В 1969 г. на дипломатической конференции в Вене была принята Конвенция о праве международных договоров, заключаемых между государствами, которая вступила в силу в 1980 г. (далее - Венская конвенция 1969 г.). Венская конвенция 1969 г. является основополагающим универсальным договорным кодификационным актом, своеобразным "договором о договорах". Большинство ее норм и принципов, имея обычно-правовое происхождение, получило договорную форму, точное изложение их действительного юридического смысла. Государства, не участвующие в этой Конвенции, ссылаются на нее как на источник обычного права международных договоров.
Российская Федерация является участницей Венской конвенции 1969 г. на основании ратификационной грамоты Президиума Верховного Совета СССР о присоединении, сданной на хранение депозитарию - Генеральному секретарю ООН в 1986 г. Для Российской Федерации Венская конвенция 1969 г. является обязательной с 1986 г. Ратификация Советским Союзом Венской конвенции имела форму Указа Президиума Верховного Совета СССР от 4 апреля 1986 г. N 4407-XI.
На базе Венской конвенции 1969 г. была разработана и в 1986 г. в Вене принята Конвенция о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями, однако эта Конвенция в силу не вступила.
В 1978 г. была принята Венская конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, которая вступила в силу в 1996 г.
Кроме норм, содержащихся в перечисленных актах, к праву международных договоров относятся также специальные нормы, не нашедшие своего закрепления в упомянутых актах, но имеющие отношение к международным договорам, содержащиеся, в частности, в ст. ст. 102, 103 Устава ООН, а также в многочисленных других международно-правовых документах.
Другие, кроме государств, субъекты международного права могут применять ее нормы, хотя в ней не участвуют.
Международные договоры, как и национальные законы государств, не имеют обратной силы, если только их участники не наделят их такой силой. Сама Венская конвенция 1969 г. не имеет обратной силы.
10.2. Национальное право
и международные договоры Российской Федерации
В России действует Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (принят ГД ФС России 16 июня 1995 г.) (далее - Закон 1995 г.), определяющий порядок заключения, выполнения и прекращения международных договоров России.
В случае коллизии российского Закона 1995 г. и Венской конвенции 1969 г. подлежит применению Конвенция.
Для целей разграничения внутригосударственной компетенции по вопросам заключения международных договоров России закон подразделяет международные договоры страны на межгосударственные, межправительственные и межведомственные. Такое подразделение носит исключительно национально-правовой характер. Международное право не знает такого разделения, как не знает иерархии международно-правовых актов. Какой бы орган ни заключил договор, он обязывает государство. Все международные договоры независимо от органов государства или иных уполномоченных лиц, заключивших договор, обладают одинаковой юридической силой.
Закон 1995 г. содержит норму, согласно которой Конституционный Суд РФ вправе проверять на соответствие Конституции только договоры, не вступившие для РФ в силу (проекты договоров). Законодатель исключил таким путем саму возможность коллизии между Конституцией РФ и ее международным договором.
В отличие от Венской конвенции 1969 г. Закон 1995 г. имеет обратную силу, он распространяет свое действие на международные договоры СССР как государство - продолжатель СССР.
Субъекты Российской Федерации не являются государствами и не вправе заключать международные договоры от своего имени. Согласно ст. 4 Закона 1995 г. Российская Федерация заключает международные договоры по вопросам, отнесенным к исключительной компетенции субъектов Федерации, с их согласия.
На МИД России возложены разработка проектов международных договоров России, подготовка предложений о заключении, прекращении и приостановлении действия международных договоров России, осуществление наблюдения за выполнением договоров России, участие в подготовке предложений по приведению в соответствие правовых актов России ее международно-правовым обязательствам, обеспечение функционирования единой государственной системы регистрации и учета международных договоров России, содействие развитию международных связей субъектов России. Регистрации подлежат международные договоры, вступившие в силу.
10.3. Международные договоры как акты международного права
Нормы современного международного права создаются, изменяются и прекращаются международными договорами и обычаями, причем договорам принадлежит ведущая роль.
Благодаря тому, что субъекты международного права являются носителями публичной власти, что над ними нет никакой другой публичной власти, кроме них самих, а отношения между ними суть отношения между властями, правила поведения, обязанности и права для них вырабатывают они сами путем соглашения. Международный договор можно определить как явно выраженное соглашение между субъектами международного права о своих правах и обязанностях. В отличие от договора международно-правовой обычай принято определять как молчаливое соглашение.
Международные договоры отражают и фиксируют результаты борьбы и сотрудничества государств, служат инструментом разрешения конфликтов интересов в бесчисленных сферах межгосударственных и международных отношений. В универсальных международных договорах закрепляются и защищаются наиболее охраняемые ценности и интересы всех государств и всех народов, в первую очередь международный мир и безопасность.
