Оформление основ абсолютистской монархии в эпоху Петра Великого (1682—1725) потребовало радикальных преобразований всей системы государственного управления. Коренным изменениям подверглась система старых (традиционных) государственных учреждений — Боярской думы и приказов. С организацией в 1699 г. Ближней канцелярии, называвшей ся с 1708 г. «Консилией министров», было подготовлено учреждение в 1711 г. Правительствующего Сената — высшего правительственного органа, наделенного судебными, административными и в некоторой мере законодательными функциями. В 1717—1721 гг. приказная система управления была заменена новыми центральными органами — 11 коллегиями, которые значительно укрепили аппарат управления и усилили авторитет верховной власти. Коллегиальная система отвечала потребностям рационализации управления и по сравнению с приказной имела ряд очевидных преимуществ. Был налажен четкий иерархический порядок в гражданской и военной службе. Практиковавшийся в приказах произвол судей новая система пыталась парализовать (на первых порах) введением коллективного принятия решений.
Реформа центрального административного аппарата предусматривала систематическое разделение управления по ряду ведомств, имевших общегосударственную компетенцию. Важнейшими из них являлись коллегии Иностранных дел, Военная и Адмиралтейская, три другие ведали финансами: Камер-коллегия (сбор казенных налогов), Штате-контор-коллегия (учет государственных расходов), Ревизион-контора Сената (контроль за сбором и расходованием казенных средств). Промышленность и торговля находились в компетенции Берг- (управление горным делом), Мануфактур- (управление легкой промышленностью) и Коммерц-коллегий (организация внешнеторговой деятельности), наконец, сеть местных судебных органов находилась под управлением Юстиц-коллегии. В 1720 г. система коллегиальных органов была дополнена Главным магистратом, управлявшим городским сословием — ремесленниками, объединенными в цеха и купечеством, а в 1721 г. Вотчинной коллегией, ведавшей дворянским землевладением. Учреждение коллегий потребовало уточнения и функций Сената как высшего контролирующего органа: в 1722 г. была введена должность генерал-прокурора Сената и подчиненных ему прокуроров в других государственных учреждениях, призванных следить за их работой.
Совершенствование административной системы проводилось в духе модернизации всех сторон жизни государства: учитывался опыт ведущих европейских стран, что нашло воплощение в ряде законодательных актов, устанавливающих иерархию учреждений и чиновников. Наиболее важными из них являлись «Генеральный регламент» (1720) и «Табель о рангах» (1722). Основное их значение состояло в унификации, систематизации и в целом общей рационализации административной службы. Впервые в истории страны в качестве основного принципа иерархического (чиновного) деления признавались не происхождение и знатность, а личные способности, образование и практические навыки дворянина. «Табель о рангах» разделила службу на гражданскую, военную и придворную. В новом законе было определено 14 классов (рангов) чиновников. Чины с 14-го по 9-й класс по гражданской службе давали право на личное дворянство, а всякий, получивший 8-й «статский» чин или офицерское звание (с 12-го класса) в армии и на флоте, становился потомственным дворянином. В социальном плане это означало определенную «демократизацию» и возможность социальной мобильности, ибо было узаконено приобретение дворянства выслугой и пожалованием монарха (а не передачей сословных преимуществ лишь по наследству).[4]
Укрепление высшего и центрального аппарата сочеталось с реформой местной администрации, начавшейся еще в первое десятилетие XVIII в. В 1708—1715 гг. воеводская администрация была заменена губернской системой управления. Первоначально страна была разделена на восемь губерний: Московскую, Смоленскую, Азовскую, Киевскую, Ингерманладскую (позднее — Петербургскую), Архангелогородскую, Сибирскую и Казанскую, затем были созданы Астраханская, Нижегородская, Рижская, Воронежская. Губернаторы (в Петербурге и Азове — генерал-губернаторы) обладали всей полнотой административной и судебной власти, им помогали ландрихтер (судебные дела), обер-ко-мендант (военное управление), обер-комиссар и обер-провиантмей-стер (соответственно денежные и провиантские сборы). С 1713 г. при губернаторе существовал совет из 8—12 ландратов (первоначально избираемых дворянами, но вскоре только назначаемых). Уезды, во главе которых стояли коменданты (вместо воевод), делились на доли. В 1719 г. была произведена реорганизация всей системы местного управления с целью приведения ее в соответствие с коллегиальной системой центральных учреждений. В административном отношении страна была разделена на 50 провинций, возглавлявшихся воеводами. Губернии были сохранены, компетенция губернаторов была строго ограничена лишь военными и судебными функциями. В территориальном отношении губернатору подчинялась только провинция губернского города. Провинции делились на дистрикты, управляемые земскими комиссарами. Была сделана, правда неудачная, попытка отделить на региональном уровне суд от администрации. В 1719г. были учреждены нижние (в провинциях и городах) и верхние надворные суды во главе с губернаторами. В 1722 г. нижние суды были упразднены, а верхние надворные суды просуществовали до 1727 г.[5]
Абсолютизм включил в свою бюрократическую систему и церковьХ С утверждением в январе 1721 г. «Духовного регламента», подготовленного сторонником преобразований псковским епископом Феофаном Прокоповичем, была создана Духовная коллегия (с 14 февраля — Святейший Правительствующий Синод) из 12 церковных иерархов, руководимых правительственным оберпрокурором, обеспечивавшим контроль за деятельностью церкви в интересах монарха. Оберпрокурор надзирал за делопроизводством в синодальной канцелярии и начальствовал над церковными фискалами — «инквизиторами», осуществлявшими тайный контроль за духовенством. По сути высшее духовенство стало частью российского чиновничества.[6]
Важным элементом в государственной политике экономического реформирования стало учреждение новых органов управления - коллегий, созданных на основе изучения иностранного опыта и отвечавших за развитие разных отраслей хозяйства. Если в XVII - начале ХVШ вв. в России не было приказов, осуществляющих единое руководство промышленностью и торговлей, то теперь, в середине ХVШ в., впервые в истории государства было организованное управление этими сферами. В системе власти были созданы три специальные коллегии: Коммерц-коллегия, Мануфактур-коллегия и Берг-коллегия. Для упорядочения управления городами в Петербурге был создан Главный магистрат.
Коммерц-коллегия стала центральным учреждением, управляющим торговлей. Она наблюдала за всеми ее отраслями, ведала постройкой и снаряжениями купеческих судов, осуществляла таможенный досмотр, наблюдала за правильностью мер и весов, контролировала действия купцов, ведущих заграничную торговлю, «чтобы они товары посылали туда добрые». Коммерц-коллегия имела право выносить судебные решения по спорам и преступлениям, затрагивающим торговые и таможенные уставы. Первым ее президентом был П.А. Толстой. Принятый в 1719 г. Регламент (устав) определял задачи Коммерц-коллегии следующим образом: 1) оказание помощи купечеству и охрана его от «принуждения и притеснения» со стороны таможенников; 2) обеспечение свободной торговли для русских и иностранцев; 3) пресечение монополизма - «дабы никакие монополии и откупы товаров... позволены не были»; 4) содержание в надлежащем состоянии магистратов, отвечающих за торговые порядки и правила и т.д.
С организацией Главного магистрата создавались благоприятные условия для развития торговли и промышленности в городах. Регламент Главного магистрата, утвержденный в 1721 г., предписывал городским властям проявлять «старание» о развитии торговли, об умножении ярмарок и торгов, заниматься делами «всех купеческих людей», чтобы «рассыпанную сию храмину паки собрать». Одна из задач магистратов состояла в заботе о строительстве бирж, «в которые б сходились торговые граждане для своих торгов и постановления векселей, також и для ведомостей о приходе и отпуске кораблей и коммерции».
Петр I придавал большое значение биржевой торговле и в 1703 г. Построил здание биржи в Петербурге. Первый иностранный корабль, пришедший сюда в 1704 г. был, по преданию, приведен к бирже самим царем. Специальная глава Регламента посвящалась маклерам (брокерам), которых «выбирал Магистрат из числа купцов добрых и во всех торгах искусных людей». Их приводили к присяге и содержали на средства, выделенные купечеством. Но все усилия Петра развить биржевую торговлю были напрасны: в стране господствовало крепостное право, внутренний рынок был слабым, товарно-рыночные отношения не развиты.
Всей промышленностью, кроме горнодобывающей, руководила Мануфактур-коллегия. Ее называли «верховной дирекцией над мануфактурами и фабриками». Она всесторонне регламентировала крупную и мелкую промышленность, контролировала технологию производства. Ее регламент предоставлял право каждому подданному заводить мануфактуру, а коллегия обязывалась помогать владельцу привести ее в доброе и неубыточное состояние, а также помогать капиталом и рабочей силой, а в случае необходимости принуждать «нерадивых компанейщиков» к «порядочному содержанию мануфактур», а наиболее усердных освобождать от налогов. Вместе с тем Мануфактур-коллегия должна была приглашать иностранных фабрикантов, инженеров и мастеров для обучения русских и посылать русских мастеров за границу на обучение.
Для развития предпринимательства, связанного с развитием горнодобывающей промышленности, важное значение имела Берг-коллегия. Она вела поиск новых месторождений, выдавала денежные пособия на их разработку, занималась подготовкой кадров, рассматривала проекты усовершенствования горнозаводской техники. Берг-коллегия из-за границы вызывала «рудознатцев» и рудоплавных мастеров для приискания и разработки горных богатств и для обучения русских горному делу. Берг-коллегия полностью контролировала казенные заводы, а ее влияние на частные предприятия ограничивалось предоставлением им технической помощи и консультаций. Берг-коллегия управляла монетными и денежными дворами, ведала закупкой золота и серебра за границей.
Большое значение для развития промышленного предпринимательства имели решения Берг-коллегии о привилегиях. Одна из них заверяла, что заведенные мануфактуры у владельцев и их наследников «отняты не будут», а конфискация предприятий, практиковавшаяся в XVII в., будет осуществляться только в исключительных случаях. Другая привилегия провозглашала принцип «горной свободы», облегчала лицам недворянского происхождения доступ к разработке полезных ископаемых. Берг-коллегия также гарантировала свободу сбыта продукции предприятий черной металлургии. Подобные же льготы распространялись и на владельцев предприятий легкой промышленности.
Петр I видел, что на Западе городской торг и промысел являются главным источником народного богатства и, сравнивая европейский город с русским, стремился создать у себя в стране экономически сильный торгово-промышленный класс. С этой целью он освобождал горожан от службы на казенных торговых складах и расширял городское самоуправление, надеясь на то, что российские города, как и в европейских странах, станут главным источником пополнения казны. Он не видел принципиальной разницы в положении русских и европейских городов, которая заключалась в том, что города на Западе в XVII-XVIII вв., имели буржуазные экономические свободы и гражданские вольности. Не учитывая это различие, Петр стал проводить в России городскую реформу по западному образцу, опять же опираясь на методы принуждения. В 1720 г. был учрежден Главный магистрат, члены которого выбирались жителями из «угодных и искусных персон», принадлежавших к «первостатейным и пожиточным обывателям», т.е. к наиболее состоятельным слоям. Выборные Главного магистрата утверждались правительством.
Подчеркивая цель городской реформы, Петр говорил, что надо «всего российского купечества рассыпанную храмину паки собрать; сформировать городское сословие и обеспечить тем самым государственную пользу, создать надежное тягловое сословие и надежных поставщиков казны».
Приступая к собиранию «рассыпанной храмины» российского купечества, Петр I не скрывал своих истинных намерений и объявил, что это делается для того, чтобы «купецкие люди» не разорились от поборов приказных и ратных служб и чтобы «казне Великого Государя было пополнение». Для этого по указу Петра I городам предоставлялось право, «буде они похотят», освободиться от власти воевод и свою жизнь регулировать решением выборных органов земских изб и магистратов. Судебная власть также передавалась выборным органам и бурмистрам.
Переключая торговцев на самоуправление, как в Европе, Петр стремился увести купеческие капиталы от бездонных карманов воевод, приказных и ратных людей и направить их поток в еще более необъятную казну. Для этого царским указом, принятым 16 января 1721 г., определялось правовое положение купечества. Все регулярные граждане (так назывались теперь жители городов) делились на две гильдии. В первую были определены «банкиры, знатные купцы, городские доктора, аптекари, лекари, художники, ученые, мореплаватели»; во вторую - «которые мелочными товарами и харчевнями всякими и припасами торгуют, рукомесленные, токари, столяры, портные, сапожники и сим подобные». Представители второй гильдии именовались «подлыми низшими гражданами». За пределы гильдий были вынесены так называемые «подлые люди» (не граждане): поденщики, приказчики, рабочий люд. Гильдии имели выборных представителей, с которыми городские власти обсуждали все вопросы.
Указ 1721 г. устранял монополию купечества на ведение торговли, которым оно пользовалось со времен Соборного Уложения 1649 г. Торговлей теперь разрешалось заниматься лицам всякого звания, за исключением военных. Единственной привилегией для купцов, записанных в гильдии, являлось освобождение от рекрутской повинности, но с обязанностью уплатить при этом в казну 100 рублей с человека.[7]
Надежды Петра I на очищающее воздействие самоуправления не оправдались. За 500 лет пребывания в угнетенном состоянии россияне полностью утратили чувство гражданственности. Не удалось избавить купцов от воевод. Петр, сам того не желая, поставил купечество в такое положение, когда воеводы и приказные по-прежнему грабили его. Но с еще большей силой вершили это чиновники-бурмистры.
Проводя городскую реформу, Петр I меньше всего думал о самом купечестве, об ускорении формирования торгового сословия, о его правах хотя бы в экономической области.
Восприняв у Запада лишь техническую и фискальную сторону развития экономики, Петр I не захотел выпустить из-под своей опеки контроль за источниками, масштабами и происхождением купеческих капиталов. А самое главное: Петр не вывел купечество из тяглового состояния, заставив его платить унизительный подушный налог наравне с крепостными крестьянами. Вместо буржуазных свобод, увиденных на Западе, Петр отвел российскому предпринимателю жалкую роль экономической прислуги своих реформ.
Изменить положение купечества просил царя крупный экономический мыслитель петровского времени Иван Посошков, который в своей «Книге о скудости и богатстве» писал: «Торг - дело великое, понеже купечеством всякое царство богатится, а без купечества и даже малое государство быть не может, и того ради под вольным охранением блюсти их надлежит, и от обид их оберегать, дабы они ни от кого обидимы не были и во убожество не входили б, Его Императорскому Величеству приплод бы несли с усердием». Никто не знает, читал ли Петр адресованное ему сочинение, однако точно известно: его автор тут же был отправлен в Петропавловскую крепость, где и умер. (Рукопись И.Т. Посошкова, случайно обнаруженная в архивах тайной канцелярии, была издана Н.П. Погодиным в 1842 г.). В России никогда не ценили новаторов, особенно в такой сфере, как экономика.
Заключение
Важнейшим результатом преобразований Петра было преодоление кризиса традиционализма путем модернизации страны. Россия стала полноправной участницей международных отношений, проводившей активную внешнюю политику. Значительно вырос авторитет России в мире, а сам Петр стал для многих образцом государя-реформатора. При Петре были заложены основы русской национальной культуры. Царь создал также систему управления и административно-территориального деления страны, сохранявшуюся в течение долгого времени. Вместе с тем, главным инструментом проведения реформ было насилие. Петровские реформы не только не избавили страну от сложившейся ранее системы социальных отношений, воплощенной в крепостничестве, но, наоборот, консервировали и укрепили его институты. В этом заключалось главное противоречие петровских реформ, предпосылки будущего нового кризиса.
Однако на самом деле все процессы, которые происходили с Московским царством за время деятельности Петра, имели более сложный и противоречивый характер, чем представляется некоторым историкам и публицистам. Они обладали внутренней логикой развития и до сих пор не расшифрованной еще загадочной интригой, связанной с тайными пружинами деспотической власти. Естественно, что великие преобразования были немыслимы без совершенствования всей системы управления страной. Петр Великий провел целую серию реформ в области государственного управления, на основе рационализации, централизации и бюрократизации. Он упразднил такие важные институты сословно-представительной монархии, как Боярская Дума, 80 приказов, патриаршество, и учредил вместо них в духе абсолютизма Правительствующий Сенат, 12 коллегий и Священный Синод, а также прокуратуру, фиск, Тайную канцелярию и постоянные посольства за границей. Петр в существенных чертах преобразовал институты царской власти Московского государства в имперскую систему управления. Самодержец стал не только носителем, но и источником неограниченной высшей власти. Сам Петр весьма остроумно и афористично сформулировал ее суть: «Царю закон не писан, он сам их пишет». Следует отметить, что он лично написал более шести тысяч указов и распоряжений. Он считал, что «надлежит указы и законы писать ясно, чтобы их не перетолковывали». Следуя лучшим европейским стандартам управления, абсолютный монарх учредил вместо 100 воеводств и наместничеств 20 провинций, объединив их в 8 генерал-губернаторств, перейдя тем самым к территориальному делению страны и ликвидировав остатки феодального сепаратизма. Данная реформа во многом созвучна с административными преобразованиями российских территорий, происходящими в наше время. Петр лично в 1722 г. разработал и утвердил Табель о рангах, рационализировал, модернизировал и унифицировал военную, морскую, гражданскую и придворную структуру должностей, званий и чинов. Поэтому не случайно, что и современные реформаторы, начав административные преобразования, готовят новый Табель о рангах государственных чиновников и служащих! Следует отметить, что при Петре насчитывалось всего около трех тысяч чиновников на 15 миллионов населения, или 1 чиновник на 500 жителей. В наши дни в Российской Федерации один государственный служащий приходится на десять жителей, а их общее число равняется количеству всего населения Российской империи в годы царствования Петра.
Важнейшими чертами российского абсолютизма являлись: предельная концентрация законодательной, исполнительной и судебной власти в стране в руках монарха, практически бесконтрольное использование огромных материальных и финансовых ресурсов, находящихся в ведении государства, проведение государством жесткой фискальной политики, формирование регулярных вооруженных сил, органов полиции и сыска, складывание централизованного и жестко регламентированного бюрократического аппарата (чиновничества), осуществлявшего административные функции как в центре, так и на местах.
В социально-экономической сфере складывались отношения, ведущие к становлению капиталистического уклада. Наблюдался интенсивный рост наметившихся еще в предшествующем столетии процессов интеграции страны в общеевропейское и мировое хозяйство. Происходил бурный прогресс культуры и просвещения. 22 октября 1721 г. Россия была провозглашена империей. Ее международное значение постоянно возрастало. Императорский титул российских монархов был признан ведущими европейскими государствами: Швецией, Нидерландами, Германией, Францией, Речью Посполитой и др. Россия вошла в число великих держав мира.
Как и многие другие государства Европы, Россия вступила на путь модернизации, т. е. перехода от традиционного к индустриальному обществу. Однако продолжала сохраняться и укрепляться традиционная социальная база государства — правящая элита и широкие слои дворянства. Развивалась и система крепостного бесправия, которая вступала в противоречие с новыми явлениями, утвердившимися к концу века в структуре феодальной экономики в виде первоначального накопления капитала, элементов капиталистического уклада (главным образом в промышленно-коммерческой сфере).
Список литературы
1. Водарский Н. Петр I // Вопросы истории. – 1993. - № 6. – с. 59-79
2. Иоанн Грозный. Петр Великий. Меньшиков. Потемкин. Демидовы / Сост. Н.Ф, Болдырева. – Челябинск: Урал, 1994.
3. История России / Под ред. М.Н. Зуева, А.А. Чернобаева. – М.: Высшая школа, 2002.
4. История России с начала 18 до конца 19 века / Отв. ред. А.Н. Сахаров. – М., 1998. – С. 12-13.
5. История СССР с древнейших времен до 1861 года / Под ред. Н.И. Павленко. – М.: Просвещение, 1989.
6. Павленко Н.И. Петр Великий. – М., 1990.
7. Петр I: материалы к урокам. – М.: Чистые пруды, 2005.
8. Русские цари. 1547-1917. – Ростов н/Д: Феникс, 1997.
[1] История России с начала 18 до конца 19 века / Отв. ред. А.Н. Сахаров. – М., 1998. – С. 12-13.
[2] Петр I: материалы к урокам. – М., 2005. – С. 8-9.
[3] Русские цари. 1547-1917. – Ростов н/Д, 1997. – С. 228-229.
[4] История России / Под ред. М.Н. Зуева, А.А. Чернобаева. – М.: высшая школа, 2002.
[5] История России / Под ред. М.Н. Зуева, А.А. Чернобаева. – М.: Высшая школа, 2002.
[6] История СССР с древнейших времен до 1861 года / Под ред. Н.И. Павленко. – М.: Просвещение, 1989.
[7] Иоанн Грозный. Петр Великий. Меньшиков. Потемкин. Демидовы / Сост. Н.Ф, Болдырева. – Челябинск, 1994. – С. 147-148.