инфляцией и экономическому развитию (Хаус и МакГраф, 2004).
Также существуют антикорпоратистские тенденции. В Объединенном Королевстве в начале 1980-х гг. корпоратистские процедуры по принятию решений были вытеснены неолиберальным правительством, нацеленным на снижение власти профсоюзов (Крауч и Дор, 1990). Даже в Швеции, которая когда-то была убеждённо корпоратистской страной, произошел концептуальный сдвиг во многих деловых областях, что в 1990-х гг. привело к уходу от корпоратистского управления и краху норм социального партнерства (Линдвалл и Себринг, 2005). Как пишут Ю. Грот и Ф. Шмиттер (1999), в большинстве случаев в этих европейских странах произошло «возрождение» корпоратизма, с коллективистскими политическими культурами и установленными традициями социального партнерства, характеризующимися распределением власти и поиском согласия (Липхарт, 1999). В этих странах экономическое давление глобализации и экономическое реструктурирование преобразовались в поддержку необходимости большего сотрудничества с государством. Исследуя важность идей и идеологии при формировании стратегий управления, П. Катценштайн (1985; 2003) в своей работе о европейском корпоратизме показывает, что социальное понимание воспринимаемых угроз и чувство внешней экономической уязвимости способствуют сотрудничеству между потенциально враждебными группами. По его заключению, «осознаваемая уязвимость породила идеологию социального партнерства, которая сыграла роль клея для корпоратистских политиков» (2003, 11). Итак, благоприятная идеологическая среда составляет одну из важных предпосылок для систем корпоратистского управления.
Такую же важность имеют организационные возможности частных структур, участвующих в корпоратистских системах. Правительства, ориентированные на частные интересы, и в особенности системы корпоратистского управления, возлагают значительные организационные требования на гражданские общественные ассоциации. При ассоциативных формах управления ассоциации должны иметь возможность привлекать ресурсы со стороны своих членов, такие как финансирование или информационные ресурсы, равно как лояльность и преданность. Организационные возможности также подразумевают сбор и анализ информации, обустройство форумов для переговоров и принятия решений, воспитание доверия и взаимопонимания среди своих членов и, возможно, формирование новых или расширение старых границ существующих интересов и целей. Таким образом, ассоциации могут помочь в преодолении проблем коллективной деятельности и решении других организационных задач, возникающих во время участия в процессах взаимодействия с правительством при совместном управлении. Ассоциации могут также восприниматься как источники частной власти. Это может быть унаследовано из истории взносов в управление, полномочий организаций представлять интересы и говорить от имени ее членов или округа, а также социальной или экономической важности или репутации ее членов.
Чтобы система корпоратизма работала эффективно, ассоциации ключевых фигур должны иметь возможность равномерно представлять определенные секторы общества и иметь полномочия на ведение переговоров в закрытых совещаниях с правительствами. В особенности, высшие круги ассоциаций должны быть способными добиваться сотрудничества и согласия от членов группы, так как группа должна играть активную роль в реализации принятых верхушкой решений. Во Франции разделение рабочего движения на конкурирующие ассоциации была одной из причин создания некорпоратистских трудовых союзов; в Великобритании и в Соединенных Штатах главенство либеральных взглядов на конкуренцию и желание сохранить тесные взаимоотношения между бизнесом, профсоюзами и правительством также ограничили формирование корпоратисткого типа политического уклада (Гордон, 1998).
Чтобы понять, как нормативные идеи о соответствующих ограничениях государственной власти и организационных возможностях взаимодействуют при обеспечении эффективности и надежности корпоратистских договоренностей, мы рассмотрим рост и падение корпоратистского управления в Австралии. В традиционно либеральной и конкурентной политической культуре Австралии тот вид корпоратистских систем управления, который является обычным для западной Европы, как правило, находил мало сторонников. Однако новое лейбористское правительство, избранное в 1983 г., стало проводить изначально очень успешную корпоратистскую политику принятия решений по вопросам оплаты труда путем официальных последовательных переговоров с объединенной профсоюзной организацией, Австралийским советом профессиональных союзов (АСПС). Профсоюзы согласились на изменение оплаты труда, при этом успешно принятые Соглашения (как их назвали) обязывали правительство в свою очередь произвести снижение налогов и реализовать другие социальные блага, такие как реформа здравоохранения. В то время как лейбористское правительство в других областях ослабило контроль государства над рынками, Соглашения помогли контролировать инфляцию, связанную с ростом заработной платы, и достичь стабильного экономического роста (Келли, 1992, 54-75; Меттьюз, 1994; Белл, 1995).
