Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. При изучении и применении норм данной главы приходится исходить из ряда соображений. Первое состоит в том, что само по себе формулирование каких бы то ни было требований ничего не означает в юридическом смысле, если эти требования не отражены в конкретных нормах - правилах поведения. Второе заключается в том, чтобы требования (правила, ограничения, запреты, права, обязанности) были направлены на достижение ясно обозначенных целей и могли быть реализуемыми в действительности, а не абстрактными пожеланиями. С учетом сказанного при толковании и применении норм главы VII, на наш взгляд, первоочередное внимание следует уделить таким вопросам, как:
понятие экологических требований (требований в области охраны окружающей среды) и их отличия от правил, норм, стандартов;
классификация требований по комментируемому Закону и критерии этой классификации;
содержание требований в юридическом и фактическом (поведенческом) контекстах;
объекты, в отношении которых комментируемый Закон устанавливает соответствующие требования;
перечень и содержание ограничений и запретов, корреспондирующих установленным в данной главе требованиям в области охраны окружающей среды;
особые требования, их содержание, правовые основания установления;
субъекты исполнения требований и субъекты контроля.
2. Общий обзор главы. Это наиболее обширная по объему глава комментируемого Закона. Она включает 24 статьи, которые в основном посвящены формулированию специальных требований в отношении функционирования различных объектов либо осуществления отдельных видов деятельности, сопряженной с возможностью создания угроз окружающей среде, то есть представляющих потенциальную опасность для нее, либо деятельности, по определению связанной с использованием особо опасных веществ (отходов, материалов, технологий и т.п.). Такого рода требования сформулированы с большей или меньшей определенностью в статьях 34-49, 51-53.
|
|
Несколько иначе - с юридико-технических позиций - построены статьи 50, 54-55. В них говорится об охране окружающей среды от различных видов негативного воздействия либо применительно к этой цели - в отношении специального объекта охраны, в частности озонового слоя атмосферы (ст. 54). Кроме того, комментируемая глава завершается отсылочной нормой об ответственности, наступающей за нарушение сформулированных в ней требований по охране окружающей среды (ст. 56).
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. Надо сказать, что цели главы VII многолики. Они образуют очень сложную систему, поскольку нормы этой главы, с одной стороны, достаточно описательны, а с другой - они всё же в ряде случаев содержат относительно конкретные правила экологически значимого поведения либо правовые условия его осуществления.
В общем и целом можно сказать, что предписания главы VII предназначены для создания единых условий осуществления самых разных видов хозяйственной и иной деятельности, реализуемой на различных объектах разными способами и с помощью различных средств. Объединяет всю эту разнородность один-единственный "общий знаменатель" - возможность создания угроз окружающей среде, потенциальная опасность негативного воздействия на нее. Таким образом, нормы комментируемой главы не только предопределяют содержание границ, видов, способов и технологий воздействия на окружающую среду, но и стремятся к недопущению, предотвращению вредных воздействий на ее состояние и качество.
|
|
Сфера действия норм главы VII. Она чрезвычайно широка. Это предопределено и объемом главы, и предметом регулирования, и зависимостью всех иных предписаний комментируемого Закона от требований в области охраны окружающей среды.
Адресатами статей главы VII поэтому является неограниченный круг лиц, чье поведение и решения связаны с осуществлением хозяйственной и иной деятельности, способной оказать негативное воздействие на окружающую среду, контролем за такой деятельностью, ее правовым регулированием, анализом ее юридических и фактических последствий. Иными словами, это граждане, юридические и должностные лица, органы государственной власти, экологического управления, их должностные лица, контрольно-надзорные природоохранные органы, правоохранительные органы, их должностные лица, судьи, общественные экологические (российские и международные) организации.
