Государственное регулирование мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

Современную ситуацию в России исследователи и политики все чаще называют системным кризисом. События в Приморье в конце 2001г., гибель АПЛ «Курск», крупные природные пожары последних лет и другие чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера следует отнести к

«комплексным» или «системным», поскольку трудно назвать конкретную причину, одно ведомство или, тем более одно лицо, несущее полную ответственность. Причинами этих событий стали совокупность экономических и социальных изменений, деградация управленческой и технологической инфраструктуры [9].

Сложившаяся ситуация требует государственного управления

(регулирования) в области единой государственной политики защиты населения и территорий в ЧС.

Принятая в 1997г. «Концепция природно-техногенной без­опасности Российской Федерации» представляет собой систему официально принятых взглядов на вопросы обеспечения защиты личности, общества и государства от негативных проявлений про­изводственных и транспортных аварий, катастроф и стихийных бедствий.

Возникновение ЧС техногенного характера связано с наличи­ем внутренних и внешних источников опасностей техногенного характера.

Наиболее серьезными из внутренних источников опасностей являются:

продолжающиеся кризисные явления в экономике России и снижение уровня государственного контроля над базовыми от­раслями экономики;

снижение эффективности государственного управления отрас­лями экономики и организациями;

прогрессирующий износ средств производства, особенно на предприятиях химического комплекса, нефтегазовой, металлур­гической и горнодобывающей промышленности;

резкое снижение темпов обновления основных фондов, осо­бенно на предприятиях добывающих отраслей;

увеличение масштабов использования опасных веществ и ма­териалов;

снижение уровня государственного надзора в добывающих и перерабатывающих отраслях экономики, упадок культуры произ­водства, государственной и технологической дисциплины;

снижение уровня профессиональной подготовки персонала предприятий промышленности;

сложность выполнения требований по технике безопасности в промышленности, на транспорте, энергетике, сельском хозяй­стве, системах управления в условиях финансово-экономическо­го кризиса;

отсутствие в современной нормативно-правовой базе требова­ний к частным предприятиям по защите окружающей среды, огра­ничивающих размещение на территории страны потенциально опасных производств;

ухудшение общей социально-экономической обстановки в го­сударстве.

К внешним источникам техногенных угроз относятся:

сохраняющаяся опасность трансграничного переноса загрязне­ний и распространения особо опасных токсичных веществ и ин­фекционных заболеваний;

возникновение на иностранных территориях глобальных тех­ногенных катастроф трансграничного характера;

международный техногенный терроризм.

В настоящее время осуществляется переход в государственной политике страны в области защиты населения и территорий (ЗНиТ) от концепции «реагировать и выправлять» к концепции «предви­деть и предупреждать».

Основными целями системы обеспечения безопасности в природно-техногенной сфере являются:

защита жизненно важных интересов личности, общества и го­сударства от опасностей техногенного и природного характера;

эффективное противодействие внутренним и внешним природ­ным и техногенным опасностям;

обеспечение безопасности жизнедеятельности населения в чрез­вычайных ситуациях природного и техногенного характера.

Реализация целей и задач системы обеспечения безопасности в природно-техногенной сфере обусловливается правильным выбо­ром принципов ее построения, главными из которых являются:

соблюдение баланса жизненно важных интересов личности, общества, государства и их взаимная ответственность за обеспече­ние безопасности в природно-техногенной сфере;

комплексность, экономичность, достаточность и своевремен­ность мероприятий, выполняемых в целях обеспечения безопас­ности;

сочетание централизма в управлении процессами обеспечения безопасности с активным участием и инициативой субъектов Рос­сийской Федерации и органов местного самоуправления в осуще­ствлении соответствующих мероприятий;

организация руководства системой в соответствии с существу­ющей структурой государственной власти и управления эконо­микой;

системность, определяющая безопасность в природно-техно­генной сфере как элемент общей системы национальной безопас­ности России;

функционально-территориальный подход к обеспечению без­опасности;

максимально полное соответствие организации системы тре­бованиям мирного и военного времени;

взаимосвязь национальной и международной сфер обеспече­ния безопасности.

Основными направлениями государственного регулирования в области управления рисками и безопасностью в природно-техно­генной сфере являются:

создание нормативно-правовой базы;

осуществление научно-технической политики государства в области защиты населения и территорий от ЧС;

совершенствование организационных методов государственного регулирования;

совершенствование экономических механизмов предупрежде­ния ЧС и смягчения их последствий.

В этой связи представляет интерес международный опыт государственного регулирования проблем, связанных с природно-техногенными рисками.

В различных странах мира в зависимости от исторических, эко­номических, политических, социальных и других условий сложи­лись в основном три концептуальных подхода к решению про­блем безопасности. Первый подход базируется на принципе «не­нулевого риска», второй — детерминистский подход, и третий подход сочетает в себе принцип «ненулевого риска» и элементы детерминизма.

В 1980-е гг. концептуальный подход «ненулевого риска» утвердил­ся в США, Великобритании, Голландии. Такой подход предпола­гает невозможность достижения абсолютной безопасности и ори­ентирует на установление научного и экономически обоснован­ного риска.

В Германии обеспечение промышленной безопасности осно­вывается на детерминистском подходе, который предполагает со­здание безопасных технологий с практически «нулевым» риском, поэтому управление безопасностью осуществляется через проце­дуру выдачи лицензий.

Подход к обеспечению безопасности, принятый в Японии, отличается своеобразием, связанным с культурными и полити­ческими традициями. Этот подход основывается на принципе «не­нулевого риска» в сочетании с элементами детерминизма. Свиде­тельством наивысшей эффективности японского подхода является показатель ежегодной смертности на химическом производстве — самый низкий среди промышленно развитых стран.

Современная практика обеспечения промышленной безопасно­сти основывается на системном подходе к тому, что происходит в сложных технологических системах, в частности, во время произ­водственных процессов. В результате возникает необходимость оп­тимизации всех аспектов производства и снижения риска (вероят­ности) возникновения аварий, подрывающих экономическую эф­фективность предприятий. Тяжелые последствия промышленных аварий заставляют минимизировать наносимый ущерб, для этого необходимо в первую очередь выявить причины их возникновения и дать реальную оценку вероятности их возникновения.

Важнейшим вопросом для принятия решения по обеспечению безопасности производства является определение того, какая степень риска аварий (опасности) может считаться приемлемой и обеспечить нормальные условия для деятельности предприятий и работающего на нем персонала. Один из подходов свое прикладное воплощение получил в виде принципа практически достижимого уровня безопасности (as low as practically achivable) — A LA PA, при котором уровень опасности в ходе промышленной деятельности должен быть настолько низким, насколько это может быть практи­чески осуществимо в данных условиях. При этом необходимо обеспе­чить, чтобы приемлемый уровень не был в то же время результатом чрезмерных затрат на обеспечение производственной безопасности.

Отсюда вытекает введение другого общего принципа — разумно достижимого уровня безопасности (as low as reasonably achivable) — ALARA, т.е. установление такого низкого уровня опасности, кото­рый можно обоснованно обеспечить при существующих условиях. Этот принцип имеет особое значение для правовой практики, по­скольку дает основания для судебной практики достаточно широ­ко интерпретировать понятие «разумность» осуществляемых мер по обеспечению безопасности и исходя из этого определять раз­меры убытков и вину ответственных за нарушение норм закона должностных лиц.

Особенности анализа и оценки риска в этом случае заключа­ются в том, что рассматриваются возможные причины и степень вероятности возникновения аварий, а также потенциально нега­тивные последствия, которые могут возникать в результате отка­зов в работе технологических систем. Результаты анализа риска имеют важное значение для принятия обоснованных и рациональ­ных решений как при проектировании промышленных объектов, выборе мест их размещения, режиме функционирования, сроках и методах обслуживания и ремонта, так и для организации ме­роприятий по предупреждению ЧС техногенного характера, соз­дания систем обеспечения безопасности.

