Число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%. Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по выработке государственной политики и нормативноправовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора — в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом — в федеральных агентствах.
Из 19 тысяч учреждений и 6,5 тысяч предприятий, деятельность которых была проанализирована в ходе подготовки указанных предложений, намечалось ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5 тысяч учреждений (более трети) и 3,4 тысячи предприятий (более половины). Реорганизация структуры и функций федеральных исполнительных органов потребовала внесения изменений в ранее существовавшие механизмы и процедуры осуществления административных отношений. Было начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд(принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 942ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»).
Проведение всех рассмотренных мер по реализации первого этапа административной реформы потребовало регламентации порядка во внутриаппаратных отношениях.
Одновременно началась подготовка федеральных законов об административных регламентах и о стандартах государственных услуг, а также разработка перечня и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне (что стало одной из основных задач второго этапа административной реформы). Также был подготовлен проект крайне необходимого федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», призванного обеспечить открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
Таким образом, в 2003—2005 гг. в ходе первого этапа административной реформы были подготовлены некоторые базовые условия для проведения ее второго этапа.
Второй этап административной реформы в России должен был стать не столько продолжением, сколько развитием организационных преобразований 2003—2005 гг. Главным его отличием следует считать наличие концептуальной основы, определяющей своеобразную идеологию, содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России. Эти принципиальные позиции были изложены в «Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах» определила три цели второго этапа реформы, подкрепленные количественными обоснованиями из отечественной и зарубежной практики.
Первой из них является повышение качества и доступности государственных услуг. Например, в Канаде качеством этих услуг удовлетворены 54% граждан, а в России только 14%. В связи с этим ставится задача повышения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к моменту завершения реформы до 50%, а к 2010 г. — не менее чем до 70%.
Второй целью стало последовательно отстаиваемое реформаторами дальнейшее ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение «избыточного государственного регулирования». Это мотивируется, в частности, тем, что в России (по сведениям заинтересованных лиц) малый бизнес расходует на преодоление так называемых «административных барьеров» до 10% от выручки. За рубежом «лучшим результатом» в преодолении этих «барьеров» является 3,5%, причем не от выручки, а от прибыли. В связи с этим ставится задача снижения доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров к 2008 году до 5% и к 2010 году — до 3% от выручки.
Третья цель состоит в «повышении эффективности деятельности органов исполнительной власти». Она обосновывается тем, что по совокупности показателей эффективности государственного управления на федеральном и региональном уровнях Россия в начале XXI в. находилась в последней трети мирового рейтинга.
Для достижения этих целей предполагается решить следующие шесть задач:
(1) внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;
(2) разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;
(3) оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;
(4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;
(5) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;
(6) формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Второй этап (2006—2008 гг.) направлен на принципиальное обновление отношений исполнительной власти и общества (граждан и бизнеса). Этому подчинены практически все задания (их около шестидесяти), включенные Правительством РФ в План мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006—2008 годах, в том числе и те, которые формально могут быть отнесены к традиционным «совершенствованию структуры» или «уточнению функций» органов исполнительной власти.
Таким образом, на втором этапе административной реформы предполагалось не только продолжение структурно-функциональных преобразований в органах исполнительной власти, но и модернизация стиля и методов ее деятельности. Второй этап административной реформы можно к тому же трактовать как соединение собственно административных преобразований с реформой государственной службы и реформой бюджетных отношений на общей для них принципиальной основе — ориентации всей системы государственного управления на конечный результат.
В программе действий Правительства РФ на 2006 год выделена, например, такая позиция, как «разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов».
На 2007 год намечены «продолжение ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти», «оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах РФ» и «совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы».
На 2008 год запланированы «ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ», «проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора» и «внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти».
2. СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ, ЕЕ ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ.
Государственное управление – механизм, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий и удовлетворению интересов населения и его различных групп.
Купряшин: «Государственное управление» ("Public administration") – термин, который обычно используется как обозначение профессиональной деятельности государственных чиновников в органах государственной власти и аппарате управления или всех видов деятельности, направленных на осуществление решений правительства. Однако, в условиях усложнения взаимозависимостей все чаще используется термин «государственный менеджмент», (“Public management”), акцентирующий возросшую роль технологий бизнеса в государственном секторе. В результате государственным менеджментом стали называть систему современных подходов к управленческой деятельности государства, ориентированную на результаты, а не на процедуры.
В государственном менеджменте в определении целей определяющую роль занимает политика. Анализ политической целесообразности и политической осуществимости – неотъемлемая часть государственного менеджмента.
ГУ – деятельность ОГВ и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса.
Или проще - ГУ - практическая деятельность государственных органов по реализации политики государства.
В общем виде субъектом гос управления является, конечно, государство и его институты (по горизонтали – ветви власти, по вертикали: федеральное, региональное, местное) Но на всех уровня структура примерно одинакова.
Под системой ГУ понимается совокупность взаимодействующих элементов, составляющих целостное образование, имеющее новые свойства, отсутствующие у ее элементов.
Элемента гу
Органы ГУ
2. гос служба/ бюрократия /нормативные основания (ex помимо очевидного – ур оплаты, стимулирование)
3. процессы в системе ГУ (взаимодействие между органами, бюджетные, принятие законов, etc.) – + про микроуправление. Американские ученые в области менеджмента Гьюлик и Урвик выделили следующие основные процессы управления: планирование, организация, обеспечение персоналом, руководство, координация, бюджетирование и информирование.
4. условия для деятельности органов ГУ (полит режим (демокр/тотал), система законов, etc.) + про окружение ГУ
(1)Субъекты (группы, участники управленческих процессов)
- полит, лидеры; цель - власть, получение максимального числа голосов избирателей на выборах; ограничение - программа действий и обещания, ресурсы (финансы, кадры, организация, эксперты, информация);
- избиратели; цель - их предпочтения, связанные с повышением благосостояния, безопасностью и т.д.; ограничения - доход, свободное время и другие ресурсы, Феномен рационального неведения избирателя. Феномен срединного избирателя/создания коалиций,
- группы интересов; цель - оказать влияние в своих интересах на процесс разработки, принятия и осуществления гос. решений; ограничения - доступные ресурсы (финансы, кадры, организация, эксперты, информация);
- гос. служащие; цель - иметь в своем распоряжении максимальное количество ресурсов для решения поставленных политиками задач, возможно большую автономность в интерпретации этих задач, повышение статуса, увеличение сферы собственного контроля; ограничения - объем бюджета и др.
Согласно теории рац. выбора, каждый субъект стремится максимизировать свою функцию полезности (свои предпочтения) в пределах соответствующих ограничений, так и структурой, отношениями и нормами органов госуправления. Сталкивающиеся интересы согласуются.
Структура ГУ - характер отношений между элементами внутри (системы) госуправления - ветвями, иерархическими уровнями, специальными органами со своими полномочиями. Структура ГУ включает два уровня макроуправление (администрирование) и микроуправление.
Макроуправление обращает внимание на взаимодействие между гос. организациями различных типов для осуществления поставленных перед ними целей:
Субъекты ГУ выделяются по различным признакам:
- по принципу разделения властей - законодательные, исполнительные и судебные органы гос. власти;
- по территор. признаку - федеральные и региональные (в федерации) и местные органы власти;
- по способу деятельности - однотипные службы внутри гос. органов (юридические и финансовые службы в одном министерстве);
-по типу потребителей или гос. услуг (служба иммиграции, социальной защиты, комитет по делам молодежи и т.д.).
-по целевому признаку
(3)Микроуправление. Акцент на поведении гос служащих в процессе ГУ. Предмет - способы организации людей для совместной работы по достижению целей, поставленных руководителями гос. организации; проблемы внутреннего устройства и функционирования гос. организаций, близкие к менеджменту коммерческих фирм и организаций. Важное место занимает вопрос подбора, подготовки гос. служащих, служебные отношения, порядок продвижения по службе, разрешение трудовых конфликтов, мотивация работников гос. аппарата, бюджетирование гос. организаций.
(4) Окружение государственного управления - Фактически это проблема соотношения политической власти, государственной администрации (бюрократии), гражданского общества и системы представительства.
Гражданское общество — это сфера самопроявления свободных граждан и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций, независимая от прямого вмешательства и произвольной регламентации со стороны государственной власти.
Развитое гражданское общество является важнейшей предпосылкой построения правового государства и его равноправным партнером.
Если для государства характерно преобладание иерархических связей, вертикальных отношений, то для гражданского общества - горизонтальных, невластных связей.
Последние многообразны и образуют как бы несколько слоев:
- фундаментальные отношения, связанные с обеспечением жизнедеятельности общества;
- социокультурные отношения, включающие семейно-родственные, этнические, религиозные и прочие устойчивые связи;
- отношения, связанные с индивидуальным выбором, с политическими и культурными предпочтениями, ценностными ориентациями (группы интересов, политические движения, клубы, гражданские инициативы, партии).
Сознательно управляемые социальные системы, включающие как формальные, так и неформальные организации представляют особый интерес для теории государственного управления à взаимосвязь между государством и гражданским обществом. à влияние на систему ГУ à за счет формирования системы представительства интересов как граждан, так и организованных групп.
Именно через систему представительства, действующих в ее рамках формальных и неформальных организации происходит воздействие гражданского общества, экономической и социально-культурной среды на государственное управление.
Виды представительства интересов:
1. посредством участия индивида в политической жизни
2. посредством деятельности специально созданных для достижения своих интересов групп.
Оба вида представительства тесно взаимосвязаны друг с другом и только в своей совокупности решают проблему адекватного взаимодействия гражданского общества и государства
Ex: организации бизнеса и профсоюзы активно представляют интересы соответствующих групп общества в сфере трудовых и распределительных отношений, где государство обычно играет роль либо арбитра, либо посредника.
Из свеженького - статья в журнале «Эксперт», от 14 марта 2012 г.:
Президент РФ Дмитрий Медведев считает, что поменять нынешнюю анахроничную систему госуправления можно лишь в случае изменения системы подбора кадров для органов власти.
«У нас анахроничная система управления государством и такая же система набора кадров», – сказал глава государства на встрече, посвященной формированию «открытого правительства». По его словам, надо создавать новую систему набора персонала для госслужбы и, таким образом, менять систему управления.
При этом Медведев считает нужным задействовать опыт советского времени при использовании базы данных по государственным служащим и по кадровым резервам, так как эта работа ведется недостаточно активно. «Мы создали так называемый общефедеральный список, так называемую президентскую тысячу, мы создали партийные списки, списки в регионах. Там приличные люди, но проблема в другом – они у нас почти никуда не переместились, а многие, если перемещались, то не потому, что они попали в список, – их так и так собирались куда-то двинуть», – сказал президент.
«У нас есть наши прежние примеры, был кадровый резерв ЦК КПСС, часть этого резерва сохранилась еще на различных позициях, некоторые даже на госслужбе, как это ни удивительно. Но, тем не менее, эта система работала, хотя и была системой своего времени», – отметил Медведев. По его мнению, сегодня эту систему применять невозможно, но с нее стоить взять пример, чтобы защитить «государственную службу от прихода откровенных придурков и людей, абсолютно корыстно мотивированных».
3. СОВРЕМЕННЫЕ МЕХАНИЗМЫИ ТЕХНОЛОГИИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.
(это не обязательно, но сказав, можно избежать дополнительных вопросов). Прежде чем перейти к вопросу, дадим определение термину «управление» и «государственное управление».
Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления.
К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств.
1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.
2. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов.
Новый государственный менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. Он явился ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению. Выход из кризиса государственно-административного управления виделся многими на путях переосмысления теории государственного управления на основе предпосылок менеджмента как управления бизнесом в рыночной экономике. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников во Франции, Германии, Северных странах, Японии.
Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80-90-х годов в ряде стран мира. Этот процесс получил выражение в терминах перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту. Применительно к теории организации он характеризуется двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой. Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в приверженности действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме; в принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, в активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека; в новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность. Ключевым вопросом этих тенденций в теории и практике государственного управления является поиск модели эффективного государства и правительства. Новый государственный менеджмент базируется на предпосылках теории рационального выбора (Морозова, 1998; Сморгунов, 1998) и рыночных установках относительно публичных дел, подчеркивающих конкурентность и возможность выбора, обмен ресурсами и оптимальность. Хотя внутри этой тенденции имеются различные подходы — квантитативный аналитический, политологический, рыночный менеджериальный (Terry, 1998), но каждый из них находится под влиянием экономического подхода к управлению. В результате теория рационального выбора и теория неоинституциональной экономики стали почти синонимами теории государственного менеджмента (Marshall, 1998). Вторым интеллектуальным источником нового публичного менеджмента являются менеджериалистские доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и измерение эффективности деятельности (Hood, 1990, 5-6).
Хорошо известна книга по этой проблеме, опубликованная Дэвидом Осборном и Тэдом Гэблером, — «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» (Osborne, Gaebler, 1992). Они формулируют 10 принципов госменеджмента. Основной идеей данной концепции является утверждение, что основное значение надо придавать не правительству, а такому изменению стимулов в государственном секторе, которые сделали бы процесс государственного управления более предпринимательским и соответственно более эффективным. Это, в свою очередь, будет способствовать перенесению ресурсов из областей с низкой отдачей в области с более высокой отдачей. ГМ должен:
1. - Быть основан на принципах конкуренции между поставщиками услуг населению, ориентирующимся на рост производительности и снижение цен при необходимом качестве поставляемых общественных благ;
2. - Передавать контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников непосредственно местным общинам;
3. - Оценивать работу госучреждений не по затратам, а по результатам;
4. - Руководствоваться целями и задачами, а не законами и правилами;
5. - Предоставлять потребителям право выбора производителей услуг;
6. - Использовать стратегическое планирование и прогнозирование для предупреждения возникновения проблем;
7. - Зарабатывать больше, чем тратить;
8. - Перейти от иерархии к сотрудничеству и командной работе, на основе децентрализации управления;
9. - Отдавать предпочтение рыночным рычагам перед административными механизмами по схеме «команда-контроль исполнения»;
10. - Ориентироваться прежде всего на координацию действий всех секторов общества (частного, государственного и некоммерческого), для решения возникающих проблем, а не на стремление оказывать непосредственные услуги населению.
Еще положения их концепции:
· – государство рассматривается не как неизбежное зло, а как способ коллективной деятельности и решения общественных проблем;
· – эффективное государство должно соответствовать требованиям информационного общества и экономики знаний — большая, централизованная и стандартизованная бюрократия должны остаться в прошлом;
· – проблемой государственного управления являются не люди (бюрократы), а сама бюрократическая система;
· – традиционная демократия (автор говорят о республиканской и демократической идеологии в США) не сможет решить сегодняшние проблемы государства путем перераспределения средств — эффективность решений зависит от «переизобретения» правительства;
· – необходимо основываться на принципах обеспечения равенства возможностей для всех граждан.
Широкое распространение принципов нового государственного менеджмента связывается с ростом недоверия правительствам и расширения в общественном сознании негативизма по отношению к властям. В результате политическая власть, стремясь избежать обвинений в неэффективном руководстве, которые могут негативно сказаться на перспективах переизбрания, заинтересована делегировать ответственность на средние и нижние этажи правительственной иерархии — правительственные агентства и другие структуры
Таким образом, общий смысл концепции “governance” состоит в том, что государственное управление утрачивает прежнюю жесткость, детализированность и регламентированность; оно базируется скорее на горизонтальных, чем на вертикальных связях между правительственными органами, ассоциациями гражданского общества и бизнесом. Подобное управление отличается как от простого администрирования, при котором источником политических решений выступает исключительно политическое руководство, так и от рыночной модели с ее акцентом на торговой сделке, где каждый участник пытается максимизировать свою выгоду. Реализуясь посредством переговоров между государственными и негосударственными структурами, заинтересованными в совместных усилиях для достижения взаимоприемлемого результата, оно способно более эффективно удовлетворять общественные потребности, т.е. вырабатывать социально значимые решения.
статья Купряшина Г.Л. Институциональный дизайн и концептуальные ориентиры модернизации государственного управления ( https://e-journal.spa.msu.ru/images/File/2011/26/Kupriashin.pdf )