Как мы можем объяснить такой внезапный рост корпоратизма в Австралии? Важную роль в этом, несомненно, сыграло избрание социально-демократического правительства, возглавляемого инстинктивным приверженцем корпоратистских политических взглядов, Б. Хоуком, и особенно профсоюзное прошлое Хоука, который ранее был президентом АСПС (Келли, 1984). В целом, лейбористское правительство нуждалось в сотрудничестве с профсоюзным движением, чтобы сдержать инфляцию, связанную с ростом заработной платы, которая в то время была главной макроэкономичской проблемой, угрожающей стране. Ранее, при консервативном правительстве Фрейзера, противостояние с профсоюзами не привело к успеху, так что требовался свежий подход. Принятые Соглашения имели успех у электората и помогли установить мир, что вдохновило корпоратистских партнеров поддержать такие договоренности.
Введение корпоратизма в Австралии потребовало создания благоприятной организационной среды. Сложившаяся традиция официальных, централизованных переговоров по вопросам оплаты труда шла вразрез с новым подходом лейбористов. На протяжении ХХ в. промышленные отношения в Австралии регулировались рядом квазисудебных органов, самым важным из которых был Арбитражный и Примирительный суд сообщества, который обладал легальными полномочиями устанавливать обязательный минимальный размер оплаты труда и условия труда, а также выносить решения в случае трудовых конфликтов (Белл, 1997, 183-4). Одной из причин, по которым австралийские профсоюзы были готовы принять введение корпоратизма в 1980-х гг., была централизованная организационная традиция. Участие правительства в промышленной системе было общепринятой нормой и производственной реальностью. Столь же важным в подготовке почвы для корпоратизма было превращение АСПС к концу 1970-х гг. в мощную организацию, которая имела достаточный организационный потенциал и представительский охват, позволяющие эффективно возглавлять профсоюзное движение. Перед лицом политического давления со стороны консервативного правительства в 1970-х гг. АСПС под управлением Б. Хоука стал больше похож на «всеобъемлющую ассоциацию», такую, которая могла бы вести переговоры с правительством и выполнять условия по принятым договоренностям относительно размеров оплаты труда (Китинг и Диксон, 1989; Мэттьюз, 1994).
Корпоратистские политические схемы бывает сложно поддерживать в либеральных политических системах, которые делают упор на свободе ассоциаций и добровольной природе группового членства. Головные ассоциации также подвержены уходу их членов из объединений. С течением времени Соглашения постепенно ослабели под воздействием противодействующего неолиберального давления и действий сильных профсоюзов по коллективным переговорам, имевшим целью добиться повышения оплаты труда, превышающей рамки, принятые в Соглашениях (Хэмпсон, 1996). Профсоюзы перестали устраивать договоренности, принятые Соглашениями с целью поддерживать экономический рост, особенно после разрушительного спада, вызванного денежной политикой в начале 1990-х гг. Представители деловых кругов начали настаивать на более либеральных схемах под лозунгом так называемых предпринимательских переговоров. К концу 1980-х и правительство, и профсоюзы высказывались в поддержку нового подхода предпринимательских переговоров. Правительство постепенно все больше признавало, что такое движение было естественным следствием его программы «соревновательности» и имевшего места ранее снижения финансового и производственного регулирования рынков.
Нежелание крупнейших деловых организаций, и особенно органа, представляющего крупный бизнес ‑ Делового совета Австралии (ДСА), поддержать Соглашения также ослабило систему. Хоук пытался добиться официальных договоренностей с ДСА в начале введения системы Соглашений. ДСА, отвергнув старые либеральные чувства, жестко отмел подобные предложения, вместо этого отдав предпочтение теплым, но дистанционным взаимоотношениям с правительством (МакЛафлин, 1991). Вот как говорит об этом бывший участник ДСА: «Хоук полагал, что создание Делового совета в 1983 г. было отличной возможностью укрепить корпоратизм, но он был очень разочарован, так как Совет занял такую позицию: “это наша политика, и мы не собираемся вести переговоры с вами по поводу вашей политики. Мы будем защищать нашу позицию. Вы должны принимать решения в правительстве”» (интервью от 25 ноября 2003г, Мельбурн; цит. по: Белл, 2008б).
Жесткий отказ ДСА поддержать корпоратизм вызвал долгие трения с правительством. И при этом ДСА поставило бы себя в очень сложное положение, поступив иначе. Корпоративный сектор в целом был против близкого «сотрудничества» с правительством, и в особенности закулисных корпоратистских договоренностей. Более того, у ДСА не было организационных полномочий вести переговоры от имени всего делового мира Австралии, не говоря уже о гарантии их поддержки любых заключенных сделок (Белл, 1995).