По содержанию международных договоров можно судить о состоянии и тенденциях развития международных и межгосударственных отношений, о юридических идеях и представлениях предшествующих поколений, о характере международных предписаний, о дозволенном и запрещенном в ту или иную историческую эпоху. Сохранившиеся до наших дней тексты международных договоров являются ценнейшими юридическими, историческими и культурными памятниками, важнейшими источниками философской и дипломатической мысли. Некоторые из них дошли до наших дней, сохранив значение действительных международных обязательств.
В составе норм права международных договоров существенное место занимают нормы, созданные договорами международных организаций с государствами и между собой.
В процессе заключения международных договоров участвуют главы государств, главы правительств, министры иностранных дел, главы других ведомств, их представители и дипломатические агенты, парламенты государств и уполномоченные должностные лица международных организаций.
Согласно п. "а" ч. 1 ст. 2 Венской конвенции 1969 г. договор между государствами означает "международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования". Этим нормативным определением Конвенция ограничила свое действие по кругу лиц (государства) и предметную сферу действия (договоры в письменной форме). Международные договоры не в письменной форме по-прежнему регулируются международными обычаями.
Вступившие в силу международные договоры характеризуются как согласительно-волевые, юридически значимые действия представителей государств, международных межправительственных организаций и других субъектов международного права, направленные на установление между ними (субъектами) международных обязательств.
Волеизъявление представителей субъектов международного права признается правильным выражением правовой позиции представляемого государства или иного субъекта международного права лишь в том случае, если оно свободно от всякого насилия и иного подобного влияния, такого как подкуп, обман, введение в заблуждение.
В результате согласованного в договоре волеизъявления между участниками договора возникает обязательство (vinculum juris). Не относятся к международным договорам международные соглашения, не направленные на возникновение прав и обязанностей.
Как и всякий нормативный акт, международный договор имеет собственные сферы действия: пространственную, предметную, во времени и по кругу лиц. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" распространяет свое действие на договоры России как с государствами, так и с международными организациями.
Согласование текста международного договора может осуществляться в ходе прямых или непрямых переговоров и (или) посредством переписки, обмена нотами, письмами, телеграммами, электронными и факсимильными сообщениями.
В состав договора входят относящиеся к нему документы переписки и приложения, такие как схемы, планы, карты и т.д. Для возникновения международного договора необходимы как минимум два субъекта международного права.
10.4. Заключение международных договоров
Заключением договора принято считать последовательное совершение уполномоченными представителями субъектов международного права всех международных и внутригосударственных процедур вплоть до момента, когда договор вступит в силу.
Согласно Венской конвенции 1969 г. представителем государства является лицо, обладающее полномочиями, удостоверяющими право этого лица на ведение переговоров, принятие текста договора, установление его аутентичности, а также на выражение согласия государства на обязательность для него договора.
Полномочиями называется документ, выданный представителю государства или иного субъекта международного права на совершение определенных действий, направленных на заключение международного договора. Право установления органа, в чью компетенцию входит выдача полномочий, принадлежит участнику договора, если не имеется иной специальной договоренности.
Полномочия по международному праву имеют такой же правовой смысл, как и доверенность по внутреннему праву: представитель создает своим согласием права и обязанности не для себя лично, а для представляемого им субъекта права.
Представители субъектов международного права действуют либо на основании полномочий и в объеме прав, указанном в полномочиях, либо ex officio, т.е. в силу занимаемой должности или выполнения функций.
Согласно п. "а" ч. 2 ст. 7 Венской конвенции 1969 г. в силу своих функций и без необходимости предъявления полномочий главы государств, главы правительств и министры иностранных дел считаются представляющими свое государство для совершения всех актов, относящихся к заключению международных договоров.
В двусторонних переговорах представители государств обмениваются своими полномочиями, а на международных конференциях полномочия сдаются в комитет по проверке полномочий, составляющий доклад о результатах проверки полномочий, для его утверждения на конференции.
Если представитель государства явится на переговоры без полномочий, это может теоретически повлечь недействительность согласия представляемого таким лицом государства, однако на практике до этого дело не доходит, поскольку временные полномочия могут быть представлены телеграммой с заверением, что подлинные полномочия будут представлены дополнительно. Кроме того, норма Венской конвенции 1969 г. прямо допускает участие лица в переговорах без полномочий, если из договорной практики партнеров по переговорам или из иных обстоятельств следует, что эти партнеры были намерены рассматривать такое лицо как представляющее государство для совершения определенных действий и не требовать соответствующих полномочий.
Главы дипломатических представительств в силу своих функций считаются представляющими без полномочий свои государства в целях принятия текста двустороннего договора без права выражать согласие на обязательность договора.
Главы миссий при международных организациях и на международных конференциях также считаются представляющими без полномочий свои государства в целях принятия текста международного договора. На подписание международного договора главы упомянутых миссий должны предъявить полномочия.
Выход представителя государства за пределы своих полномочий (ultra vires) при совершении акта, относящегося к заключению договора, приводит к тому, что совершенный акт не имеет юридического значения и влечет необходимость дополнительного подтверждения государством совершенного акта.
Выработка и согласование текста международного договора осуществляются по дипломатическим каналам, в ходе двусторонних переговоров, на международных конференциях и в рамках международных организаций.
Архивные материалы переговоров и документы переписки не утрачивают своего правового значения. Согласно нормам права международных договоров о толковании международных договоров такие материалы являются средством исторического толкования договоров в случае споров относительно смысла положений договоров, если иные средства толкования не привели к удовлетворительному результату.
Согласно Венской конвенции 1969 г. термин "участник" (договора) означает государство, которое согласилось на обязательность для него договора и для которого договор вступил в силу. В двусторонних договорах понятия "участник" и "сторона" договора совпадают, но могут и не совпадать в тех случаях, когда одной стороной в двустороннем договоре является группа государств. Так, мирные договоры 1947 г. строились по схеме: на одной стороне государства-победители, на другой - побежденное государство.
Международные договоры, оформляемые в виде юридических документов, такие как конвенции, составляются по следующей схеме: наименование, преамбула, центральная и заключительная части. Соглашения в упрощенной форме (договоренности), такие как меморандумы, декларации и другие акты, менее формальны, их структура более свободна.
Выработка и согласование текста договора завершаются его принятием (ст. 9 Конвенции) путем голосования или консенсусом (без голосования). На конференциях с большим числом государств текст договора принимается голосованием на пленарном заседании 2/3 голосов присутствующих на конференции делегатов, если этим же числом голосов не достигнута договоренность об ином порядке принятия текста. В сложных случаях текст договора принимается сначала в том комитете конференции, в котором текст вырабатывался и согласовывался, затем в редакционном комитете и лишь после этого на пленарном заседании конференции, причем по предварительной договоренности или в соответствии с процедурой принимаются разделы (главы) договора или каждая статья отдельно, затем в целом, а результаты голосования заносятся в протоколы конференции.
Принятие текста договора, выработанного в международных организациях, происходит по правилам голосования, применяемым в том ее органе, который принимает текст договора.
Установление аутентичности (окончательности, подлинности и неизменности) принятых текстов международного договора - стадия заключения договора, означающая завершение согласования текстов договора, влекущее возникновение международного обязательства, запрещающего вносить в одностороннем порядке изменения в аутентичные тексты. Формулировки "причем оба текста имеют одинаковую силу" или "все тексты являются равно аутентичными" означают только окончательность текста, а не обязательность договора.
Статья 85 Венской конвенции 1969 г. содержит образцовую формулировку об аутентичности текста Конвенции: "Подлинник настоящей Конвенции, английский, испанский, китайский, русский и французский тексты которой являются равно аутентичными, сдается на хранение Генеральному секретарю Организации Объединенных Наций. В удостоверение чего нижеподписавшиеся полномочные представители, должным образом уполномоченные своими правительствами, подписали настоящую Конвенцию. Совершено в г. Вене двадцать третьего мая тысяча девятьсот шестьдесят девятого года".
Могут быть использованы следующие способы установления аутентичности текста:
- парафирование текста договора - постановка инициалов уполномоченных в согласованных частях текста во избежание разногласий по поводу формулировок;
- подписание договора, подлежащего в дальнейшем ратификации, утверждению или принятию. Такое подписание не означает согласия на обязательность договора;
- включение текста договора в состав документов заключительного акта или иного итогового документа международной конференции, подписываемого участниками;
- включение текста договора в состав резолюции органа международной организации в качестве ее приложения;
- подписание договора ad referendum означает установление аутентичности и одновременно согласие на обязательность договора, данное под условием дополнительного подтверждения этого согласия. По получении подтверждения согласия договор вступает в силу с даты подписания ad referendum, а если подтверждение согласия не поступит, то договор не вступает в силу (отлагательное условие);
- окончательное подписание договора означает одновременно и согласие на обязательность договора (если об этом сказано в тексте), и установление его аутентичности.
