7.2. Международно-правовые вопросы гражданства
Понятие гражданства. Гражданство - это устойчивая правовая связь физического лица с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей. Иногда гражданством называют принадлежность лица к государству. Гражданство - устойчивая правовая связь, поскольку даже в случае выезда гражданина за границу на постоянное жительство его гражданство автоматически, как правило, не прекращается.
В законодательстве некоторых государств существуют различные термины для обозначения принадлежности физических лиц государству. В странах с республиканской формой правления обычно употребляется термин "гражданство", в странах с монархической формой правления встречался термин "подданство". В американском и британском законодательстве, а также в законодательстве некоторых других государств существует множественность терминов, обозначающих принадлежность лица к государству.
Например, наряду с терминами citizen (гражданин) и subject (подданный) в англо-американской теории и практике широко распространен также термин national, который может быть переведен как "лицо, обладающее определенной национальной принадлежностью" (в юридическом смысле). С этническим происхождением лица он никак не связан. Эта множественность терминов, обозначающих в настоящее время, по существу, одно и то же, порождена в прошлом колониализмом. В практике колониальных государств термин "гражданство" первоначально применялся лишь в отношении лиц, обладающих политическими и гражданскими правами в полном объеме. Коренное население колоний обычно относили к лицам, обладающим юридической принадлежностью к данному государству (national, ressortissant и т.д.). Крах колониализма привел к изменению первоначального смысла упомянутых терминов. Некоторые из них вообще вышли из употребления, но множественность терминов сохранилась до сих пор.
|
|
Гражданство регулируется в принципе внутренним законодательством государства. Возможно отсутствие закона о гражданстве в каком-либо государстве. Но дело не в формальном законодательном регулировании гражданства. Гражданство - понятие, неразрывно связанное с государственностью. Отсутствие закона о гражданстве не означает отсутствия самого гражданства, хотя и может осложнить ведение внешних сношений. Так или иначе регламентация гражданства - это внутренний вопрос, сфера внутренней компетенции государства. Условия приобретения и утраты гражданства устанавливаются внутренним законодательством государства. Поскольку каждое государство в данной области действует самостоятельно, неизбежны столкновения (коллизии) законов о гражданстве различных государств. Такие коллизии могут быть источником трений и конфликтов международного характера. Для их ликвидации или предотвращения государства часто прибегают к заключению международных договоров, т.е. вырабатывают соответствующие нормы международного права.
Приобретение и утрата гражданства. Способы приобретения гражданства можно условно разделить на две большие группы. Первая группа охватывает способы приобретения гражданства в общем порядке, вторая - в исключительном порядке. Способы приобретения гражданства в общем порядке являются более или менее стабильными, обычными для законодательства государств. К ним относится приобретение гражданства: а) в результате рождения; б) в результате натурализации (приема в гражданство). К этим способам примыкает редко встречающееся в практике государств пожалование гражданства.
|
|
Приобретение гражданства в исключительном порядке включает следующие способы: групповое предоставление гражданства или коллективная натурализация (частный случай - так называемый трансферт), оптация (выбор гражданства), реинтеграция (восстановление в гражданстве).
Приобретение гражданства в результате рождения - самый обычный способ его приобретения. Законодательство различных государств по этому вопросу основывается на одном из двух принципов: либо на праве крови (jus sanguinis), либо на праве почвы (jus soli). Иногда в доктрине приобретение гражданства по праву крови именуется приобретением гражданства по происхождению, а по праву почвы - по рождению. Право крови означает, что лицо приобретает гражданство родителей независимо от места рождения; право почвы - что лицо приобретает гражданство государства, на территории которого оно родилось, независимо от гражданства родителей. Большинство государств мира придерживается права крови. Российское законодательство о гражданстве также основано преимущественно на этом праве. Как правило, государства, которые в принципе следуют праву крови, в некоторых случаях исходят из права почвы.
Право почвы свойственно законодательству США и латиноамериканских государств. Однако оно всегда в какой-то степени дополняется правом крови (обычно в отношении детей граждан соответствующих государств, родившихся за границей). Государства стремятся ввести в свое законодательство нормы, ограничивающие возможность приобретения гражданства лицами, рожденными от смешанных браков. Это диктуется различными соображениями, в частности нежеланием способствовать приобретению своими гражданами еще и иностранного гражданства, т.е. двойного гражданства, что может привести к осложнениям в межгосударственных отношениях. Государство, придерживающееся права крови, нередко также ограничивает возможность приобретения своего гражданства теми лицами, которые родились за границей от его граждан, постоянно там проживающих, особенно если один из родителей является иностранным гражданином.
|
|
Натурализация (укоренение) - индивидуальный прием в гражданство по просьбе заинтересованного лица. В отечественном законодательстве этот термин не применяется, но в теории международного права он общепризнан. Натурализация - добровольный акт. Принудительная натурализация противоречит международному праву, и попытки осуществить ее всегда вызывали ноты протеста. Практике известны такие случаи. В частности, некоторые латиноамериканские страны в XIX в. пытались в принудительном порядке автоматически предоставить иностранцам, проживающим длительное время на их территории, свое гражданство.
Натурализация в большинстве государств осуществляется обычно с учетом определенных условий, предусмотренных в законе. Важнейшее условие - это, как правило, определенный срок проживания на территории данного государства (5, 7, иногда 10 лет). Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г., которую подписала и Россия, установила, что указанный срок не должен превышать 10 лет. Предусматриваются и другие условия натурализации, например имущественные. Возможность натурализации часто облегчается, если заинтересованное лицо оказало какие-либо услуги данному государству, служило в его вооруженных силах, находилось на его государственной службе и т.д.
Процедура приема в гражданство определяется внутренним законодательством государств. Можно выделить по крайней мере четыре вида процедур натурализации:
1) натурализация, осуществляемая высшими органами государственной власти;
2) натурализация, осуществляемая органами государственного управления: правительством либо (чаще всего) центральными отраслевыми органами государственного управления (ведомствами внутренних дел);
3) натурализация, осуществляемая местными органами государственной власти (встречается крайне редко);
4) судебная натурализация (также встречается редко).
Разновидностью натурализации является предусматриваемый законодательством некоторых государств упрощенный порядок приобретения гражданства определенными категориями лиц путем регистрации (если только речь не идет о подтверждении своего гражданства), усыновления, в результате вступления в брак. Два последних способа называют иногда семейным порядком приобретения гражданства. К нему относится и автоматическая натурализация несовершеннолетних детей в связи с натурализацией родителей.
Многие государства считают недопустимым автоматическое приобретение женщиной гражданства мужа в результате ее вступления в брак. Эта позиция отражена в Конвенции о гражданстве замужней женщины от 29 января 1957 г. Она получила развитие в Европейской конвенции о гражданстве от 6 ноября 1997 г., в которой предусмотрено, что ни вступление в брак, ни расторжение брака между гражданином государства-участника и иностранцем, ни изменение гражданства одним из супругов не влекут автоматически последствий для другого супруга.
Пожалование гражданства, в отличие от натурализации, осуществляется по инициативе компетентных властей государства, а не по просьбе заинтересованного лица. Обычно гражданство в порядке пожалования предоставляют за особые заслуги перед государством.
Как показывает сам термин, приобретение гражданства в исключительном порядке существует как изъятие, исключение из общего порядка приобретения гражданства. Такой исключительный порядок предусматривается либо в международных договорах, либо в специальных законах. Он устанавливается на определенный срок и, как правило, касается лишь определенной категории лиц. Анализ практики показывает, что предоставление гражданства в исключительном порядке порождается событиями, ведущими к массовому переселению, а также территориальными изменениями.
Групповое предоставление гражданства - это наделение гражданством населения какой-либо территории в упрощенном порядке либо предоставление в упрощенном порядке гражданства переселенцам.
Частным случаем группового предоставления гражданства является трансферт - переход населения какой-либо территории из одного гражданства в другое в связи с передачей территории, на которой оно проживает, одним государством другому. Автоматический трансферт может вызывать возражения со стороны какой-либо части населения передаваемой территории, поэтому обычно он корректируется правом оптации (выбора гражданства), т.е. фактически правом сохранения заинтересованными лицами прежнего гражданства.
Оптация не всегда является способом приобретения гражданства. Например, возможность оптации предусматривается конвенциями о двойном гражданстве. Если гражданин какого-либо государства имеет одновременно и иностранное гражданство, ему может предоставляться право оптировать одно из них, отказавшись тем самым от другого. Гражданства он в этом случае не приобретает, поскольку здесь оптация влечет за собой лишь утрату одного из гражданств. Однако в некоторых случаях оптация является самостоятельным способом приобретения гражданства. Такую роль она играла, например, в соответствии с Советско-польским соглашением о репатриации от 25 марта 1957 г., по условиям которого репатрианты из СССР в ПНР с момента пересечения советско-польской государственной границы утрачивали гражданство СССР и приобретали гражданство ПНР.
И наконец, один из способов приобретения гражданства в исключительном порядке - реинтеграция, или восстановление в гражданстве. При определенных обстоятельствах принимаются и иные законодательные акты об особом порядке восстановления в гражданстве. В некоторых странах возможность восстановления в гражданстве предусмотрена в общем, а не в специальном законодательстве о гражданстве. В этом случае восстановление в гражданстве не выступает как самостоятельный способ приобретения гражданства, а является лишь упрощенной натурализацией.
Что касается утраты гражданства, то можно выделить три формы: автоматическую утрату гражданства, выход из гражданства, лишение гражданства.
Автоматическая утрата гражданства в отечественной практике встречается лишь в международных соглашениях и специальных законодательных актах, в то время как в США это самая типичная форма утраты гражданства. В США существует так называемая доктрина свободы экспатриации. Если какое-либо лицо, имеющее американское гражданство, натурализовалось за рубежом, оно автоматически утрачивает американское гражданство. В законодательстве США установлены и другие основания автоматической утраты гражданства (например, в случае участия американского гражданина в выборах в иностранном государстве).
В западной доктрине встречается мнение, что безусловная свобода экспатриации является международно-правовой нормой. Согласно этой точке зрения лицо, натурализованное в каком-либо государстве, должно считаться утратившим свое прежнее гражданство. Но практика ее опровергает. Значительное число государств не придерживается свободы экспатриации. Великобритания в 1948 г. от нее отказалась. В качестве международно-правовой нормы экспатриация выступает лишь в том случае, если она предусмотрена международным договором (для участников договора).
Выход из гражданства - это утрата гражданства на основании решения компетентных органов государства, выносимого по просьбе заинтересованного лица. Данная форма характерна, в частности, для российского законодательства.
Лишение гражданства содержит в себе элемент наказания. В отличие от выхода из гражданства оно осуществляется по инициативе государственных органов и, как правило, в отношении лиц, замешанных во враждебной данному государству деятельности.
Лишение гражданства может осуществляться: при определенных условиях, предусмотренных общим законодательством (например, в случае натурализации обманным путем); на основании специального акта, касающегося конкретного лица или лиц определенной категории. Российское законодательство возможности лишения гражданства не допускает.
Множественное гражданство. Это наличие у лица гражданства двух или более государств, поэтому термин "множественное гражданство" является более точным, чем широко распространенный термин "двойное гражданство". Однако чаще всего встречается термин "двойное гражданство". Оно порождается коллизиями законов о гражданстве различных государств (например, основанных на праве почвы и праве крови).
В практике сложилось правило, вытекающее из государственного суверенитета. Согласно этому правилу государство, гражданин которого имеет также иностранное гражданство, рассматривает его исключительно как своего гражданина независимо от того, положительно или отрицательно относится это государство к приобретению его гражданином иностранного гражданства.
Некоторые государства поощряют двойное гражданство - обычно по политическим соображениям. В свое время известность в этом смысле приобрела ст. 25 Имперского закона о гражданстве Германии 1913 г., которая подвергалась критике в правовой литературе.
Европейская конвенция о гражданстве от 6 ноября 1997 г., которую Россия подписала, но не ратифицировала, допускает в некоторых случаях множественное гражданство (в частности, его могут сохранять дети, которые автоматически приобрели его в результате рождения, если это разрешает государство-участник).
В ч. 1 ст. 62 Конституции РФ предусматривается: "Гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации". Однако граждане России, имеющие также иностранное гражданство, не могут на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства России.
Реально гражданин Российской Федерации может приобрести гражданство другого государства не только в соответствии с федеральным законом или международным договором. Российское законодательство не содержит никаких запретов в отношении натурализации российских граждан за границей и не предусматривает ответственности за такую натурализацию. Российский гражданин, натурализовавшийся в иностранном государстве, т.е. принявший иностранное гражданство, не оформив выхода из гражданства Российской Федерации, станет лицом с двойным гражданством (бипатридом). Конституция РФ ориентирует на то, что приобретение российским гражданином иностранного гражданства в соответствии с федеральным законом или международным договором может повлечь за собой лишь признание того факта, что у него есть и иностранное гражданство, и не более того, в то время как в остальных случаях наличие у него такого гражданства будет игнорироваться.
Двойное гражданство имеет определенные отрицательные последствия. Среди них следует выделить: а) последствия, связанные с оказанием дипломатической защиты лицам с двойным гражданством; б) последствия, связанные с военной службой лиц с двойным гражданством.
В первом случае возможны две ситуации. Первая ситуация: дипломатическую защиту лицу с двойным гражданством пытается оказать одно из государств, гражданство которого это лицо имеет, против другого государства его гражданства. В этом случае вопрос о дипломатической защите практически отпадает. Точнее, попытка ее оказать допустима, но такая защита будет отклонена на том основании, что соответствующее лицо имеет гражданство государства, против которого оказывается защита. Вторая ситуация: лицо с двойным гражданством оказывается на территории третьего государства, и на территории этого государства встает вопрос об оказании такому лицу дипломатической защиты со стороны государств его гражданства. Власти государства пребывания обычно в этой ситуации считаются с гражданством того государства, с которым лицо с двойным гражданством имеет наиболее прочную фактическую (принцип эффективного гражданства) связь (например, гражданство государства, на территории которого это лицо постоянно проживает или на языке которого говорит, и т.д.). Эти критерии несовершенны. Получается, что гражданство какого-либо заинтересованного государства предпочтительнее. С правовой точки зрения ситуация неразрешима. Есть только один выход - заключение международного соглашения, двустороннего или многостороннего. Решения по таким вопросам международных судебных органов или арбитражей, основанные на принципе эффективного гражданства, были распространены в практике западных государств, однако не породили общего правила. Они касаются отдельных случаев и могут приниматься в результате обращения в суд или арбитраж обоих заинтересованных государств.
Что касается второго случая, то здесь проблема связана с тем, что лица (обычно мужского пола), имеющие двойное гражданство, как правило, должны пройти обязательную военную службу в каждом государстве своего гражданства. Практически это невозможно. Таким образом, лицо с двойным гражданством, прошедшее обязательную военную службу в одном из государств своего гражданства, оказавшись на территории другого, почти неизбежно будет привлечено к ответственности либо за уклонение от выполнения воинской обязанности, либо за службу в иностранной армии без разрешения, либо за то и другое одновременно. Решить указанную проблему можно только одним путем - заключить международное соглашение.
Какие-либо исключения из правила о том, что каждое государство, гражданство которого лицо имеет, рассматривает его только как своего гражданина, могут иметь место на основании либо закона, либо международного договора. Эти исключения не вытекают автоматически из двойного гражданства, а должны быть специально оговорены. Само по себе признание двойного гражданства не решает, таким образом, проблему защиты лиц с двойным гражданством одним государством их гражданства на территории другого, а может служить лишь одной из предпосылок ее решения. Включение в Конституцию РФ положений, допускающих двойное гражданство, отражает стремление использовать его в качестве такой предпосылки прежде всего в рамках СНГ.
Имеются два вида международных договоров, посвященных вопросам двойного гражданства.
Первый - договоры, направленные на устранение последствий двойного гражданства (в связи с оказанием дипломатической защиты или с военной службой). Такие соглашения само двойное гражданство не устраняют. Среди них - многосторонняя Гаагская конвенция, регулирующая некоторые вопросы, связанные с коллизией законов о гражданстве 1930 г., гл. II многосторонней Европейской конвенции о сокращении числа случаев множественного гражданства и о воинской обязанности в случаях множественного гражданства 1963 г., Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. (Россия ее подписала) и ряд двусторонних договоров. Значительная часть западноевропейских государств охвачена сетью подобных двусторонних договоров. Многие из них посвящены только одному вопросу - военной службе лиц с двойным гражданством.
Все указанные договоры носят характер полумер, т.е. ликвидируют не причину, а лишь следствие столкновений интересов государств в области гражданства. Например, 10 июля 1967 г. путем обмена нотами было заключено Соглашение СССР с Канадой, в котором, в частности, предусматривалось обязательство канадской стороны не препятствовать выезду советских граждан, посещающих Канаду, если они, обладая также канадским гражданством, прибыли в Канаду с советским паспортом и канадской визой. Аналогичное обязательство было взято на себя и СССР в отношении лиц, имеющих одновременно канадское и советское гражданство.
К этой категории следует отнести и договоры, заключенные Россией с Туркменистаном и Таджикистаном. 23 декабря 1993 г. в Ашхабаде было заключено Соглашение между Россией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства, 7 сентября 1995 г. в Москве - Договор между Россией и Таджикистаном об урегулировании этих же вопросов. И в том, и в другом случае стороны согласились признавать за своими гражданами право приобретать гражданство другой стороны. Они также договорились, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, проходят обязательную военную службу в той стране, на территории которой постоянно проживают. Кроме того, Договор предусматривает, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, вправе пользоваться защитой и покровительством каждой из сторон. В третьем государстве защита и покровительство таким лицам предоставляются стороной, на территории которой они постоянно проживают, либо по их просьбе другой стороной. И в Соглашении, и в Договоре не затрагивается вопрос о реакции стороны, гражданство которой эти лица, постоянно проживающие на ее территории, имеют, если другая сторона попытается оказать им защиту без их просьбы. Если возникает вопрос об оказании указанным лицам защиты в третьем государстве, а сторона, на территории которой они постоянно проживают, не в состоянии это сделать из-за отсутствия ее дипломатического и консульского представительства в третьем государстве, то Россия вправе оказать им защиту согласно своей Конституции даже без просьбы заинтересованных лиц, поскольку они являются ее гражданами.
И Соглашение, и Договор предусматривают, что лица, состоящие в гражданстве обеих сторон, пользуются в полном объеме правами и свободами, а также несут обязанности в той стране, на территории которой они постоянно проживают (Туркменистан поставил вопрос о прекращении действия Соглашения).
В Европейской конвенции о гражданстве 1997 г. устанавливается, что лица, имеющие гражданство двух или более государств-участников, должны исполнить воинскую обязанность лишь в отношении одного из них. Вместе с тем к ее статьям, касающимся этого вопроса, можно делать оговорки.
Второй вид договоров о двойном гражданстве - договоры, направленные на ликвидацию двойного гражданства как такового.
Первым таким договором в практике Советского Союза было Соглашение по вопросам гражданства с Монголией 1937 г. Это Соглашение устраняло возможность возникновения двойного гражданства в результате натурализации.
Основная масса договоров о двойном гражданстве с участием СССР была заключена в 1956 - 1958 гг. Первую конвенцию о двойном гражданстве Советский Союз заключил с Югославией в 1956 г., затем были заключены конвенции с рядом других государств. В основу этих актов было положено правило, согласно которому лицо с двойным гражданством могло выбрать в течение определенного срока одно из своих гражданств. Если в течение этого срока выбор не был сделан, такое лицо сохраняло гражданство государства, на территории которого оно постоянно проживало. По пути заключения подобных двусторонних конвенций пошли и некоторые восточноевропейские государства: Болгария, Румыния, Польша, Чехословакия, Венгрия. В конвенциях с участием СССР имелась одна особенность - они действовали в течение одного года. Правда, в некоторых случаях отдельные конвенции продлевались, но это не решало проблему в целом. По истечении срока действия конвенций продолжали заключаться смешанные браки, от которых рождались дети с двойным гражданством.
В связи с этим возникла необходимость в заключении новых конвенций о двойном гражданстве. На протяжении 60 - 70-х годов XX в. СССР заключил такие конвенции или договоры с большинством восточноевропейских государств, в том числе с ГДР, а также с Монголией.
Они практически были однотипными и, как и предыдущие конвенции, устанавливали право оптации гражданства для лиц с двойным гражданством. В отношении несовершеннолетних выбор гражданства осуществлялся их родителями. Предусматривалась также возможность выбора родителями гражданства детей, родившихся от смешанных браков уже после вступления в силу соответствующего договора.
С целью предотвращения возникновения двойного гражданства при натурализации в конвенциях закреплялось правило, согласно которому каждая сторона обязывалась не принимать гражданство гражданина другой стороны, пока он не представит разрешения на это властей своего государства.
Безгражданство. Это правовое состояние, которое характеризуется отсутствием у лица гражданства какого-либо государства; безгражданство может быть абсолютным и относительным.
Абсолютное безгражданство - безгражданство с момента рождения. Относительное безгражданство - безгражданство, наступившее в результате утраты гражданства. Безгражданство предусматривает собой правовую аномалию. Государства борются с ним, пытаясь его ограничить. Всеобщая декларация прав человека 1948 г. и Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. провозглашают право на гражданство.
Лица без гражданства (апатриды) не должны быть бесправными. В принципе их правовое положение определяется внутренним законодательством государства, на территории которого они проживают. Все государства обязаны уважать права человека и этим обеспечить для лиц без гражданства соответствующий режим. В каждом государстве он, однако, имеет свои особенности. В России статус лиц без гражданства, по существу, приравнивается к статусу иностранных граждан, за исключением одного момента: иностранное дипломатическое представительство не вправе оказывать им защиту. Как и иностранные граждане, они не несут воинской обязанности и не обладают избирательными правами, на них распространяются те же профессиональные ограничения, что и на иностранцев. Ни в одном международном договоре, специально посвященном лицам без гражданства, Россия участия не принимает, ограничиваясь внутренними мерами. Так, в Федеральном законе от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" устанавливается, что ребенок лиц без гражданства, проживающих в России, родившийся на территории России, является гражданином России. Имеются две многосторонние Конвенции, посвященные лицам без гражданства: Конвенция о статусе апатридов 1954 г. и Конвенция о сокращении безгражданства 1961 г. Целью Конвенции 1954 г. является не ликвидация самого безгражданства, а установление на территории государств-участников определенного режима для лиц без гражданства. Она защищает их личный статус, имущественные права, предусматривает свободу предпринимательства для лиц без гражданства, некоторые льготы в области получения образования, трудоустройства и т.д.
При разработке Конвенции о сокращении случаев безгражданства 1961 г. разногласия между заинтересованными государствами были довольно велики, поэтому сфера ее применения оказалась сравнительно узкой. Особенностью Конвенции является то, что она содержит положения, предусматривающие создание международного органа, в который могут обращаться непосредственно лица без гражданства с жалобами на невыполнение участниками Конвенции ее постановлений. По решению Генеральной Ассамблеи ООН функции упомянутого органа возложены на Верховного комиссара ООН по делам беженцев.
Европейская конвенция о гражданстве 1997 г. содержит ряд положений, направленных на сокращение случаев безгражданства. В ней предусматривается, например, что государство-участник может разрешить отказаться от его гражданства в том случае, если соответствующие лица не станут в результате этого лицами без гражданства. Вместе с тем она вводит категорию неграждан, которая явно не обоснованна. С международно-правовой точки зрения это тоже лица без гражданства.
Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции 55/153 приняла к сведению предложение Комиссии международного права оформить положения, касающиеся гражданства в связи с правопреемством, в форме декларации. Ряд положений указанного проекта статей отражает формы международного обычного права. Это относится также в какой-то степени и к сокращению безгражданства. Следует подчеркнуть, что сами по себе эти статьи еще не приобрели характер договора.
Доказательства наличия или отсутствия гражданства. Внутреннее законодательство определяет, какие документы и факты могут служить доказательством наличия у лица гражданства того или иного государства. Согласно Федеральному закону "О гражданстве Российской Федерации" документом, подтверждающим гражданство, является прежде всего паспорт. Доказательством может служить и иной документ, содержащий указание на гражданство лица (например, свидетельство о рождении).