После победы над Германией Верховный совет Антанты на короткое время превратилась в своеобразный «мировое правительство», осуществляя по своему усмотрению обустройства послевоенного мирового порядка. Однако фактическое поражение Антанты в противостоянии с Советской Россией и Турцией показала беспочвенность ее претензий на мировое лидерство и обнаружила серьезные конфликты среди держав-победительниц. Стремление к сохранению ведущей роли в мировых делах побудило государства Антанты к передаче функций «мирового правительства» Лиге Наций как межгосударственной организации, находящейся под их контролем, но приобретала в глазах мирового сообщества большей легитимности.
Начавшийся в XIX в. движение в направлении институционализации межгосударственного сотрудничества достиг кульминации, когда в 1919 г.. была создана Лига Наций. Его организационно-правовая конструкция в определенной степени напоминала концепцию «федерации свободных государств» И. Канта и других, более ранних концепций организации межгосударственного сотрудничества[7]. Анализ Устава[8] дает основания считать, что создание Лиги было обеспечить не только безопасность государств-участников, но и способствовать поддержанию мирового порядка в целом. Участие Лиги в реализации функции обеспечения обороноспособности государств закономерно породила вопрос о ее правовой природе и о последствиях членства в ней для обеспечения суверенитета, которые вызвали острые дискуссии. Неопределенность правовой природы Лиги была обусловлена тем, что хотя она не была государством, у нее отсутствовал суверенитет, не имела собственной территории и граждан и соответственно не обладала властью над ними, Лига одновременно реализовывала ряд прав, которые, как правило, осуществляются только суверенными государствами[9]. Наибольшей популярностью пользовались подходы, согласно которым Лига признавалась конфедерацией, организацией sui generis (объединением особого рода) или характеризовалась как организована семья народов. Отдельные авторы видели в ней эмбрион будущего «коордиинацийно-субординационного» правительства Соединенных Штатов Европы, что приведет к созданию интеграционного объединения в виде «государства материка»[10]. При этом отмечалось, что в любом случае она не похожа на административного союза.
Главным направлением деятельности Лиги была функция по поддержанию международного мира и безопасности, реализация которой непосредственно затрагивала вопросы обеспечения государственного суверенитета и безопасности как государств-членов, так и остальных стран мира[11]. Предполагалось, что Лига будет предупреждать войны путем: закреплением обязанности признавать и обеспечивать территориальную целостность и политическую независимость государств-членов (ст. 10); ограничения национальных вооружений (ст. 8); мирного разрешения межгосударственных конфликтов (статьи 12, 13, 15); принудительного исполнения (путем совместных действий) международных обязательств, принятых государствами-членами (статьи 10, 16). Реализация Лигой указанной функции должна способствовать обеспечению безопасности мере ее членов, а следовательно, гарантировать их суверенитет. Однако на самом деле государства-члены не воспринимали серьезно гарантии безопасности, которые были прописаны в Уставе, полагаясь в обеспечении своей безопасности исключительно на свои возможности. В конце концов, национальные правительства, за исключением Франции, не собирались добросовестно выполнять предусмотренные обязательства. Более того, такие государства как Германия, Италия, Япония[12] и СССР вообще не считали предусмотрен Версальским мирным договором и Уставом Лиги Наций международный порядок таким, что будет действовать длительное время, рассчитывая изменить его в свою пользу. Были и другие причины, которые помешали Лиге оправдать ожидания, которые возлагались на нее. А. К. Чхеидзе, исследуя феномен Лиги Наций, отмечал, что правопорядок предполагает субординацию: есть те, кто осуществляет управление, и те, кем управляют; есть высшая инстанция, которая осуществляет законодательную деятельность и толкует право, и общая для всех участников хартия прав и обязанностей. Однако создать именно такой правопорядок участники объединения оказались не готовы, поэтому Лига ни была способной к реализации функции обеспечения безопасности своих участников[13]. Л. Оппенгейм отмечает по этому поводу, что государства-участники Лиги не смогли решить такие принципиальные вопросы, которые выступали правовой предпосылкой реального обеспечения их национальной безопасности, а следовательно, и государственного суверенитета:
1. В какой именно момент наступает для гарантов обязанность вмешаться? Когда определенном государстве действительно грозит война с вторжением или на более поздней стадии, когда агрессор стремится навязать мирный договор, нарушает территориальную целостность и политическую независимость? Считалось, что обязанность вмешаться не возникает, пока не наступит вторая стадия. Итак, статьи 10, 11 Устава ни были на самом деле гарантией против агрессии. Они имели не допустить изменения территории и политического статуса государства.
2. Какая гарантия против агрессии коллективной? То есть можно, во-первых, трактовать ее как обязанность реализации которой в определенной государства возникает только тогда, когда остальные государства-члены решили вмешаться в ситуацию, и, во-вторых, существует потребность во вмешательстве в ситуации, когда агрессором выступает государство-участник Лиги? На основании анализа положений Устава делался вывод, что гарантия коллективных действий против агрессора в Уставе не закреплена. Вместе с тем, хотя гарантия против агрессии и не была коллективной, она зависела от общей позиции большинства членов Лиги [14].
Лига Наций не смогла разработать механизм коллективной безопасности в Европе, который мог бы объединить усилия европейских государств для совместного устранения угрозы миру и прекращение любой агрессии. Действенной формой обеспечения безопасности в Европе могли бы стать региональные пакты о взаимной помощи, которые оказывали всем подписантам одинаковые гарантии в случае нападения на них агрессора. Однако Лига не ставила целью разработку таких документов, вследствие чего отдельные государства вынуждены были вне Лиги инициировать их разработку, как это имело место с проектом «Восточного пакта», или заключать многосторонние соглашения о взаимной помощи[15]. Отсутствие в Уставе Лиги реального механизма, который бы мог обеспечить безопасность государств-членов, указывает и тот факт, что обращение в Совет в январе 1932 Китая[16] и в сентябре 1935 Абиссинии[17] не привело к выполнению членами Лиги своих обязательств по гарантиям, предусмотренным ст. 10 Устава[18].