Рассмотренные нами до сих пор в данной главе схемы управления представляют собой партнерские отношения между государством и частными ассоциациями. Однако в последнее десятилетие политологи выделили новые формы негосударственных рыночно ориентированных схем управления (НГРО), в которых частные компании, под давлением потребителей и негосударственных агитационных групп, формулируют и намеренно соблюдают правила управления при явном отсутствии какого-либо государственного участия. Д. Вогель (2008, 262) пишет, что на данный момент существует более 300 сводов правил, главным образом касающихся либо трудовой политики, либо защиты окружающей среды, с особым вниманием к таким важнейшим политическим вопросам как детский труд, тяжелые условия труда, добыча алмазов, честное производство кофе и какао.
Одна из наиболее успешных и изученных схем НГРО связана с лесоводством (Кашор, 2002; Бартли, 2003; Конрой, 2007; Толлефсон, Гейл и Хейли, 2009). В 1993 г. был создан Совет по управлению лесным хозяйством (СУЛХ), который управляется Общим собранием и Советом директоров, в которых равным образом представлены общественные группы, защитники окружающей среды и лесоводческие компании. СУЛХ разработал 10 принципов ответственного управления лесоводством, включая снижение вредного воздействия работ по заготовке леса на окружающую среду, исполнение мер по защите окружающей среды, лесоохранные мероприятия; сохранение лесов особой ценности, имеющих важное значение, справедливое использование и распределение доходов от лесоводства, признание и уважение прав местного населения. Собственники лесов обращаются в СУЛХ за сертификацией, а затем, в случае ее получения, используют знак СУЛХ для привлечения клиентов. Центральный офис СУЛХ находится в Бонне, в Германии, и имеет национальные представительства более чем в 50 странах, включая Буркина Фасо, Конго, Гану, Бразилию и Папуа Новую Гвинею.
Работа СУЛХ напоминает некоторые из уже обсуждённых нами схем управления. В Главе 6 мы показали, как НПО, такие как «Терренс Хиггинс Траст», и такие компании как «Макдональдс», пытались убедить людей изменить свое поведение так, чтобы способствовать достижению коллективных благ. В этих случаях НГРО управление состоит в давлении, оказываемом на компании, чтобы заставить их изменить свое поведение. В Главе 4 рассматривалось распространение систем саморегуляции, происходящее под сенью иерархии. В случае со схемами НГРО, саморегуляция, очевидно, происходит при намеренном отсутствии государства.
Кажется, что наконец мы нашли достоверный пример «управления без правительства». Катлер и ее коллеги (1999, 2) при описании систем НГРО характеризуют их как «приватизация» управления. Б. Кашор (2002, 504) полагает, что «системы управления» НГРО получают свои «политические полномочия не от государства, а путем манипуляции на глобальных рынках и уделяя внимания предпочтениям потребителей». В. Хофлер (2006, 92) считает, что «одной из самых значимых перемен за последние годы является то, что содержание слова «кто» в вопросе «кто управляет?» сейчас расширяется и включает в себя участие неправительственных и некорпоративных действующих лиц». Подобным образом С. Бернштейн (2005, 60) утверждает, что гражданские нормы, включенные в системы НГРО, «представляют собой инновационную форму управления». А. Фанг (2002, 150), чью работу об общественном участии в управлении мы встречали в Главе 7, описывает «социальные рынки», содержащиеся в системах НГРО, как «создающие отдельные зоны управления». Ф. Паттберг (2005, 591) в своих работах о том, что он называет «частным транснациональным управлением» в международных отношениях, подобным же образом указывает на то, как «центр фокуса авторитарного решения проблем не принадлежит только правительствам и их международным организациям» и как «власть на самом деле меняет носителей в разных схемах, включая государственно-частные и исключительно частные объединения действующих лиц».
Мы считаем, что системы НГРО составляют отдельный инновационный вид управления и что к их еще большему формированию приведет последовательное развитие мирового гражданского общества, ориентированного на идейные организации – «Гринпис», «Международная амнистия» (Amnesty International), «Защита прав человека» (Human Rights Watch), «Всемирный фонд дикой природы» (World Wide Fund for Nature) (играющий важную роль в создании Совета по управлению лесным хозяйством), «Всемирное видение» (World Vision), «Оксфордский комитет помощи голодающим» (Oxfam) и движение за честную торговлю. Неудивительно, что мы сомневаемся в некоторых заявлениях, сделанных о схемах НГРО, особенно в идее о том, что они работают изолированно от правительств.
Во-первых, ясно, что компании часто работают в составе ассоциаций для установления НГРО систем с явным намерением повлиять на правительственное регулирование. Например, Вогель (2008, 268) приводит пример программы «Осторожного обращения», регулирующей организации, управляющей деятельностью химических компаний, которая была принята рядом национальных химических ассоциаций с целью снизить необходимость дальнейшего правительственного регулирования, последовавшего после взрыва на химическом заводе в Бопале, в Индии, в 1984 г., в результате которого погибло 13 000 людей. Как отмечает М. Кениг-Арчибуги (2005, 122), различие между добровольным и принятым государством регулированием следует воспринимать не как раздвоение, а как крайние положения одной шкалы». Системы НГРО, возможно, и не работают под управлением иерархии подобно тому, как работают обычные схемы саморегуляции, но они все же работают под угрозой иерархического воздействия.
Во-вторых, история Совета по управлению лесным хозяйством показывает, что закулисно национальные правительства могут играть эффективную роль в метауправлении, поддерживая работу инициативных групп. Ф. Гейл (2008) показывает, как правительство Великобритании поддержало начальный интерес организации «Друзья Земли» в сертификации лесов, финансируя серию консультационных проектов для исследования возможности использования рыночной мотивации для обеспечения управления лесными ресурсами. Гейл (2008) показывает, как в Австралии Министерство сельского хозяйства, рыболовства и продовольствия дало толчок сертификации лесов: в 1996 г. оно устроило конференцию в Квинсланде, которая постановила, что «сертификация и классификация лесов является потенциально полезными инструментом в числе прочих для поддержки управления лесными ресурсами».
В-третьих, не всегда ясно, какое влияние на самом деле оказывают системы НГРО на поведение компаний и, следовательно, на достижение коллективно значимых целей. Система СУЛХ опирается на тщательные внешние проверки, которые требуют, чтобы компании показали независимо аккредитованным аудиторам, что они на постоянной основе придерживаются каждого из 10 принципов ответственного управления лесными ресурсами (Кашор, 2002, 513). При этом СУЛХ в этой связи является некоторым исключением. «Относительно малая часть» промышленных и корпоративных норм проверяются независимо, а в некоторых случаях нормы проверок вообще не предусмотрены (Вогель, 2008, 269). На схемы НГРО возлагаются огромные надежды, связанные с тем, что они представляют собой «цивилизующее влияние», которое сможет придать «глобализации человеческое лицо» (Катлер, 2006, 200). И всё же маловероятно, что такие схемы управления смогут справиться с данной задачей без метауправления, которое обеспечит их эффективность и прозрачность.
В-четвертых, хотя были введены в силу более 300 бизнес-правил, они покрывают лишь малую часть всей деловой активности. С наибольшей вероятностью согласятся выполнять жесткие правила компании с мировыми именами, которые могут позволить себе расходы на процесс сертификации и чья репутация может больше всего пострадать от подозрений, что они действуют неэтично. Правила деятельности в настоящее время регулируют действия компаний, которые раньше вызывали только нелестные заголовки газет. Компании в других сферах менее мотивированы разрабатывать нормативы своей деятельности. Следовательно, рост схем управления НГРО может быстро привести к снижению положительного эффекта. Даже в сфере лесоводства, где была образована самая успешная схема НГРО, СУЛХ провело сертификацию лишь около 3 % мировых лесов.
Из-за неадекватного контроля реализации и ограничений их применения, системы НГРО остаются на втором месте после идейных групп. Мировой фонд защиты дикой природы поддержал создание СУЛХ, только когда стали очевидными явные недостатки Международного соглашения по тропической древесине, а национальные правительства не смогли разработать эффективный международный договор по лесным ресурсам во время конференции ООН по развитию и охране окружающей среды в Рио-де-Жанейро в 1992 г. Не имеет значения, что все правила деятельности регулируют поведения частных компаний, транснациональных корпораций, работающих в развивающихся странах со слабыми или несуществующими системами национального регулирования. Если со временем НПО смогут убедить национальные правительства создать международные регулирующие режимы, которые сформулируют высокие трудовые или экологические стандарты и ограничат деятельность мультинациональных компаний, потребность в управлении со стороны НГРО, вероятно, отпадет.
Заключение
В данной Главе приведены примеры ассоциаций, играющих ключевую роль в схемах управления, при этом показано, что государственные и негосударственные действующие лица могу выиграть от этого партнерства. Основным аргументом является то, что ассоциативное управление освобождает государство, используя частные ассоциативные ресурсы. В некоторых случаях государства могут прийти к тяжелой зависимости от этих ресурсов. Такая зависимость предполагает взаимоотдачу и готовность со стороны государства предоставлять мотивацию для сотрудничества, вплоть до разделения своей власти с неправительственными действующими лицами. Это избирательное поощрение, финансируемое государством, является важным условием успешного внедрения ассоциативного сотрудничества.
Успешное ассоциативное управление также зависит от готовности самих ассоциаций сотрудничать или быть вовлеченными в партнерство в управлении. Эта готовность может быть связана с мотивацией, предложенной государством, но она также связана с благоприятной концептуальной средой, в которой действующие лица доверяют друг другу и готовы сотрудничать для взаимной пользы. Для эффективного партнерства ассоциации должны преодолевать трудные организационные и структурные задачи, включая проблемы, связанные с лояльностью и охватом своих членов, ресурсами и полномочиями. Такие схемы могу быть нестабильными: изменения в правительстве и изменения стратегии управления могут легко их ослабить или подорвать. Как мы видели, в Великобритании, Канаде и Австралии корпоратистские эксперименты окончились с избранием новых правительств. Мы также установили, что составляющие успешного ассоциативного управления разнятся в разных странах и политических аренах. При окончательном анализе основные схемы ассоциативного управления выбираются государством. Такой выбор формируется идеологической позицией, оценкой организационных возможностей, ресурсами негосударственных ассоциаций и их дееспособностью.