4. Основные понятия. В комментируемой главе они достаточно четко разделяются на несколько групп. Первая включает эколого-правовые термины ("окружающая среда", "природные ресурсы", "биологическое разнообразие", "охрана окружающей среды", "загрязнение окружающей среды", "рекультивация", "природная среда", "отходы" и т.п.), которые были разъяснены выше (см. комментарий к ст. 1) или даются дополнительно в комментариях к статьям данной главы.
|
|
Вторая группа охватывает термины, обозначающие виды и этапы работ (деятельности), именно в отношении которых и устанавливаются экологические требования в нормах главы VII. Это понятия "размещения", "проектирования", "строительства", "реконструкции", "градостроительства" и т.п., а также такие термины, как "здания", "сооружения", "строения", "иные объекты", "военная техника", "оборонные объекты", "нефтегазодобывающие производства" и многие другие.
Наконец, третью группу понятий образуют общеправовые термины - "требования", "правила", "контроль", "охрана", "возмещение вреда", "юридические лица", "физические лица", "иностранное государство", "приватизация", "национализация", "международный договор", "законодательство" и прочее.
По мере необходимости разъяснение понятий второй и третьей групп дано в комментариях к статьям 34-56.
5. История развития института эколого-правовых требований. Она не совпадает с историей развития экологического права и законодательства, поскольку необходимость специального законодательного закрепления именно требований к охране окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности с целью предотвращения негативного ее воздействия была осознана далеко не сразу и не в полном объеме. Пожалуй, выделение данного правового института берет свое начало в конце 80-х гг. ХХ века, и, конечно, он нашел отражение в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды".
Ныне действующий Федеральный закон "Об охране окружающей среды" сохраняет традиции правового регулирования в данной области и даже развивает их, более подробно обозначая объекты, сферы, виды и этапы деятельности, к которым формулируются соответствующие требования.
Если говорить об изменениях, внесенных в текст главы VII после вступления комментируемого Закона в силу, то они не столь многочисленны, как этого можно было ожидать с учетом ухудшения социально-экологической ситуации в стране, проведения реформ правового и административно-правового характера, принятия Российской Федерацией новых обязательств в плане международного сотрудничества и иных обстоятельств политического, экономического, экологического и юридического характера.
Большинство норм главы VII за весь период действия Федерального закона "Об охране окружающей среды" вообще не подверглось корректировке ни по общим, например связанным с реформированием смежных отраслей, ни по специально-экологическим соображениям (см. ст. 40-42, 45, 47, 49-51, 53-56, а также другие статьи данной главы, куда вносились изменения в отдельные их части). Более того, до 2005 г. нормы главы действовали в первоначальной редакции, но затем ежегодно в некоторые из них вносились изменения.
Так, Федеральным законом от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ*(645) в ч. 2 ст. 34 было внесено изменение о том, что нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов.
В 2006 г. были введены новые редакции п. 1 ст. 37, ст. 38, п. 5 ст. 39, п. 4 ст. 46, а также отменен п. 3 ст. 38 в связи с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс РФ*(646), касающимися перераспределения полномочий государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности.
Далее, в 2007 г. также произошли изменения в ряде статей. Так, п. 2 и 3 ст. 35, п. 3 ст. 36 утратили силу, п. 2 ст. 37 был изменен также в связи с изменениями, внесенными в Градостроительный кодекс Российской Федерации*(647), ст. 48 была изменена Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(648).
Затем в 2008 г. вновь были произведены изменения, они затронули редакцию ст. 43 и установили требования в области охраны окружающей среды при проведении мелиоративных работ*(649).
Наконец, в 2009 г. дана новая редакция п. 3 ст. 44, п. 2 ст. 52, вводящая требования в области охраны окружающей среды при установлении защитных и охранных зон*(650).
В 2011 г. был внесен ряд изменений в главу. Так, Законом от 07 декабря 2011 г. N 417-ФЗ была введена статья 43.1 о требованиях в области охраны окружающей среды в сфере водоснабжения и водоотведения*(651).
В связи с вступлением в действие Федерального закона от 11 июля 2011 г. N 190-ФЗ "Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" были изменены отдельные понятия в п. 3 ст. 48 и п. 2 ст. 51. Федеральным законом от 19 июля 2011 г. N 248-ФЗ из ст. 50 было исключено понятие государственных стандартов*(652).
В 2012 году было внесено одно изменение: из ст. 40 было изъято понятие контроля*(653).
В 2013 году Федеральным законом от 23 июля 2013 г. N 226-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" были внесены изменения в ст. 51 и 54, определяющие порядок обращения озоноразрушающих веществ*(654).
Федеральным законом от 28 декабря 2013 г. N 409-ФЗ "О внесении изменений в статью 40 Федерального закона "Об охране окружающей среды" была обновлена ст. 40, регулирующая требования охраны окружающей среды при эксплуатации объектов энергетики*(655).
В связи с принятием Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации"*(656) внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2016 года. Изменения затрагивают полномочия органов государственной власти Российской Федерации в сфере установления порядка обращения с радиоактивным отходами (абз. 14 ст. 5), органов местного самоуправления в сфере обращения с отходами на территориях соответствующих городских, сельских поселений (пункты 1-3 ст. 7).
Из пункта 1 ст. 36 с 1 января 2016 г. исключается упоминание способов размещения отходов производства и потребления. Это означает, что из комментируемого Закона устраняется требование предусматривать способы размещения отходов производства и потребления при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов. Изменения, внесенные указанным Законом в пункт 2 ст. 28, снимают с 1 января 2016 г. запрет на ввод в эксплуатацию объектов (зданий, строений, сооружений), не оснащенных техническими средствами обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления.
Новая редакция пункта 1 ст. 51 предусматривает, что радиоактивные отходы являются самостоятельным видом отходов, а не разновидностью отходов производства и потребления. Из пункта 3 указанной статьи исключено упоминание опасных отходов и дана отсылка к классам опасности отходов (I-IV). Кроме того, в статью 51 вводится пункт 4, предусматривающий обязанность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по утилизации отходов, публиковать отчеты о деятельности в области охраны окружающей среды.
Таким образом, изменения норм главы VII вызваны главным образом внесением изменений в различные законодательные акты.
6. Связи норм главы с иными предписаниями комментируемого Закона. И по своему объему, и по значению данная глава, видимо, должна рассматриваться как ведущая по отношению ко всем остальным структурным элементам Федерального закона "Об охране окружающей среды". Действительно, требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности создают легитимную основу реализации полномочий органов государственной власти и органов экологического управления, обозначают предпосылки и основания юридической ответственности, должны быть согласованы с международными и национальными стандартами, учитываться при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и экологических бедствий, служить ориентиром для нормотворческих инициатив и исполняться всеми хозяйствующими и иными субъектами.
7. Проблемные ситуации и трудности применения. Их спектр весьма широк. Это вызвано разносторонностью и охватом, требованиями многочисленных видов, этапов, объектов хозяйственной и иной деятельности, многоаспектностью негативного ее воздействия на окружающую среду и разнообразием вредных последствий, наличием рисков не только для экологии, но и для здоровья людей, имущества, экономических интересов государства и других субъектов права.
Вдобавок формулировки статей комментируемой главы, как правило, носят излишне абстрактный характер, следовательно, их уяснение, толкование и применение осуществляются затратно - в связи с поиском и сепарированием конкретизирующих норм. В главе также содержатся отсылочные нормы, что тоже связано с выявлением и использованием тех источников права, которые уточняют правила поведения. Наконец, проблемные ситуации порождаются тем обстоятельством, что многие сформулированные в главе VII требования нельзя понять, исполнять и контролировать без учета смежного - природоресурсного, градостроительного, транспортного, гражданского, предпринимательского и иного законодательства.
В итоге приходится сделать вывод о том, что реализация норм комментируемой главы возможна только при соблюдении следующих условий:
а) достижение высокого уровня профессионализма как в юридическом, так и в экологическом аспекте;
б) использование предписаний не только экологического законодательства, но и норм других отраслей;
в) проявление политической воли и беспрекословное соблюдение начал законности в области охраны окружающей среды;
г) наличие разветвленного и качественного подзаконного регулирования экологически значимых сторон хозяйственной и иной деятельности.
8. Спорные вопросы. Они столь же многочисленны, как и нормы комментируемой главы. В первую очередь массу дискуссий вызывает проблема соотношения понятий "требования", "правила", "нормы", "предписания", "стандарты", "нормативы". Она не решена до сих пор ни в теории права, ни в эколого-правовой доктрине. Далее, возникает и остро обсуждается вопрос о пределах вмешательства в хозяйственную и иную деятельность из-за охраны экологических интересов. Кроме того, дискутируются показатели, критерии, границы требований, их осуществимость и эффективность. Пожалуй, даже эти общие наблюдения дают представление об уровне неразработанности данной проблемы и актуальности ее использования. При этом почти каждая статья главы VII комментируемого Закона может быть оспорена с содержательной и юридико-технической точек зрения. Правда, в отечественной литературе именно этому аспекту пока что уделяется мало внимания, возможно, из-за наличия более насущных проблем, возможно, из-за молчаливого согласия по вопросу о том, что даже само обозначение требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности является позитивным моментом.
Статья 34. Общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов
1. Общий обзор статьи. Она открывает главу VII и формулирует предписания, которые должны быть развернуты в последующих статьях данной главы. Статья состоит из трех пунктов. В первом из них указывается на необходимость соблюдения экологических требований на различных этапах (их перечень - закрытый) хозяйственной деятельности, связанной с функционированием разных объектов, оказывающих прямое или косвенное воздействие (презюмируется - негативное) на окружающую среду. Список этих объектов - открытый. В этом же пункте сформулирована обязанность планирования мероприятий эколого-правового характера, которая носит абстрактный характер, поскольку не сопровождается указанием субъектов, на которых возложена эта обязанность.
Во втором пункте обозначена одна из возможных санкций за нарушение экологических требований при осуществлении видов производственной деятельности (работ) - их приостановление. Данная санкция применяется в соответствии с нормами КоАП РФ при наличии в деянии лица состава административного экологического правонарушения. В пункте третьем речь идет о специфической мере воздействия - прекращении в полном объеме того или иного вида работ - и указаны субъекты применения данной меры.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основные цели комментируемой статьи очевидны. Они состоят в обеспечении законности и правопорядка при осуществлении разнообразных по содержанию и юридическому оформлению работ, которые оказывают или могут оказать негативное воздействие на окружающую среду. Эти цели подкрепляются неявной задачей неотвратимости ответственности за нарушения экологических требований - будь они общими или конкретными. Кроме того, цели статьи побуждают суды общей юрисдикции, уполномоченные на рассмотрение дел об административных правонарушениях, и арбитражные суды к применению санкций в случаях нарушений требований в области охраны окружающей среды.
Сфера действия предписаний статьи 34 действительно весьма широка, хотя и ограничивается, собственно, как и вся сфера действия комментируемого Закона, хозяйственной и иной деятельностью. Но, учитывая перечень видов деятельности, указанный в пункте 1, следует признать, что нормы ст. 34 (как и всех норм гл. VII) фактически охватывают такое многообразие поведения и юридически значимых решений самых разных субъектов, что трудно исключить из нее какое-либо поведение. При этом надо считаться и с тем обстоятельством, что размещение, проектирование и т.п. порождают необходимость последующих юридически значимых действий и решений, например проведение экологической экспертизы, могут затрагивать права и интересы граждан, а следовательно, приводить к действиям, имеющим правовое значение, с их стороны.
Адресаты предписаний статьи указаны в ней скупо: названы в тексте только суды и арбитражные суды. Но содержание норм статьи 34 показывает, что их следует учитывать, применять и исполнять должностным лицам, осуществляющим (ответственным) любые виды работ, перечисленные в ч. 1, а также органам и их должностным лицам, уполномоченным на реализацию контрольных и надзорных полномочий в сферах архитектурно-строительного, градостроительного надзора, производственного, технического, технологического, экологического и иного контроля. Естественно, адресатами норм статьи 34 являются и работники правоохранительных органов и прокуратуры, а также граждане и общественные объединения, чьи права и интересы могут быть затронуты при проведении перечисленных в ч. 1 комментируемой статьи работ либо при совершении деяний, состоящих в нарушении требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
3. Основные понятия. В комментируемой статье четко выделяются термины, относящиеся к охране окружающей среды (ее восстановление, природные ресурсы, их воспроизводство и т.п., которые были разъяснены ранее), понятия, обозначающие виды работ (деятельности), а также общие правовые понятия (суд, нарушение, прекращение, приостановление и проч.). Ниже даются в первоочередном порядке толкования терминов, обозначающих виды работ.
3.1. Размещение - это деятельность по определению пространственного расположения и организации сооружений, транспортной инфраструктуры, населенных пунктов, производственных комплексов и т.п.
При размещении предприятий, сооружений и иных объектов должно быть обеспечено выполнение требований как по охране окружающей среды и рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, так и по учету не только ближайших, но и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов при приоритете охраны здоровья человека и благосостояния населения.
3.2. Под проектированием, в частности, понимается совокупность технологических процедур, осуществляемых на основе специального решения управомоченными на то лицами и влекущих определенные правовые последствия.
Нарушения правил могут быть допущены при технико-экономическом обосновании проекта, проектировании предприятий, сооружений и иных объектов, если игнорируются современный уровень научно-технического прогресса, превышаются предельно допустимые нагрузки на окружающую природную среду и не предусматриваются надежные и эффективные меры предупреждения, устранения загрязнения окружающей природной среды вредными отходами, их обезвреживания и утилизации, внедрение ресурсосберегающих, малоотходных и безотходных технологий и производств, не обеспечивается рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, оздоровление окружающей природной среды.
3.3. Строительство - это сооружение, реконструкция, переоборудование и иное создание новых либо преобразование (в том числе функциональное) существующих объектов.
Строительство, реконструкция предприятий, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утвержденным проектам, имеющим положительное заключение государственной экологической экспертизы, в строгом соответствии с действующими природоохранительными, санитарными, а также строительными нормами и правилами. Российское экологическое законодательство запрещает строительство, реконструкцию объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре, а также изменение утвержденного проекта или стоимости проектных работ в ущерб требованиям экологической безопасности. При выполнении строительных работ принимаются меры по охране природы, рациональному использованию природных ресурсов, рекультивации земель и других ресурсов, благоустройству территорий и оздоровлению окружающей природной среды.
3.4. Ввод в эксплуатацию - существующая в строго определенной юридической форме процедура сдачи построенного (реконструированного, модернизированного и т.д.) объекта исполнителем и приемки его специально уполномоченными лицами, включающая проверку как документации, так и фактического состояния объекта, пробный запуск, введение в действие (включение в постоянный технологический цикл), начало функционирования, использования, применения.
Нормативные правовые акты экологического и хозяйственного законодательства подробно регламентируют процесс ввода в эксплуатацию сооружений и объектов. Так, ввод в эксплуатацию предприятий, сооружений и иных объектов производится при условии выполнения в полном объеме всех экологических требований, предусмотренных нормативными правовыми актами, с участием представителей специально уполномоченных на то государственных органов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, санитарно-эпидемиологического надзора.
Одновременно запрещается ввод в эксплуатацию объектов, не обеспеченных современными технологиями, сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации вредных отходов, выбросов и сбросов до уровня предельно допустимых нормативов, средствами контроля за загрязнением окружающей природной среды, без завершения запроектированных работ по охране природы, рекультивации земель, оздоровлению окружающей природной среды.
Для ряда объектов предусмотрена стадия дополнительного контроля (до ввода в эксплуатацию объекта и предъявления его государственной приемочной комиссии), т.е. по проверке рабочей комиссией соответствия объекта проекту, в первую очередь проверяется соответствие произведенных строительно-монтажных работ строительным нормам и правилам, подготовленность объектов к эксплуатации, в том числе обеспечение экологической безопасности.
Нарушения могут состоять в несоблюдении требований к размещению ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения; поставке, монтаже, вводе в эксплуатацию неисправного оборудования; приемке в эксплуатацию ядерной установки, радиационного источника и пункта хранения без сооружения и ввода в действие всех предусмотренных в проекте указанных объектов, а также без реализации мер по обеспечению защиты работников, населения прилегающих районов и охраны окружающей среды.
3.5. Эксплуатация объекта - использование его в соответствии с определенными целями: для получения продукции, обеспечения жизнедеятельности населения и т.п., включая техническое обслуживание, текущий и капитальный ремонт, модернизацию, консервацию объекта в целом или его частей, оборудования, сооружений.
3.6. Реконструкция - изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (высоты, количества этажей, площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения*(657).
3.7. Консервация, ликвидация объекта.
Консервация объекта - временная остановка всех связанных с ним работ (прекращение эксплуатации) с обязательным сохранением возможности приведения данного объекта к состоянию, пригодному в последующем для его эксплуатации или целевого использования.
Под ликвидацией объекта следует понимать полную остановку всех связанных с ним работ (прекращение эксплуатации) без сохранения возможности последующего целевого использования и эксплуатации такого объекта (см. например: "Инструкцию о порядке ведения работ по ликвидации и консервации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами", утв. постановлением Госгортехнадзора РФ от 2 июня 1999 г. N 33)*(658).
Пример: В 2013 году в Свердловском министерстве природных ресурсов и экологии определили подозреваемого в заражении Северского водохранилища и системы водозабора для жителей Екатеринбурга, Первоуральска и Ревды. В экологическом бедствии, согласно предварительному мнению специалистов, виновато Гумешевское скарновомедное месторождение.
В региональном представительстве партии "Зеленые" несколько лет назад подняли тревогу в связи с масштабным загрязнением тяжелыми металлами Северского пруда. Вода в водоеме стала настолько опасна, что здесь произошел массовый мор рыбы, местные жители по итогам купаний не раз получали химические ожоги. Северский трубный завод, который брал из пруда техническую воду, отказался от ее использования из-за того, что на металле сразу появлялась коррозия. Весной же северская вода, попавшая в один из котлов (предприятие отапливает северную часть города), вывела оборудование из строя. Вода из Северского пруда через реку Чусовую и Макаровское водохранилище попадает в систему водозабора для жителей Екатеринбурга, Первоуральска и Ревды.
Между тем, "зеленые" получили официальный ответ из Свердловского министерства природных ресурсов и экологии, в котором были представлены результаты предварительной проверки. В частности, в документе сказано, что в 1994 году в связи с отработкой основной части месторождения и неблагоприятными горно-техническими условиями добыча руды была прекращена. Подземные горные выработки были затоплены. Недропользователем (ОАО) при консервации (ликвидации) рудника подземные выработки не были приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения и охрану окружающей среды, что привело к изливу кислых шахтных вод на поверхность через ствол шахты "Южная Вентиляционная" и загрязнению поверхностных источников воды. В настоящее время ОАО ликвидировано по банкротству. Таким образом, данный объект отнесен к ранее накопленному экологическому ущербу"*(659).
4. Правовое регулирование видов деятельности, в отношении к которым установлены общие экологические требования. Наиболее четко оно выражено в нормах УК РФ (ст. 246 и др.) и КоАП РФ (ст. 8.1 и др.), устанавливающих ответственность за нарушения требований в области охраны окружающей среды согласно пункту 2 комментируемой статьи. Но массив законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих обозначенные в пункте 1 ст. 34 виды деятельности и природоохранные требования к таковой, весьма объемен. Только в качестве примера приведем:
постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. N 34 "Об утверждении СП 2.2.1.2513-09" (вместе с "Санитарными правилами "Гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и перепрофилированию объектов по уничтожению химического оружия, реконструкции зданий и сооружений и выводу из эксплуатации объектов по хранению химического оружия" СП 2.2.1.2513-09")*(660),
постановление Правительства РФ от 13 августа 1996 г. N 997 "Об утверждении Требований по предотвращению гибели объектов животного мира при осуществлении производственных процессов, а также при эксплуатации транспортных магистралей, трубопроводов, линий связи и электропередачи"*(661) (эти требования регламентируют производственную деятельность в целях предотвращения гибели объектов животного мира, обитающих в условиях естественной свободы, в результате изменения среды обитания и нарушения путей миграции и т.п.),
статью 32 Федерального закона от 10 января 1996 г. N 4-ФЗ "О мелиорации земель"*(662), которая устанавливает, что осуществление мелиоративных мероприятий не должно приводить к ухудшению состояния окружающей среды.
При этом мелиоративные мероприятия должны осуществляться с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства Российской Федерации, а также законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды, о недрах, о растительном мире и о животном мире.
Пример 1: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 23 сентября 2011 г. N А27-619/2011.
Суд удовлетворил требование Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по субъекту РФ о взыскании с организации вреда, причиненного земельным ресурсам. Нижестоящие суды правомерно отметили, что в нарушение требований части 1 статьи 34 Закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ в представленном организацией плане природоохранных мероприятий не предусмотрены мероприятия по охране, восстановлению и рациональному использованию земельных ресурсов, следовательно, организация, загрязняя почву фенолом, не разрабатывает и не выполняет мероприятия по ее охране и восстановлению, тем самым, причиняя вред почвам как объекту окружающей среды.
Пример 2: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 25 мая 2009 г. N Ф03-2216/2009.
Суд, проанализировав нормы статьи 34 Закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ, отказал федеральному государственному унитарному предприятию в удовлетворении требования о признании незаконным и отмене постановления Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту РФ по делу об административном правонарушении, которым предприятие признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.1 КоАП РФ. При этом суд указал, что предприятие, осуществляя эксплуатацию стационарных и передвижных источников загрязнения атмосферного воздуха, не вело учет выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их источников и не осуществляло производственный экологический контроль за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.
Пример 3: Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 15 декабря 2011 г. N А75-1930/2011.
Суд отказал организации в удовлетворении заявления о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по части 2 статьи 8.10 КоАП РФ, согласившись с нижестоящими судами, указавшими, что организация по окончании срока действия лицензии не выполнила требование по приведению ликвидируемых горных выработок в состояние, обеспечивающее безопасность населения и окружающей среды, поскольку не разработала в установленный срок проект по ликвидации (консервации) опасного производственного объекта.
Пример 4: Постановление ФАС Поволжского округа от 31 января 2013 г. по делу N А72-6214/2012.
Руководствуясь нормами статьи 8.9 КоАП РФ, суд удовлетворил требования организации о признании недействительным предписания Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по субъекту РФ и отмене постановления о назначении административного наказания, придя к выводу, что для привлечения к ответственности по статье 8.9 КоАП РФ необходимо не только установить факт нарушения требований по охране недр, но и доказать причинно-следственную связь между данным нарушением правил охраны недр и возможностью наступления неблагоприятных последствий, указанных в диспозиции статьи 8.9 КоАП РФ.
5. Понятие "требование в области охраны окружающей среды". Приходится признать, что законодатель крайне неаккуратен в употреблении терминологии, обозначающей правила поведения. В экологическом законодательстве встречаются повсеместно самые разные понятия: предписания, положения, требования, правила, стандарты, нормы и т.п. Здесь возможны два пути решения проблемы: первая заключается в признании синонимичности понятий "требования", "правила" и т.п., вторая - в детальном анализе различий между ними. Для целей комментируемого Закона, на наш взгляд, следует исходить из первого подхода. Поэтому понятие "требования" охватывает любые зафиксированные в законодательных и иных нормативных правовых актах правила поведения (нормы), принятые (утвержденные в надлежащем порядке) и, следовательно, подлежащие исполнению, реализации, применению.
Например, согласно ст. 10 Закон г. Москвы от 4 июля 2007 г. N 31 "О городских почвах"*(663) при использовании городских почв должны выполняться следующие требования:
соблюдение федерального законодательства, законов города Москвы, а также иных нормативных правовых актов города Москвы в области охраны и рационального использования городских почв;
осуществление необходимых мероприятий по охране почв, их рациональному использованию, сохранению плодородия почв, а также мероприятий по предотвращению деградации городских почв в соответствии с нормативными правовыми актами города Москвы;
принятие мер по устранению последствий негативных воздействий на городские почвы и восстановлению деградированных городских почв и др.
6. Юридическая природа санкций. Две из них названы в комментируемой статье. Это приостановление деятельности и ее прекращение.
О приостановлении деятельности - см. комментарий к ст. 80.
О прекращении деятельности в полном объеме - см. комментарий к ст. 80.