Западные специалисты считают, что опасность технологиче­ских катастроф в современном мире возрастает как за счет повы­шения их вероятности, так и за счет увеличения масштабов воз­можного ущерба, несмотря на проводимые превентивные меро­приятия. По данным Международной организации труда, частота крупных аварий в мире на протяжении последних 40 лет возраста­ла по экспоненте. Согласно данным Центра ООН по транснацио­нальным корпорациям и ЮНЕП с 1970 по 1985 гг. на промышлен­ных предприятиях в мире произошло 200 тыс. аварий, а с 1985 по 1995 гг. — более 180 тыс. аварий. Исследование 5 тыс. наиболее серь­езных аварий показало, что 90-95% из них произошли в промышленно развитых странах.

Анализируя результаты расследований крупных промышлен­ных аварий за рубежом, среди факторов, обусловливающих тен­денцию роста числа аварий, можно выделить:

общее увеличение объемов промышленного производства;

рост числа предприятий с высокой степенью концентрации производства, увеличение и концентрация энергетического по­тенциала;

увеличение в промышленности доли высоких технологий и сложности технологических систем;

увеличение взаимозависимостей различных по характеру про­изводств и усложнение инфраструктуры;

высокие скорости производственных процессов, сжатые сроки введения производств в эксплуатацию, жесткая конкуренция во многих случаях исключают проведение в полном объеме необхо­димого (или желательного) комплекса мероприятий и работ по обеспечению максимальной безопасности;

сложность проектирования промышленных комплексов и уча­стие в нем большого числа организаций, способствующих «раз­мыванию» конкретной ответственности за безопасность всего ком­плекса;

сложности, связанные с организацией эффективного между­народного сотрудничества.

Одним из важнейших социальных факторов обеспечения про­изводственной безопасности является существование государствен­ных механизмов регулирования в этой сфере.

Увеличение опасностей, связанных с промышленной деятель­ностью, особенно крупными авариями и их негативными послед­ствиями, привели в последние десятилетия в западных странах к пониманию необходимости введения государственного контроля за деятельностью предприятий, разработки и создания специали­зированных государственных учреждений, уполномоченных решать многочисленные проблемы, связанные с промышленной деятель­ностью и обеспечением безопасности, минимизацией ущерба от промышленной деятельности и негативного воздействия на окру­жающую природную среду.

С учетом того, что риск любой аварии, в том числе и крупной, никогда не может быть полностью устранен, задача, в сущности, сводится к тому, чтобы с помощью различных государственных (по возможности в масштабах страны) мероприятий снизить этот риск до «приемлемого» уровня, т.е. такого, который могли бы принять и с ним согласиться как отдельные люди, так и общество в целом. Однако следует учитывать, что вопрос о «приемлемости» риска связан с рядом трудностей, поскольку люди по-разному воспринимают опасности, вытекающие из их деятельности или условий жизни.

Достаточно быстро, всего лишь на протяжении двух — трех де­сятилетий, в большинстве промышленно развитых стран были соз­даны развитые системы государственных органов, в совокупно­сти образующие механизм государственного регулирования и контроля за уровнем производственной безопасности практически во всех отраслях промышленности.

Эти механизмы действуют на ос­нове принимаемых парламентами законов или других обязатель­ных для выполнения актов.

Анализ государственного механизма регулирования в промышленно развитых странах показывает, что он складывается, в основном, из двух взаимосвязанных, взаимо­зависимых видов деятельности — законодательной и исполнитель­ной. Характерно, что пики законодательной деятельности в сфере производственной безопасности во многих случаях приходятся на периоды возникновения крупных аварий, поскольку именно в это время отмечается активизация общественности за принятие мер по ужесточению государственного контроля за работой особо опас­ных промышленных предприятий.

Можно выделить ряд общих принципов, на основе которых действует система государствен­ного регулирования в промышленно развитых странах Запада в сфере обеспечения производственной безопасности. Они свойствен­ны регулирующим механизмам практически всех развитых стран, хотя по понятным причинам в каждой из них имеются свои спе­цифические особенности и существует разная степень регламен­тации процедур, правил и норм.

 

Общей целью государственного регулирования в сфере произ­водственной безопасности является:

ограничение в установленных законом пределах тех видов про­изводственной деятельности, которые связаны с риском нанесе­ния материального ущерба, вреда здоровью людей и т.д.;

осуществление контрольных функций, выявление нарушений действующих законов, процедур и принятие административных и других мер по прекращению противоправной деятельности;

разработка нормативных документов для использования в за­конодательной и административной деятельности.

Государственное регулирование осуществляется через централь­ные или местные органы власти, департаменты, комитеты, ко­миссии, муниципалитеты или же в некоторых случаях через му­ниципальных чиновников [2].

Во многих развитых в промышленном отношении странах существенное значение в реализации меха­низма государственного регулирования придается участию различ­ных общественных организаций, а также объединениям жителей соответствующих регионов или районов.

Участию общественно­сти в решении вопросов, связанных с промышленной безопасно­стью, особенно с размещением высокорисковых предприятий, придается особенно серьезное значение в Великобритании, где, например, в состав Комиссии по здравоохранению входят пред­ставители многих заинтересованных общественных организаций.

В сфере регулирования безопасности в последние годы можно проследить тенденцию усиления значения количественных пока­зателей при анализе и оценке риска от промышленных аварий, оценке ущерба от их последствий. При этом можно выделить ряд специфических аспектов в процессе государственного регулиро­вания в сфере безопасности в развитых странах:

широкое распространение системы лицензирования, т.е. выда­чи разрешений на проектирование, строительство и эксплуата­цию промышленных предприятий, особенно опасных с точки зре­ния возможных аварий или негативных последствий для населе­ния и окружающей природной среды;

ответственность конкретных производителей (в том числе и уголовная) за нарушение законодательства и нанесенный ущерб, при этом государство никакого отношения к возмещению нане­сенного ущерба не имеет (за исключением отдельных случаев, например, аварий в атомной энергетике);

широкое участие муниципальных органов в процессе обеспе­чения производственной безопасности на предприятиях, распо­ложенных на территории муниципалитета, независимо от того, кто является собственником предприятия;

проведение инспектирования производств независимыми экс­пертами и аудиторскими организациями при оценках состояния безопасности на промышленных предприятиях, что обеспечивает большую объективность оценки реального положения на произ­водстве;

большая роль страхования промышленного риска, особенно в отношении наиболее опасных производств.

Важным элементом безопасного функционирования произ­водств является развитая нормативно-правовая база.

Нормативно-правовые системы отдельных государств иногда значительно раз­личаются, что объясняется спецификой государственно-полити­ческого устройства, традициями, ходом исторического развития.

В ходе проведенного анализа обозначились две большие части.

Первая часть содержит изложение общих принципов и подходов к решению проблемы промышленной безопасности и определяет рамки этой деятельности.

Вторая часть содержит детальные требо­вания (нормы, стандарты, предписания), которые обеспечивают выполнение провозглашенных в законах подходов.

Эти требования как технического, так и административно-пра­вового характера кладутся в основу более детальных технических документов, выпускаемых уполномоченными на это государствен­ными исполнительными органами.

Основным механизмом, кото­рый объединяет правовую основу системы регулирования произ­водственной безопасности с регламентирующими положениями, в том числе и с конкретными обязанностями сторон, чья дея­тельность попадает под действие системы регулирования в промышленно развитых странах, является лицензия, т. е. официаль­ный документ, который разрешает осуществление определенной деятельности или комплекса мероприятий, относящихся к проектированию, строительству, эксплуатации и выводу из эксплуа­тации конкретного промышленного объекта, для которого полу­чение лицензии является по закону обязательным [12].

Существование лицензионной системы — одно из основных различий в деятельности по обеспечению промышленной без­опасности между странами с рыночной экономикой и странами с административно-управленческими социально-экономическими системами.

Необходимо подчеркнуть следующие три заметные тен­денции, которые проявляются в нормативно-правовой сфере:

существующие в странах Запада развитые нормативно-право­вые системы явились результатом длительной социально-полити­ческой эволюции;

интернационализация законодательной деятельности, что осо­бенно заметно проявляется в деятельности межгосударственных группировок (например, Европейского союза);

растущая роль судов и судебной практики в рассмотрении дел, связанных с нарушением соответствующего законодательства.

С другой стороны, важнейшим компонентом обеспечения про­изводственной безопасности является экономический фактор.

Проведение инженерно-технических, организационно-управлен­ческих и других мер, направленных на предупреждение промыш­ленных аварий и снижение связанного с ними ущерба, в боль­шинстве случаев требует значительных финансовых затрат.

 

Для некоторых отраслей промышленности за рубежом они достигают 20...25 % общих расходов на создание производств.

На комплекс­ных производствах с непрерывными технологическими процесса­ми снижение риска до желательного или установленного уровня может быть обеспечено за счет предельного усложнения систем безопасности. В такой ситуации нельзя исключить возможность, что эти затраты приведут к уменьшению рентабельности произ­водств, т. е. к его экономической нецелесообразности.

Таким образом, экономические факторы устанавливают опре­деленный предел снижения уровня опасности для каждого конк­ретного предприятия.

В результате принятия решений, связанных с проектировани­ем, строительством и эксплуатацией предприятий и обеспечени­ем на них безопасности, требуется сопоставление экономических показателей, относящихся в первую очередь к расходам, которые необходимо произвести для достижения допустимого уровня рис­ка промышленных аварий с серьезными социальными, матери­альными и экономическими последствиями. При этом не долж­на упускаться из вида главная экономическая цель — получение прибыли за счет бесперебойной и эффективной работы.

В конце 60-х — начале 70-х гг. XX в. в промышленно развитых странах были разработаны методики оптимизации затрат, направ­ленные на снижение технологического риска, среди которых наибольшее распространение получил анализ «издержки—выгоды», основанный на учете и сравнении издержек по обеспечению без­опасности с ущербом, который может быть нанесен в результате аварий. Анализ «издержки — выгоды» является практическим ин­струментом, рассчитанным на использование при принятии ре­шений, относящихся к сфере обеспечения производственной без­опасности.

Ключевым вопросом процедуры анализа является определение того, превышают ли «выгоды», т.е. предотвращение вероятных аварий и связанных с ними потерь, «издержки», т.е. расходы на безопасность, которые придется нести на ее осуществление. В сущ­ности, анализ «издержки — выгоды» предпринимается для того, чтобы выявить оптимальные соотношения и компромиссные аль­тернативы между «выгодами» и «издержками» определенного дей­ствия или проекта.

В странах с рыночной экономикой одним из эффективных эко­номических рычагов, воздействующих на решение проблемы про­изводственной безопасности и снижения риска возникновения ава­рий (катастроф) техногенного характера, является страхование.

Его основная функция — разложить материальный ущерб от аварий на многих участников сделки и, таким образом, облегчить бремя по­терь для конкретного производства. При этом учет степени (показа­теля) риска вносит существенные коррективы в практику страхо­вания.

Известно, что в результате применения методов анализа и оценки риска, использования накопленных статистических данных в странах с рыночной экономикой существует развитая система страхования производственной деятельности, учитывающая мно­гие аспекты и специфику различных типов производств повышен­ной опасности, что находит свое выражение в соответствующих страховых ставках

Так, страховые компании исходят из того, что промышленные аварии — трудно прогнозируемые события, а со­временное производство делает любые прогнозы в этой сфере не­надежными. Однако потенциально разорительные аварии и угроза банкротства заставляют производителей идти на страхование даже при очень высоких и казалось бы невыгодных ставках.

Поэтому при решении вопроса о страховании учитываются все возможные ас­пекты производственной деятельности, влияющие на показатель степени риска, так как речь идет о крупных денежных затратах.

Еще одна заметная и, на наш взгляд, главная тенденция про­является в деятельности органов государственного регулирования за рубежом.

Она заключается в том, что основной акцент делается именно на предупреждение аварий. Ликвидация их последствий становится в определенном смысле вторичной функцией.

Такой подход объясняется чисто экономическими соображениями: пред­упреждение любой аварии обходится дешевле, чем ликвидация ее последствий и наносимый ею ущерб.

В этой связи целесообразно кратко рассмотреть подходы к ре­шению данной проблемы в странах, где достигнуты наиболее по­ложительные результаты в сфере обеспечения производственной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций.

К началу 1970-х гг. в английской экономике сложилась система разрозненных государственных органов, занимавшихся вопроса­ми регулирования в сфере производственной безопасности и на­деленных достаточно широкими полномочиями, в том числе и контрольными.

Эти функции осуществляли пять правительствен­ных департаментов и несколько ведомств более низкого статуса. Они действовали на основе принятых в разное время различных законодательных актов, имевших иногда лишь косвенное отноше­ние к безопасности, что вело к определенным трудностям.

В 1972 г. специально созданный парламентский комитет опубликовал док­лад, в котором содержались выводы о необходимости усиления контроля за деятельностью потенциально опасных объектов и не­медленного пересмотра действующих в этой сфере законов.

Общее руководство предлагалось возложить на один специализированный административный орган на правительственном уровне. В 1974 г. рекомендации комиссии были одобрены и легли в основу закона, который был принят парламентом в том же году — Закон об охра­не труда и безопасности на производстве (The Health and Safety at Work etc. Oct, 1974).

В соответствии с ним были созданы два новых специализированных правительственных органа — Комиссия по охране труда и производственной безопасности (The Health and Safety Commision), на которую возлагалось общее руководство го­сударственной деятельностью в сфере производственной безопас­ности и разработка общей политики, а также Исполнительный комитет по здравоохранению и производственной безопасности (The Health and Safety Executive), который объединил различные основные инспекции и стал осуществлять все административное и повседневное руководство.

Созданный при комиссии Консультативный комитет (The Advisory Committee on Major Hazards) опубликовал три доклада, представ­лявшие собой наиболее авторитетное на тот период изложение подходов к проблеме обеспечения промышленной безопасности.

Содержащиеся в докладах выводы и рекомендации, включая обязательное уведомление об опасных производствах, получили свое воплощение в новом законе об обязательном информирова­нии о тех промышленных объектах, на которых перерабатывают­ся опасные вещества (The Notification of Instabilating Handing Hazardous Substances, Oct., 1982).

О значении принятого закона можно судить хотя бы по тому, что все его основные положения позднее почти полностью вошли в текст Директивы ЕЭС об обес­печении производственной безопасности в странах — членах этого Сообщества, которая известна как «Директива по Севезо».

Подготовка документов, связанных с оценкой состояния про­изводственной безопасности, является трудоемкой и сложной процедурой и требует значительных затрат, что вызывает нарека­ние со стороны промышленных фирм. Так, составление необхо­димой документации требует иногда до 30...40 человеко-лет для крупных предприятий.

В настоящее время в Англии заметна тен­денция к установлению перспективных целей, в которых большое значение приобретают вероятностные оценки и показатели риска. В то же время отмечается, что прямые показатели риска в каче­стве обязательных норм нигде в соответствующих документах не приводятся, и делается вывод, что они обычно используются для проведения сравнительного анализа и в качестве целей для после­дующего их достижения.

Специфической является деятельность по государственному регулированию на предприятиях, использующих атомную энер­гию.

Так, получение разрешения на проектирование и строитель­ство новых электростанций (независимо от вида используемого топлива) в Великобритании — сложный и длительный процесс, который начинается, как правило, за 10-15 лет до предполагае­мого срока ввода станции в эксплуатацию.

В английской практике лицензирования опасных производств оценка в вероятностных по­казателях впервые стала использоваться в ядерной энергетике и в конечном счете стала условием, которое сейчас неукоснительно соблюдается при анализе и оценке риска в этой отрасли. Важно отметить, что в обеспечении производственной безопасности в Великобритании проводится политика, направленная на то, что­бы предприятия были заинтересованы в непрерывном улучшении состояния безопасности с учетом приемлемого риска.

В Германии действует целый комплекс законодательных актов, относящихся к промышленной безопасности. Основа деятельно­сти по государственному регулированию заложена в Промышлен­ном кодексе 1869— 1978 гг. (секции 24, 25) и в дополнительных указах.

В законодательных актах находят отражение, с одной сто­роны, общеинженерные подходы к безопасности, а с другой, — специфические требования, относящиеся к разным отраслям про­мышленности и нормативной деятельности государственных ор­ганов, осуществляющих регулирование в различных областях, на­пример, охрана труда, социальное страхование, предупреждение аварий на производстве.

Основными нормативными актами, определяющими деятель­ность, связанную с опасными веществами и материалами, явля­ются законы 1939, 1975, 1977, 1980 и 1982 гг. В них также содер­жатся основные положения по процедурам лицензирования и кон­троля в отраслях повышенных рисков. Значительное внимание в зако­нодательстве Германии уделяется лицензированию производств, которые по характеру своей деятельности могут нанести ущерб населению, или поставить под угрозу его жизнь и здоровье, или негативно воздействовать на окружающую природную среду.

Ли­цензированию подлежат также и те производства, которые хотя и не занимаются промышленной деятельностью, но способны усу­гублять загрязнение воздуха, приводить к возникновению повы­шенного шума и т.д.

Использование в законах и подзаконных ак­тах таких терминов, как, например, «вредные последствия», не имеющих количественного выражения, частично компенсируется перечислением производств, подлежащих лицензированию, а так­же обязанностей, связанных с эксплуатацией опасных производств.

Кратко остановимся на основных законодательных актах в сфере промышленной безопасности, принятых в Германии.

В 1974г. был принят закон о защите против промышленных выбросов. Им вводилась система лицензирования для предупреж­дения опасных с точки зрения потенциальных выбросов высоко­токсичных и взрывоопасных материалов и веществ. Декретом от 1975г. введена обязательная система планов на случай возникно­вения пожаров или взрывов, а также соответствующая подготов­ка персонала по обеспечению безопасности. В 1980г. на промыш­ленность была возложена обязанность иметь на предприятиях опасного характера документ, известный как «Анализ безопас­ности». В 1981г. был определен перечень информации, которая должна содержаться в «Анализе безопасности»:

описание предприятия и технологических процессов при нор­мальных условиях работы;

детальное описание участков производств, имеющих серьез­ное значение для обеспечения безопасности предприятия;

результаты химических анализов, обрабатываемых на произ­водстве материалов и веществ;

описание мероприятий по обеспечению безопасности произ­водства и уменьшения масштабов ущерба при возникновении аварий;

информация о наиболее вероятных последствиях аварий.

Так же, как в Великобритании и Германии, с конца 70-х — начала 80-х гг. XX в. в США стал осуществляться широкий комп­лекс законодательных мероприятий, направленных на предупреж­дение промышленных аварий и технологических катастроф, в осо­бенности в атомной энергетике и на химически опасных объектах (ХОО). В 1994г. на эти цели было выделено более 1 млрд. долл.

Прин­ципиально важным итогом этих усилий явилось создание государ­ственной системы обеспечения технологической безопасности.

Ответственность за обеспечение безопасности промышленного развития США возлагается в значительной мере на федеральные исполнительные ведомства, на деятельность которых выделяется из бюджета более 6 млрд долл. Серьезная роль в этой сфере при­надлежит властям штатов и местным органам самоуправления.

Следует отметить усиливающуюся роль и значение судебной практики, которая предусматривает санкции за нарушение уста­новленных процедур и стандартов (в виде компенсации за нане­сенный ущерб, штрафов и даже уголовных дел).

Большое значение придается усилению уголовной ответственности руководителей предприятий за нарушения технологической безопасности. Так, в настоящее время в Конгрессе США рассматривается вопрос об увеличении максимального срока тюремного заключения (в на­стоящее время — до 10 лет) для лиц, виновных в авариях с тяже­лыми последствиями.

Кроме того, в США принята система обяза­тельного страхования опасных производств.

В соответствии с законом Прайса-Андерсена предусматрива­ется, что часть ущерба в результате аварий на АЭС (при превыше­нии суммы в 500 млн долл.) покрывается за счет федеральных фондов, создаваемых с участием АЭС и соответствующих регули­рующих учреждений.

В результате каждая АЭС становится эконо­мически заинтересованной в максимальной надежности произ­водства.

Проводимая в США политика технологической безопас­ности базируется на оценках вероятностей аварий с тяжелыми последствиями. Прогресс, достигнутый в разработке методов та­ких оценок, позволил США приступить к инвентаризации опас­ных объектов, более обоснованно подходить к выбору относи­тельно безопасных технологий.

Подводя итоги проведенного анализа зарубежного опыта ре­шения задач предупреждения чрезвычайных ситуаций, необходи­мо отметить, что количество крупных аварий во всем мире за последние 40 лет возросло по экспоненте главным образом за счет:

концентрации энергетического потенциала, носителем кото­рого являются новые материалы, агрегаты и системы;

возрастания роли новых технологий;

совершенствования инфраструктуры;

повышения темпов производства;

возрастания роли человеческого фактора.

В основе всех систем обеспечения безопасности от аварий и катастроф, а также перспектив развития этих систем лежат при­нятые в промышленно развитых странах научно обоснованные кон­цептуальные подходы промышленного риска, которые оказыва­ют влияние на развитие политических, государственных, юриди­ческих, научно-технических и других органов этих государств.

В Российской Федерации весь комплекс мероприятий по предупреждению ЧС техно­генного характера направлен прежде всего на организацию защиты населения и территорий от возможных аварий и катастроф, в то время как в странах Запада основной акцент делается на лицензи­рование и страхование промышленной деятельности и проблема обеспечения безопасности составляет часть общегосударственной политики, важнейшим результатом которой является создание общегосударственных структур с четкими научными, экономически­ми, административными и другими задачами и функциями.

Система обеспечения безопасности и предотвращения потерь базируется на комплексном и многоуровневом подходах.

Комп­лексный подход охватывает практически все направления деятель­ности общества: организационные, научно-технические, юриди­ческие, экономические, социальные.

Многоуровневый подход предполагает построение системы безопасности рабочих мест, предприятий, регионов и страны в целом. Очевидно, что величи­ны приемлемого риска, законодательно закрепленные, например, в Нидерландах на уровне Ю^-6 год^-1, недостижимы в ближайшем будущем для условий России, поскольку снижение риска до та­кого уровня потребует столь крупных вложений, что это неизбеж­но приведет к сворачиванию социальных программ. В результате общий уровень риска может даже повыситься.

Анализ законодательных и нормативных актов в области пре­дупреждения ЧС техногенного характера, действующих в промышленно развитых странах, позволяет сделать следующие выводы: