Каждое государство заинтересовано в таких способах формирования и деятельности местной власти, которые отвечали бы его политике и поддерживались населением. Именно местное самоуправление призвано обеспечить достижение этих целей.
Муниципальное управление - это деятельность органов местного самоуправления либо населения (местного сообщества), направленная на удовлетворение коллективных (общественных) интересов и потребностей местного сообщества, создание благоприятных условий для жизнедеятельности различных субъектов, расположенных и осуществляющих деятельность на территории муниципального образования осуществляемая в соответствии с действующим законодательством и с учетом местных исторических, социально-экономических, политических и иных особенностей и традиций.
Развитие местного самоуправления имеет большое значение для поиска новых моделей управления обществом, формирования новой российской государственности. Суть в том, что полномочия по определенным объектам управления должны исполняться на максимально приближенном к населению уровне власти. Поэтому именно местное самоуправление, являясь публичной властью местного сообщества, может реализовать эту идею в силу знания местных условий хозяйствования и интересов населения.
По этой же причине возрастает роль муниципального управления как особого типа управленческой деятельности. Основными целями управления муниципальным образованием являются: создание благоприятных условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, а также удовлетворение коллективных (общественных) интересов. Для достижения этих целей муниципальное управление должно базироваться на определенных принципах.
Принципы муниципального управления - это основные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
В принципах муниципального управления отражаются требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Эти принципы являются теоретической основой формирования муниципальных образований и позволяют выяснить сущность местного самоуправления, его отличительные черты и признаки. Они выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления, определяя, насколько она отвечает соответствующим началам и идеям. Принципы муниципального управления предопределяют также структуру и функции муниципальной власти, способствуют сохранению преемственности в развитии институтов местного самоуправления.
Принципы муниципального управления - общие и частные - вытекают из отношений управления и требований к процессу организации самоуправления. Частные принципы относят к осуществлению отдельных функций управления (принципы планирования, организации, мотивации и др.), а также к его отдельным сторонам (социально-экономической и организационно-правовой) и уровню управления (т.е. все формы муниципального образования).
Сформулируем основные принципы муниципального управления:
Принцип законности - выступает важнейшей гарантией муниципального управления и является одним из основных конституционных принципов российской государственности. Принцип законности требует, чтобы организация местной власти и ее деятельность осуществлялась на основе и в рамках закона. Тем самым государство признает и гарантирует, а также обеспечивает соблюдение законности в системе муниципального управления, т.е. речь идет о контроле государства за соблюдением органами местной власти правовых норм.
Соблюдение законности органами и должностными лицами муниципального управления обеспечивается с помощью прокурорского надзора. Прокуратура осуществляет надзор за соблюдением федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований органами и должностными лицами местного самоуправления. В судебном порядке могут быть обжалованы решения и действия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающие права физических и юридических лиц. На практике для контроля за соблюдением законности принимаемых решений и действий прокурор выносит протест на противоречащий закону правовой акт органу или должностному лицу системы местного управления, которые издали этот нормативный правовой акт, или обращаются в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ.
Согласно данному принципу любое вмешательство государства в дела местного самоуправления требует законодательного воплощения, т.е. органы местного самоуправления должны быть наделены отдельными государственными полномочиями. Последнее осуществляется, например, законом (федеральным или субъекта Российской Федерации) с одновременной передачей необходимых ресурсов для их исполнения. В этом случае реализация переданных полномочий и порядок расходования средств, переданных для реализации этих полномочий, подконтрольны государству. Условия и порядок такого контроля также определяются законодательно. Требования принципа законности должны быть отражены в уставе муниципального образования. Если устав муниципального образования противоречит Конституции РФ и законам, муниципальному образованию отказывают в государственной регистрации его устава.
Принцип самоуправления. В целом самоуправление - это принцип самоорганизации людей, сообществ (в нашем случае - местного сообщества), групп, при котором эти субъекты самостоятельно определяют свои цели, задачи, потребности, интересы, реализуют их и осуществляют контроль. По отношению к муниципальному управлению данный принцип подразумевает самостоятельную и под свою ответственность деятельность органов местного самоуправления и местного сообщества (населения) по формированию, утверждению, исполнению и контролю за расходованием местного бюджета, установлению местных налогов и сборов, а также льгот по их уплате, управлению муниципальным имуществом, принятию программ и правил, касающихся жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, разработке стратегии развития муниципалитета, решению иных вопросов местного значения.
Принцип социальности. Данный принцип тесно связан с принципом самоуправления. При осуществлении муниципального управления, прежде всего, должны учитываться и удовлетворяться интересы и потребности населения конкретного муниципального образования, поэтому главной целью является решение проблем, связанных с повышением качества жизни насечения. При этом предполагается привлечение непосредственно населения к подготовке, принятию, осуществлению управленческих решений на данной территории. Юридически в нашей стране властные полномочия граждан закреплены в ст. 3 гл. 1 Конституции РФ: «Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также - через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Поэтому органы местного самоуправления (выборные и иные) должны создать условия для непосредственного участия населения в принятии решений и управлении муниципальным образованием. Данный принцип следует также учитывать при стратегическом планировании, поскольку тактика и стратегия могут быть реализованы, только если они будут восприняты, поняты и поддержаны как муниципальными служащими, специалистами предприятий, организаций, учреждений, так и населением муниципального образования.
Принцип участия населения в процессе управления муниципальным образованием. Этот принцип позволяет совершенствовать систему органов управления муниципальным образованием при участии населения, повышать активность общественных организаций, а также усиливать контроль населения за деятельностью органов муниципального управления, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни, расширять гласность. Население участвует в обсуждении и решении государственных и общественных дел, в планировании социально-экономического развития муниципальных образований, в обсуждении и решении вопросов управления и использования средств, предназначенных для социально-экономического развития, а также социально-культурных мероприятий муниципальных образований. В практике муниципального управления существуют разнообразные формы участия населения в процессе управления муниципальным образованием: через выборные и другие органы местного самоуправления, а также непосредственно и через советы, комиссии, конференции, референдумы и др., поэтому органы муниципального управления должны создать условия для эффективного участия граждан в осуществлении местного самоуправления. Это могут быть выборные органы местного самоуправления, эффективное использование в муниципальной деятельности населения для решения социально-экономических вопросов развития муниципальных образований, обеспечение материально-финансовой базы для решения вопросов местного значения.
Муниципальное право закрепляет правовые гарантии участия населения в осуществлении муниципальной деятельности. Развитие институтов муниципальной демократии обеспечивает тесную связь выборных органов и должностных лиц местного самоуправления с населением, их подконтрольность населению. Устав муниципального образования регулирует процесс участия населения в управлении муниципальным образованием через порядок отзыва, выражение недоверия населением, досрочное прекращение полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления. Эффективность и активность участия населения в процессе решения проблем местного значения, а также контроль зависят от информированности граждан о работе органов местного самоуправления и состояния муниципального хозяйства, а также от реализации принципа гласности муниципальной деятельности.
Принцип гласности. Эффективность и активность участия населения в управленческом процессе на уровне муниципального образования напрямую зависят от реализации принципа гласности и открытости. Развитие институтов демократии на местном уровне обеспечивает связь органов муниципального управления и должностных лиц с местным сообществом и их подконтрольность населению. Гласность выступает важным элементом демократической системы управления. С помощью гласности обеспечивается демократизм управленческой деятельности, её подконтрольность обществу, возможность граждан влиять на выработку решений, затрагивающих их интересы, права и свободы. Способы обеспечения гласности отражаются в нормах муниципального права и формируются в практике местного самоуправления. Законодательство РФ в области местного самоуправления устанавливает обязанность органов местного самоуправления обеспечить получение гражданами полной и достоверной информации о своей работе. Реализация данного принципа означает открытость, прозрачность деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, систематическое информирование о ней населения.
Принцип целевой ориентации муниципального управления. Развитие муниципального образования основывается на определенных целях совместной деятельности. Эффективность муниципального управления зависит, прежде всего, от умения правильно определять и устанавливать цели развития муниципалитета. Цели развития отражаются в перспективных программах и планах.
Принцип коллегиальности и единоначалия. Решения по определенным предметам ведения на уровне муниципальных образований могут приниматься как коллегиально, так и единолично. Коллегиально обсуждаются и принимаются основные организационные и социально-экономические решения, связанные с выработкой миссии муниципального образования, его стратегическим развитием, а также другим наиболее важным вопросам и проблемам управления муниципальным образованием. В уставах муниципальных образований закрепляются организационно-правовые гарантии коллегиальности принятия представительными органами местного самоуправления решений: это требования кворума, необходимого для работы представительного органа и кворума для принятия решений. Принцип коллегиальности проявляется также в работе постоянных и временных депутатских комиссий. Коллегиальность как организационная форма процесса управления муниципальным образованием необходима для обсуждения основных организационных и социально-экономических вопросов развития муниципальных образований. В то же время необходимы и единоличная ответственность, и единоличное распорядительство, чтобы не затягивать процесс выработки и принятия управленческих решений, важных для социально-экономического развития муниципального образования.