Международный договор не обязывает государство без выражения его согласия на обязательность (opiniojuris). Нормы Венской конвенции 1969 г. установили семь форм выражения согласия государств на обязательность для них договоров: 1) подписание договора, если в тексте закреплено положение о том, что договор вступает в силу с момента подписания; 2) обмен нотами, письмами или иными документами, образующими международный договор; 3) ратификация договора; 4) принятие договора; 5) утверждение договора; 6) присоединение к договору; 7) любой другой способ выражения согласия на обязательность международного договора, о котором была достигнута договоренность в любой форме.
Все вышеизложенные способы выражения согласия на обязательность международного договора имеют одинаковую силу. Сила согласия государства на обязательность для него договора не зависит от формы выражения такого согласия и органа государства, давшего такое согласие. Выбор формы выражения согласия на обязательность договора зависит от договоренности сторон.
1. Наиболее распространенной формой выражения согласия на обязательность договора является окончательное подписание договора, о чем в заключительных статьях договора делается соответствующая запись.
2. Согласно ст. 13 Венской конвенции обмен документами, образующими договор, как форма выражения согласия на обязательность, относится к международным соглашениям в упрощенной форме. Чаще всего такие соглашения встречаются в двусторонних отношениях.
3. Ратификация международного договора как способ выражения согласия на его обязательность чаще всего требуется тогда, когда вступление договора в силу потребует изменения законов, а пока такие изменения еще не произведены - признания за ратифицированным договором большей юридической силы в случае его коллизии с законами или административными правилами. В разных странах акты о ратификации международных договоров имеют разную форму; международное право не устанавливает обязательство о форме ратификации. В России ратификация имеет форму закона.
4. Принятие международного договора как способ выражения согласия государства на обязательность договора означает чаще всего и в зависимости от договоренности присоединение к договору путем его принятия на условиях, предусмотренных в тексте договора, и в случаях, когда предусматривается именно принятие (например, Устав ВОЗ). Кроме того, принятие договора может применяться вместо ратификации в случаях, когда договор не подлежит ратификации (например, "подписание ad referendum договора при условии его принятия"). Направление контрагентам или депозитарию письменного документа о принятии государством международного договора означает, что соблюдена внутригосударственная процедура, предусмотренная для выражения согласия на обязательность договора, а сама процедура принятия договора устанавливается государством самостоятельно и может быть различной в разных странах. Важно, чтобы контрагентам было сообщено о том, что договор принят в соответствии с национальными процедурами. Для универсальных международных договоров обычно предусматривается парламентская процедура принятия, придающая согласию государства надлежащий вес и авторитет. В документе (нота или письмо главы государства или правительства) о принятии договора указывается орган, осуществивший принятие договора.
5. Утверждение (конфирмация) международного договора означает одобрение международного договора правительством или другим исполнительным государственным ведомством при условии, что заключение данного международного договора отнесено к его компетенции. Обычно документ об утверждении международного договора подписывается министром иностранных дел. Такая подпись снимает всякие сомнения, которые могли бы возникнуть относительно компетенции исполнительного органа, утвердившего международный договор.
6. Присоединение государства к международному многостороннему договору - способ выражения согласия на обязательность международного договора и одновременно способ заключения международного договора для не участвующего в договоре государства на тех условиях присоединения, которые предусмотрены самим договором. Присоединение к договору возможно и в тех случаях, когда присоединяющееся государство не участвовало в заключении договора, и в тех случаях, когда оно участвовало в согласовании текста договора и подписало его, но не выразило своего согласия на обязательность договора. Присоединение к многостороннему международному договору может происходить в форме нотификации, утверждения, принятия или в иной форме, о которой имеется договоренность.
Присоединение допускается к договорам, вступившим и не вступившим в силу. В первом случае договор станет обязательным для присоединяющегося государства с даты представления депозитарию документов о присоединении к договору, во втором случае - с даты вступления самого договора в силу, если он соберет предусмотренное в нем количество ратификаций.
Разрешается свободное присоединение к многосторонним универсальным международным договорам. Такие договоры называются "открытыми". Имеется доктрина, согласно которой любое государство вправе присоединиться к любому международному договору универсального характера. Венская конвенция 1969 г. содержит устаревшую дискриминационную норму, согласно которой участниками этой Конвенции могут быть лишь государства - члены ООН.
10.5. Оговорки и заявления
к международным многосторонним договорам
К многосторонним международным договорам могут быть заявлены оговорки при условии, что в их текстах отсутствует согласованный запрет на оговорки. К двусторонним договорам оговорки не допускаются.
Оговоркой называется одностороннее заявление участника договора, направленное на исключение или изменение договорного обязательства, сделанное перед выражением согласия на обязательность договора. В Российской Федерации оговорки к многосторонним договорам России формулируются в текстах законов о ратификации.
После выражения согласия на обязательность международного договора оговорки не заявляются. Оговорку можно заявить в письменной форме при подписании договора, ратификации, принятии, утверждении, присоединении или при выражении иной формы согласия на обязательность договора. Оговорка должна быть совместимой с объектом и целями договора; она не изменяет положений договора для других участников, не сделавших оговорок.
Заявлением называется односторонняя интерпретирующая декларация, не направленная на изменение договора, но содержащая разъяснение понимания государством договора или иных обстоятельств, различные политические и правовые оценки. Заявления делаются в том же порядке, что и оговорки. В отличие от оговорок заявления не нарушают целостность договора и не требуют выяснения вопроса о делимости договора и допустимости оговорок к нему.
Другой участник договора вправе заявить возражения против оговорки, и в таком случае положение договора, к которому относится оговорка, не применяется между двумя этими участниками.
Если другой участник не заявил возражений против оговорки, он считается молчаливо согласившимся с односторонним изменением положения договора в связи с поступлением оговорки. Участник договора, заявивший оговорку, вправе в любое время снять ее. Возражение против оговорки также может быть снято в любое время.
10.6. Депозитарий многостороннего договора и его функции
Депозитарий - хранитель подлинников многостороннего договора и всех относящихся к нему документов (заявлений, дополнительных соглашений, оговорок, деклараций о присоединении, о денонсации и т.д.), осуществляющий оформление, получение и отправку документов, относящихся к хранимым международным договорам.
Депозитарием может быть одно или несколько государств, международная организация или ее генеральный секретарь. Если депозитариями назначено несколько государств, они согласовывают свои действия, информируют друг друга о количестве государств, депонировавших у них договоры, о присоединении к договору новых государств, о дате открытия договора для подписания и т.д.
Так, депозитариями Договора о запрещении испытаний ядерного оружия 1963 г. и Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 г. назначены правительства СССР (России), США, Великобритании.
Согласно Венской конвенции 1969 г. к функциям депозитария относятся: хранение подлинных документов; заверение копий договора; перевод текстов договора на иностранные языки и препровождение их участникам и другим государствам, имеющим право стать участниками договора; информирование о полученных им ратификационных грамотах или документах о присоединении, об уведомлениях и о сообщениях, относящихся к договору.
Если депозитарием является государство, оно не вправе выйти за пределы функций депозитария, вступать в разногласия с другими государствами по политическим вопросам их участия в международном договоре.
10.7. Регистрация и опубликование международных договоров
Регистрация и опубликование международных договоров не являются стадиями заключения международных договоров, потому что осуществляются после того, как процесс заключения договоров окончен и они вступили в силу.
Действительность, юридическая сила и обязательность международного договора не зависят от его регистрации и опубликования. Зарегистрированные и опубликованные и незарегистрированные и неопубликованные международные договоры действительны и имеют одинаковую юридическую силу. В этом состоит отличие незарегистрированных международных договоров от некоторых незарегистрированных контрактов внутреннего права, которые, не будучи зарегистрированными, не считаются заключенными. Международно-правовое значение регистрации и опубликования международных договоров состоит в достижении публичности в сфере договорной деятельности государств. Пределы этой гласности определяют сами договаривающиеся государства.
В соответствии с обычно-правовой практикой международные договоры подлежат международной регистрации и опубликованию в следующем порядке.
Вступивший в силу подлежащий международной регистрации договор в зависимости от его характера направляется для регистрации в секретариаты ООН, ИКАО, МАГАТЭ, МОТ и (или) других регистрирующих организаций, например региональных организаций, таких как Лига арабских государств и др.
Обязанность международной регистрации международных договоров в соответствующих секретариатах международных организаций несут не организации, а сами государства - участники договора.
Зарегистрированные в Секретариате ООН международные договоры публикуются Секретариатом ООН в официальных сборниках международных договоров "Treaty series" на языке подлинника вместе с английским и французским переводами и рассылаются государствам - членам ООН.
Кроме международной регистрации договоров существует внутригосударственная регистрация. Официальным регистрирующим органом в России является МИД России.
Различают официальное и неофициальное опубликование международных договоров. Для того чтобы опубликование текста договора считалось официальным, оно должно быть выполнено в установленных нормой права специальных или назначенных для этого средствах печати. Официальное опубликование международных договоров называется промульгацией. Неофициально опубликованные тексты международных договоров не подлежат официальному применению. Международное опубликование многосторонних договоров, принятых в рамках СНГ, осуществляется в специальном издании "Содружество. Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств".