Если в большинстве развитых стран мира концепция БОРа стала развиваться в условиях кризиса с целью оптимизации и сокращения бюджетных расходов, то Россия вступила на путь внедрения БОРа в условиях благоприятной экономической ситуации, бюджеты исполнялись с профицитом, и встал вопрос об эффективном использовании их средств.
Вопросы повышения эффективности управления государственными денежными средствами находили отражение в ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию. Так, в бюджетном послании на 2007 год указано, что «расходы бюджетов всех уровней должны быть ориентированы на конечный результат, который д/б достигнут наиболее эффективными способами». Решение о проведении бюджетной реформы было одобрено Правительством РФ ещё в 2004 году. Одновременно была одобрена концепция реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004-2006 годах, основной целью которой стало повышение результативности бюджетных расходов на всех уровнях бюджетной системы.
Ключевая цель проводимой реформы бюджетной системы заключается в переходе от управления бюджетными ресурсами (затратами) к управлению результатами на основе повышения ответственности участников бюджетного процесса и расширения их самостоятельности в рамках среднесрочных ориентиров. Важным результатом реформы д/б стать такая практика, когда при формировании нового бюджета будут соотноситься финансовые результаты исполнения бюджета за прошлый период с качеством предоставленных за тот же период бюджетных услуг, оказанных государством.
Концепция управления результатами предполагала формирование бюджета исходя из целей и планируемых результатов государственной политики. В рамках реформы расширяется самостоятельность органов государственной власти и МСУ и увеличивается их ответственность за пополнение доходной части бюджетов и финансирование расходной. Как следствие повышается роль финансового контроля за процессом формирования, расходования бюджетных средств и достижения социально-значимых результатов.
В самом общем виде, бюджетирование, ориентированное на результат (БОР) можно определить как систему формирования и исполнения бюджета, отражающую взаимосвязь между бюджетными расходами и достигнутыми результатами. Цель данной модели бюджетирования – установить такую взаимосвязь и оценить экономическую и социальную эффективность тех или иных видов деятельности, финансируемых из бюджета.
Важным шагом в направлении внедрения новых принципов бюджетирования является переход от текущего финансирования учреждений, оказывающих услуги, к новым формам финансового обеспечения предоставления бюджетных услуг исходя из стратегических целей и задач исполнительных органов власти.
Одним из условий обеспечения качества предоставляемых услуг является нормирование затрат на их оказание. В сфере государственных и муниципальных услуг применение методов нормирования должно преследовать как экономические, так и социальные цели. Для разработки адекватных социально - экономических нормативов необходимо располагать данными, характеризующими результаты оказания услуг, в частности данными, позволяющими оценить их результативность и эффективность, то есть сопоставить конечные результаты с затратами на их достижение.
В основе общей оценки эффективности государственных услуг лежат два основных понятия: экономическая и социальная эффективность.
Экономическая эффективность связывает объёмы услуг с затратами. Повышение экономической эффективности предполагает экономию расходов при сохранении объёмов оказания услуг или увеличение объёмов услуг при сохранении объёмов финансирования. Социальная же эффективность состоит в обеспечении определённого уровня качества услуг в рамках располагаемых ресурсов, необходимого для достижения поставленных социальных целей.
Результативность и эффективность предполагают, что, во-первых, будут введены некоторые показатели – «индикаторы», используемые для измерения прогресса в достижении поставленных целей, а, во – вторых, будет разработана система сбора информации, необходимой для их оценки.
В России имеется система наблюдений за отдельными составляющими процесса оказания государственных услуг – сбор статистической информации о базовом состоянии материальных ресурсов в соответствующей отрасли, определённых аспектах их использования, о потреблениях услуг. Однако сбор данных о результатах оказания услуг, качестве, степени удовлетворённости потребителей практически не осуществляется. Поэтому такая система не отвечает требованиям ориентированного на результат бюджетирования.
Что же касается индикаторов, то они должны: соответствовать целям и задачам организации, давать необходимую информацию о ходе выполнения задания, отвечать требованиям: доступности, полноты, достоверности, своевременности, однозначности интерпретации, ясности понимания гражданами и должностными лицами.
При разработке конечных показателей необходимо учитывать результаты предыдущих периодов и рассматривать показатели эффективности в динамике. Основными источниками данных для расчёта выбранных показателей являются отчёты распорядителей и получателей бюджетных средств, опросы пользователей услуг.
Оценка эффективности программных расходов включает в себя следующие элементы:
• Оценка планирования (насколько полно удалось предсказать ход выполнения программы);
• Оценка результативности программы (в какой степени достигнуты цели программы);
• Оценка соблюдения плана реализации программы (были ли выполнены все запланирован-ные мероприятия и осуществлялись ли какие-либо дополнительные);
• Оценка эффективности реализации программы (каковы затраты на достижение запланиро-ванных результатов);
• Оценка соблюдения процедур при реализации программы (соблюдались ли процедуры, регламентирующие расходование средств).
По результатам оценки реализации программы можно делать выводы о том, насколько хорошо реализуется программа в целом; выявлять негативные тенденции хода реализации программы, их причины; вырабатывать рекомендации по улучшению планирования, реализации и контроля за осуществлением программной деятельности.
По результатам финансирования должны составляться отчёты для внутренних и внешних пользователей. Степень достижения запланированных результатов предполагается оценивать на основе сопоставления фактических данных с плановыми. Кроме того, концепция БОР требует осуществления качественного контроля за ходом и объемами финансирования тех или иных мероприятий, достижением запланированных результатов.
Несмотря на очевидные достоинства бюджетирования, ориентированного на результат, с ним также связаны определённые проблемы:
1) Бюджетное задание увязано с конечными, социально-значимыми результатами, что может потребовать дополнительных исследований в социальной и экономической сферах, далеко выходящих за рамки бюджетного процесса и требующих дополнительных затрат.
2) Необходимо создание системы контроля качества государственных услуг, что тоже потребует дополнительных затрат.
3) Для наибольшей эффективности и упрощения расчётов методика бюджетирования, ориентированного на результат, должна использовать автоматизированные технологии приёма, подготовки, учёта, хранения и использования архивной, текущей и прогнозной информации, необходимой для обеспечения деятельности бюджетных организаций, формирования централизованного электронного хранилища документов и данных, сегментированного по функциональному назначению и принадлежности.
4) Для оценки эффективности оказания услуг необходимы данные об их качестве. Но для каждого отдельного пользователя государственных услуг понятие «качество» существенно различается и зависит от множества внешних факторов. В связи с этим возникает проблема подбора таких индикаторов, которые однозначно определяли бы качество предоставляемых услуг.
Таким образом, БОР требует серьёзного и комплексного подхода к его внедрению, составления стандарта государственных и муниципальных услуг, автоматизации процесса. В то же время бюджетирование, ориентированное на результат, является очень ёмким инструментом, позволяющим обеспечить прозрачность и высокую отдачу управления финансовыми ресурсами. Ориентация на результаты способствует подотчётности и направляет внимание и ресурсы на улучшение результатов деятельности бюджетных организаций.