Решения по определенным вопросам управления муниципальным образованием могут приниматься конкретными должностными лицами (глава администрации, руководитель конкретного звена системы управления муниципалитетом). Сущность единоначалия заключается в том, что руководители конкретного звена системы управления муниципальных образований пользуются правами единого руководства в решении вопросов, входящих в его компетенцию. Связано это с тем, что организация управления общественной жизнью муниципальных образований невозможна без строжайшего подчинения воли всех участников процесса системы муниципального управления воле одного лица - руководителя конкретного процесса муниципального управления.
Единоначалие как организационно-правовая форма руководящей деятельности относится ко всем звеньям и уровням системы муниципального управления. В соответствии с этим принципом каждая совокупность видов деятельности в процессе муниципального управления должна преследовать одну и ту же цель и иметь одного руководителя, наделенного определенными полномочиями. Приказы и распоряжения для конкретного специалиста должны исходить от одного начальника, что обеспечивает оперативность, ответственность, единство требований. Следовательно, органы местного самоуправления в своей деятельности руководствуются принципами единоначалия и коллегиальности. В любом случае органы и должностные лица в соответствии с уставами муниципальных образований наделяются собственной компетенцией по решению вопросов местного значения и несут ответственность в порядке, установленном законодательством.
Принцип государственной гарантии. Гарантии - это совокупность условий и средств, обеспечивающих организацию и деятельность органов и должностных лиц муниципальных органов управления. Этот принцип предъявляет требования к системе правовых гарантий защиты прав муниципальных органов управления. Государство гарантирует функционирование муниципального управления, а именно: наличие муниципальной собственности (в том числе земельной), объекты которой определяются исходя из их значимости для обслуживания населения. Кроме того, реализация полномочий местного самоуправления обеспечивается финансовыми ресурсами, так как без экономических гарантий оно осуществиться не сможет.
Существуют юридические гарантии, которые включают установление федеральными законами, актами представительных органов субъектов федерации статуса местного самоуправления, обеспечение обязательности исполнения решений, принятых органами местного самоуправления, всеми субъектами на территории муниципального образования и др.
Организационные и кадровые гарантии включают, в частности принятие необходимого законодательства в области местного самоуправления; определение структуры органов местного самоуправления населением самостоятельно; учет мнения населения при изменении границ территории, на которой осуществляется местное самоуправление; подготовку на государственном уровне муниципальных служащих; информационное и методическое обеспечение местного само-управления; право муниципальных образований иметь собственную символику.
Духовные гарантии предполагают защиту духовных ценностей и ориентации деятельности человека и общества в целом, уровня культуры, в том числе и политической, правосознания гражданина. И, наконец, политические гарантии касаются политико-правового режима государства, народовластия, организации системы власти на принципах разделения властей, разграничения предметов ведения между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти и органами местного самоуправления, самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий и др.
Принцип системности. Данный принцип позволяет рассматривать муниципальное образование как единое целое, социально-экономическую систему, состоящую из взаимодействующих, разнокачественных, но одновременно совместимых на конечные результаты элементов. Иными словами, применение данного принципа дает возможность комплексно изучать явления и процессы функционирования и развития муниципального образования с учетом их взаимосвязей. Он позволяет исследовать социально-политические и экономические процессы на уровне муниципальных образований, решать проблемы развития муниципалитетов, эффективно использовать материальные и нематериальные ресурсы муниципального образования, а также способствовать сохранению целостности при построении структуры. Принцип системности также должен учитываться в тех случаях, когда одна и та же функция выполняется разными структурами органа местного самоуправления (например, администрацией), или в ходе исполнения данной функции задействованы все структуры органа местного самоуправления, либо же данная функция выполняется совместно разными органами местного самоуправления. В целом данный принцип позволяет учесть специфику муниципалитета и достичь целей муниципального образования и муниципального управления, при формировании которых должны предусматриваться все элементы системы управления, необходимые для обеспечения эффективного достижения поставленных целей.
Принцип сочетания территориального и отраслевого управления - определяет требования к организации управления хозяйственными системами на территории муниципального образования. Кроме создания условий для жизнедеятельности всех субъектов, расположенных на территории муниципального образования, главной целью муниципального управления является удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества. В каждом конкретном поселенческом коллективе имеются собственные интересы совместного проживания, что обусловлено историческими, природными, географическими, социальными, экономическими и иными особенностями территории. Реализация этих интересов связана с соответствующей организацией производства и функционированием определенных отраслей хозяйства. Иными словами, для реализации интересов необходимо грамотное сочетание отраслевого и территориального управления в муниципальном образовании. На основе отраслевого принципа формируется механизм управления исходя из развития конкретной отрасли (промышленность, сельское хозяйство, энергетика, транспорт и др.) Территориальный же принцип способствует реализации возможностей, исходящих из территориальной организации хозяйства. Оба эти принципа оказывают влияние на хозяйственную жизнь муниципалитета, при этом территориальный фактор часто испытывает на себе влияние хозяйственной специфики. Эффективность управления зависит от сочетания этих принципов.
Принцип вертикального и горизонтального разделения функций. Суть данного принципа заключается в том, что полномочия по определенным предметам ведения распределяются не только между органами государственной власти и местного самоуправления (вертикальное разделение функций), но и внутри муниципалитета между различными субъектами: между самими органами местного самоуправления, между органами местного самоуправления и органами территориального общественного самоуправления, между органами местного самоуправления и населением и т.д. От четкого разграничения функций зависит эффективность управления муниципалитетом.
Принцип соразмерности материальных и финансовых ресурсов муниципального управления его полномочиям. Данный принцип закреплен в Европейской Хартии о местном самоуправлении и в законодательстве РФ. В частности, в ст. 9 Хартии сказано, что финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им конституцией или законом полномочиям. От его соблюдения зависит реальная способность органов местного самоуправления решать вопросы местного значения, удовлетворять общественные интересы и потребности местного сообщества.
Принцип ответственности. Муниципальная деятельность должна осуществляться с учетом интересов местного сообщества. Это обеспечивается различными формами контроля со стороны населения за органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления и их ответственностью, прежде всего перед населением. Формы контроля, порядок и условия ответственности устанавливаются уставами муниципальных образований. Ответственность перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность за свою деятельность перед государством, физическими и юридическими лицами в установленном законом порядке.
Удовлетворение потребностей населения. Сущность этого принципа заключается в обеспечении условий жизнедеятельности населения муниципальных образований и осуществляется через деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей населения. Происходит посредством организации соответствующих муниципальных предприятий, учреждений, организаций и служб. Органы муниципального управления должны обеспечивать удовлетворение основных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже государственных социальных стандартов. Выполнение этих стандартов гарантируется путем закрепления средств в доходах местных бюджетов федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, отчислением от федеральных налогов и налогов субъектов РФ. Принцип удовлетворения потребностей населения обязывает органы муниципального управления создавать условия для жилищного и социально-культурного строительства, деятельности учреждений культуры, средств массовой информации, организации зрелищных мероприятий, обеспечивать население услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания, заботиться о санитарном благополучии населения, осуществлять социальную поддержку и содействие занятости населения, соблюдать меры противопожарной безопасности в муниципальном образовании, развивать сеть муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования, обеспечивать строительство, эксплуатацию и ремонт систем энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации, а также снабжение топливом, утилизацию и переработку бытовых отходов, организовывать транспортное обслуживание населения и т.п.
Принцип адаптивности. Приобретая относительную автономность, муниципальное управление остается зависимым от окружающей среды, ее динамики. Поэтому для сохранения системы в процессе управления следует обеспечить внешнюю и внутреннюю адаптацию системы муниципального управления, адекватную требованиям изменяющейся внешней среды. Следовательно, на уровне муниципального управления должны отслеживаться и внедряться современные технологии, ориентированные на интересы населения; гибкие системы управления; новые организационные структуры с развитыми горизонтальными и вертикальными связями и др. Так как это могут осуществить только высококвалифицированные кадры, постольку требуется постоянное повышение квалификации муниципальных служащих выборных должностных лиц, специалистов муниципальных предприятий, организаций, учреждений и других категорий.
Таким образом, в принципах муниципального управления отражаются требования объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Они определяют структуру и функционирование муниципальной власти, способствуют выяснению сущности ' муниципального управления как особого типа управленческой детальности, его отличительные черты и признаки. Как правило, принципы выступают в качестве критерия оценки действующей системы муниципального управления как подсистемы устного самоуправления, регионального управления. Большое значение в определении принципов муниципального управления имеет то, что они закладывают фундамент сохранения преемственности в развитии институтов местного самоуправления в целом и муниципального управления в частности.
Четкая классификация принципов имеет теоретическое и практическое значение. Однако в реальной жизни нет независимых друг от друга принципов управления. Иначе говоря, все принципы взаимосвязаны, особенно это обнаруживается в принципе законности, «пронизывающем» все принципы управления.
Принцип законности является основополагающим принципом деятельности органов муниципального образования, ибо решение почти любого вопроса заранее обусловлено необходимостью точного исполнения тех или иных норм права. Практическую реализацию принципа законности муниципального управления рассмотрим на примере Красноярского края, в следующей главе.