Студент ______________
(фамилия, имя, отчество)
1. Тема проекта Совершенствование системы управления в чрезвычайных ситуациях на основе Федерального закона №131-ФЗ (на примере муниципальных образований Республики Башкортостан)_________________
_____________________________________________________________
2. Цель работы ____ Совершенствование системы управления защитой в чрезвычайных ситуациях в муниципальных образованиях Республики Башкортостан________________________________________________________________________________________________________________________
3. Перечень вопросов, подлежащих разработке в дипломном проекте:
· теоретико-методологических:
анализ многообразия организационных форм систем муниципального управления (в аспекте безопасности в чрезвычайных ситуациях) __________
_____________________________________________________________
· методических, аналитических:
анализ организационной и функциональной структуры Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан___________________
_____________________________________________________________
· проектных, оценочных:
разработка рекомендаций по совершенствованию системы управления в чрезвычайных ситуациях в муниципальных образованиях Республики Башкортостан_______________________________________________________________
СОГЛАСОВАНО:
Руководитель дипломного проекта:
______________________ ()
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЫОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
1.1 Основные теории и принципы местного самоуправления
1.2 Системы и организация местного самоуправления за рубежом
1.3 Современная организация местного самоуправления в России
ГЛАВА 2. ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СИСТЕМЫГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫВ РЕСПУБЛИКЕ БАШКОРТОСТАН
2.1 Система гражданской обороны РФ
2.2 Единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС)
2.3 Территориальный орган управления РСЧС - Главное управление МЧС России по Республике Башкортостан
ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫУПРАВЛЕНИЯ В ЧС В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ БАШКОРТОСТАНА
3.1 Основные направления развития системы пожарной безопасности в муниципальных образованиях РБ
3.2 Реализация главных направлений реформирования государственной службы в Главном управлении МЧС РФ по РБ
3.3 Преобразование финансовых и экономических отделов Главного управления МЧС России по РБ
3.4 Рекомендации по совершенствованию работы органов местного самоуправления РБ в области защиты от ЧС
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЯ
ВВЕДЕНИЕ
«Только квалифицированная и ответственная, обеспеченная ресурсами и прозрачная местная власть сможет достойно решать проблемы граждан»
В.В. Путин
Одна из ключевых проблем, стоящих перед человечеством, - противоречие между потребностями социально-экономического развития и необходимостью сохранения среды обитания. Научно-технический прогресс не только способствует повышению производительности и улучшению условий труда, росту материального благосостояния и интеллектуального потенциала общества, но и приводит к возрастанию риска аварий больших технических систем. Последнее связано с усложнением их конструкции, увеличением их числа, ростом единичных мощностей агрегатов на промышленных и энергетических объектах, их территориальной концентрацией. Кроме того, наряду с природными и антропогенными рисками возникновения катастроф и чрезвычайных ситуаций (ЧС) с тяжелыми последствиями нарастает угроза террористических воздействий на общество
По оценкам экспертов, в США совокупные прямые издержки, связанные с авариями, катастрофами и вызываемыми ими заболеваниями, составляют 4-6% валового внутреннего продукта (ВВП). На долю техногенных катастроф приходится 15-25% преждевременной смертности.
Особую роль в решении проблем обеспечения безопасности населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера играют система гражданской обороны (в соотв. с ФЗ от 12.02.1998г. №28-фз) и Единая государственная система предупреждения и ликвидации ЧС (в соотв. с ФЗ от 21.12.1994г. №68-фз). Одним из основных постоянно действующих органов управления двух систем является Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны (ГО), чрезвычайным ситуациям (ЧС) и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).
МЧС России является уникальной государственной структурой, не имеющей аналогов в мире. Его подразделения, институты и организации выполняют весьма широкий спектр работ: от оперативных, связанных с аварийно-спасательными мероприятиями, до научно-технических, обеспечивающих развитие науки о рисках и безопасности и опытно-конструкторские разработки, создание совместной специализированной техники. МЧС также занимает достойное место в общей государственной системе противодействия терроризму, являясь как главным организатором (совместно с ФСБ, МВД и МО России), так и основным исполнителем мероприятий, работ по минимизации и полной ликвидации последствий ЧС разного происхождения, в т.ч. и за счет террористических воздействий.
В связи с этим постоянное совершенствование системы управления в чрезвычайных ситуациях, ведущим органом которой является МЧС России, весьма актуально.
В настоящее время Россия находится на стадии формирования системы муниципального управления, поэтому практически значимо совершенствование системы управления в ЧС при реализации Федерального закона №131-фз «Об общих принципах местного самоуправления в РФ».
Одним из промышленно-развитых субъектов Российской Федерации является Республика Башкортостан, площадь которой составляет 143,6 тыс. км2 (0,8 % общей площади России). В республике проживает более 4 миллионов человек (около 3% населения России). Башкортостан занимает 7-е место по численности населения среди субъектов Российской Федерации. РБ входит в хорошо заселенную и освоенную зону страны. По территории проходят важнейшие железнодорожные, трубопроводные и автомобильные магистрали, связывающие европейскую часть РФ с Уралом и Сибирью.
В республике сильно развиты такие отрасли промышленности как нефтедобыча и нефтепереработка; химия и нефтехимия; электроэнергетика; деревообрабатывающая промышленность и промышленность строительных материалов. Развиты также машиностроение и металлообработка. Такое промышленное развитие в республике предопределяет и повышенный риск возникновения ЧС.
В связи с этим целью дипломного проекта является совершенствование системы управления защитой в чрезвычайных ситуациях в муниципальных образованиях Республики Башкортостан.
Объектом исследования является система управления в чрезвычайных ситуациях, а предметом – совершенствование системы управления в ЧС в муниципальных образованиях Башкортостана.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:
- анализ многообразия организационных форм систем муниципального управления в мире и его значение в области защиты от ЧС;
- анализ особенностей функционирования системы Гражданской обороны (ГО) и Единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС в субъекте РФ - Республике Башкортостан;
- оценка информационной, организационной, социальной структуры Главного управления МЧС России по Республике Башкортостан, особенностей управления в чрезвычайных ситуациях;
- разработка рекомендаций по совершенствованию системы управления в чрезвычайных ситуациях в муниципальных образованиях Республики Башкортостан.
ГЛАВА 1. СОСТОЯНИЕ ПРОБЛЕМЫОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Важнейшей составной частью процесса совершенствования политической системы в России является реорганизация механизма государственной и муниципальной власти. Реализация концепции местного самоуправления, которое, как показывает опыт многих развитых стран, является необходимой структурой демократического режима в любом правовом государстве. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать многие функции государственной власти, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, в т.ч. по защите в ЧС, тем самым, стимулируя активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Российское государство традиционно отличалось высокой степенью централизации управления, но ни один из периодов в истории российского государства нельзя считать свободным от элементов самоуправления. Даже в периоды наивысшего расцвета российского чиновничьего централизованного государства элементы самоуправления сохранялись в городах и сельских общинах. На нынешнем этапе развития общества важным условием преодоления отчуждения между государством и населением может стать широкое развитие институтов регионального и местного общественного самоуправления.
В настоящее время Россия находится на стадии формирования системы муниципального управления, поэтому представляет интерес анализ и обобщение опыта зарубежных стран. Так, в последние годы во многих странах при организации систем муниципального управления используется опыт корпоративного управления, когда орган исполнительной власти возглавляет профессиональный управляющий (менеджер), работающий по контракту.
В процессе реформы местного самоуправления, проводимой в настоящее время в России, целесообразно учесть многообразие организационных форм систем муниципального управления. Выбор конкретной модели должен осуществляться исходя из исторически сложившихся традиций местного самоуправления, территориальных и политических особенностей того или иного субъекта Российской Федерации.
1.1 Основные теории и принципы местного самоуправления
Местное самоуправление как самостоятельное явление общественной жизни и институт гражданского общества зародилось в глубокой древности. Оно существовало в качестве общинного самоуправления еще до государственно-организованного общества, прошло этапы античного мира, средних веков и нового времени. С конца XVIII в. и особенно в XIX в. местное самоуправление становится постоянным объектом теоретического научного осмысления. Оно активно используется при проведении политических, административных и правовых реформ.
В современной научной и учебной литературе выделяется пять основных теорий местного самоуправления [23, 24, 35].
Теория свободной общины. Теория свободной общины разработана в начале XIX в. немецкими учеными. Главная направленность ее заключается в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общины, которая исторически предшествовала государству. Эта теория, основанная на идее естественного права, исходила из признания общины как естественного сложившегося организма, независимого от государства. Идеи теории свободной общины получили отражение в законодательстве. В бельгийской конституции 1831г. наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями признавалась особая, «общинная» власть.
Теория общественного самоуправления. Теория общественного самоуправления, пришедшая на смену теории свободной общины, также исходила из противостояния государства и общества, из признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. Эта теория выдвигала в качестве признаков самоуправления не государственный, а именно хозяйственный характер деятельности местного самоуправления, усматривала сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать своими общественными интересами без каких-либо вмешательств со стороны государства. При этом на первый план выдвигались не естественные права общины, а хозяйственная деятельность органов самоуправления. Однако на практике оказалось затруднительным выделить чисто хозяйственные дела местного значения, которые по своему существу отличались бы от дел государственного управления.
Общественная теория самоуправления получила распространение в 60-х годах XIX столетия в русской юридической науке. Она была обоснована в работах А.И. Васильчикова, В.Н. Лешкова, которые исходили из права местных учреждений самостоятельно заниматься местными хозяйственными и общественными делами, из независимости местного самоуправления от государства.
Теория государственного самоуправления. Теория государственного самоуправления разработана немецкими учеными XIX в. Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Суть этой теории в том, что самоуправление рассматривается как одна из форм организации местного государственного управления. Все полномочия местного самоуправления даны государством. Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными лицами, а самими местными жителями, которые заинтересованы в результатах местного управления. В теории подчеркивается именно государственный характер местного самоуправления.
В рамках этой теории принято выделять два основных направления - политическое, связанное с именем Р. Гнейста, и юридическое, которое связывают с Л. Штейном.
Сторонники политического направления связывали самостоятельность органов самоуправления с порядком их формирования. Гнейст полагал, что местное управление должно осуществляться почетными людьми из местного населения на безвозмездной основе. Это должно достигаться путем выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые осуществляют свои функции местного самоуправления бесплатно.
Сторонники юридического направления видели самостоятельность органов самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного общества, на которое государство возлагает осуществление определенных полномочий государственного управления, Штейн рассматривал местное самоуправление как территориальный коллектив, обладающий статусом юридического лица, вступающего в правовые отношения с государством.
Государственная теория самоуправления получила свое распространение в России в 70-х годах XIX в. Ее сторонники В.П. Безобразов и А.Д. Градовский исходили из того, что самоуправление есть понятие политическое, оно действует на правах государственных властей, и что предметы ведения местного самоуправления входят в задачи государственного управления, поэтому нельзя говорить о негосударственном характере местного самоуправления.
Теория дуализма местного самоуправления. Теория дуализма местного самоуправления исходит из двойственного характера муниципальной деятельности - самостоятельного решения местных дел и осуществления на местном уровне определенных государственных функций. Поэтому муниципальные органы, осуществляя управленческие функции, выходят за пределы местных вопросов и должны действовать как инструмент государственного управления.
Теория социального обслуживания. Теория социального обслуживания считает, что основной задачей муниципальных органов является оказание услуг населению, главной целью их выступает благосостояние жителей.
Основные принципы местного самоуправления. Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны. Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, дает общее определение местного самоуправления, фактически ставшее универсальным и принятое всеми демократическими государствами: «право, действительную способность местных сообществ контролировать значительную часть общественных дел, управлять ею в рамках закона под свою ответственность и на благо населения». Основные принципы:
1. Местные сообщества населения и право граждан на участие в управлении общественными делами один из основных элементов любого демократического режима.
2. Участие граждан в управлении общественными делами самым непо-средственным образом может быть реализовано именно на местном уровне.
3. Сила и влияние органов местного самоуправления отражает степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как прямой противовес абсолютной власти центра.
4. Значение органов местного самоуправления определяется их решающим влиянием на создание в соответствующей территориальной единице условий для жизнеобеспечения населения при общем направлении социально-экономической и политической деятельности, определяемом центральными органами государственной власти и управления.
В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах является их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов, в т.ч. защиты в ЧС. Такая самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.
1.3 Системы и организация местного самоуправления за рубежом
В зарубежных странах существует несколько типов организации и функционирования муниципальных учреждений. Среди них принято выделять: англо-саксонскую муниципальную систему, континентальную (французскую) модель местного управления, местное (коммунальное) самоуправление Германии, в рамках которых применяются различные формы и разновидности.
Англо-саксонская муниципальная система. Англо-саксонская муниципальная система сложилась в Великобритании. Действует также в США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах.
Суть этой системы в том, что местные органы рассматриваются как автономные образования, действующие в пределах предоставленных им законом полномочий. Отсутствует прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим, на местах нет уполномоченных центрального правительства. Наряду с представительными органами, которые непосредственно избирают населением административно-территориальных единиц, могут также избираться некоторые должностные лица. Контроль за деятельностью местных органов осуществляется косвенным путем - через центральные министерства и через суд. Для обозначения организации и деятельности местных органов в законодательстве применяется термин «местное управление», а само местное управление является составной частью механизма государства.
Местное самоуправление и управление в Великобритании характеризуется разнообразием и регулируется большим числом актов. В большинстве случаев самоуправление осуществляется через советы, избираемые жителями соответствующих политико-административных единиц. В Англии действуют советы графств, административных округов и приходов, в Уэльсе - советы графств, городов-графств и общин, в Шотландии советы территориальных единиц местного управления и советы общин, в Северной Ирландии - советы округов и приходов. В приходах численностью менее 150 избирателей советы не образуются, а решения принимаются на общих собраниях избирателей.
Континентальная (французская) модель местного самоуправления. Данная модель местного самоуправления применяется в большинстве стран континентальной Европы, франкоязычной Африке, в Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Эта модель основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Существует подчиненность нижестоящих звеньев вышестоящим. Родоначальницей этой модели выступает Франция.
Во Франции традиционно существует высокая степень централизации местного управления и самоуправления, что проявляется в системе административного контроля центральной власти за местными органами. Проведенная во Франции в начале 80-х годов реформа насколько снизила такую централизацию, расширила полномочия территориальных коллективов, обеспечила им большую самостоятельность, но сохранила за центральной властью сильные позиции на местах. На местном уровне имеется специальный уполномоченный правительства, который осуществляет контроль за органами местного самоуправления. В каждом департаменте есть представитель государства (комиссар республики), осуществляющий административный контроль за законностью решений, принимаемых коммунами, которые являются основой местного самоуправления. Во Франции насчитывается более 36 тысяч коммун, 90 % из них имеют менее 2000 жителей. Каждая коммуна имеет совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр - одновременно и государственный служащий и глава местного самоуправления. Органы территориального самоуправления имеются также в 96 департаментах, 22 регионах и округах Парижа, Марселя и Лиона.
Местное (коммунальное) самоуправление в Германии. Местное (коммунальное) самоуправление в Германии рассматривается многими авторами в качестве самостоятельной модели. В рамках этой модели выделяются четыре типа общин: южногерманский; магистральный; бургомистерский; северогерманский.
Для южногерманского типа характерно слияние верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и др.) избирается непосредственно населением. Избирается также глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в правительственной корпорации. Этот тип называется конституцией совета.
Магистральный тип характеризуется тем, что представительный орган, избираемый населением, формирует свой исполнительный орган - магистрат или сенат, состоящий из бургомистра и почетных членов. Этот тип называют конституцией магистрата.
Бургомистерский тип предусматривает, что избранный населением представительный орган избирает бургомистра, который возглавляет представительную корпорацию и местную администрацию, т.е. соединяет в себе функции главы общины и главы администрации. Этот тип называют конституцией бургомистра.
Северогерманский тип напоминает англо-саксонскую модель «совет - управляющий». Избираемый населением представительный орган создает исполнительный комитет, который не является местной администрацией, а только готовит решения представительного органа. Этот тип называют конституцией директора.
В уездах органами самоуправления служат представительный орган - уездный съезд или уездный совет - и администрация во главе с земским советником, который избирается населением или представительным органом.
Несмотря на особенности организации самоуправления в Германии, оно имеет много общего как с англо-саксонской, так и с континентальной (французской) моделями.
Системы местного самоуправления в современных государствах строятся на основе административно - территориального деления страны. Само административно-территориальное устройство любой страны представляет собой важнейшую часть государственной организации. Это устройство в большинстве случаев носит сугубо консервативный характер. Оно обычно редко подвергается конкретной ломке, не испытывает на себе серьезных изменений даже в условиях принятия новых конституций и конституционных законов, затрагивающих другие аспекты в организации государства.
Организация местного самоуправления за рубежом. Органы местного самоуправления включают в себя выборные муниципальные советы, или комиссии, и образуемые ими исполнительные органы.
Общий порядок формирования муниципальных советов и исполнительных органов регулируется специальными избирательными законами и законами о муниципалитетах. В федеративных государствах издание законов о выборах в органы местного самоуправления находятся в компетенции субъектов федерации. В большинстве демократических стран выборы в органы местного самоуправления осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Пассивное избирательное право обычно устанавливается рамках 18-25 лет. Одновременно устанавливается и целый ряд цензовых требований – ценз оседлости, несовместимость занятия других постов на государственной службе или в выборных органах, в суде и т.д.
Порядок выдвижения кандидатов в выборные органы местного самоуправления предусматривает различные способы реализации этих субъективных прав избирателей – чаще всего путем подачи петиции с подписями установленного законом числа жителей данного избирательного округа, обладающих полным объемом избирательных прав, в поддержку кандидата на должность члена муниципального совета. Кандидаты в муниципальные органы могут баллотироваться по партийным спискам, опираясь на поддержку определенной политической партии, или выступать как независимые кандидаты. Выборы осуществляются как по одномандатным округам, так и по многомандатным округам. Для определения результатов голосования используются как пропорциональная, так и мажоритарная избирательные системы. Мажоритарная система может предполагать и проведение выборов в два тура. На выборах в муниципальные органы запрещено введение императивного мандата. Депутаты муниципальных органов не связаны никакими наказами избирателей и не обязаны отчитываться перед избравшими их гражданами. Муниципальные советы избираются в назначенные сроки.
Законодательством ряда стран предусмотрены особые требования к лицам, намеревающимся занять должности в органах местного самоуправления: годность к военной службе, обязательное проживание или место работы в пределах территории органа местного самоуправления, уплата местных налогов и т.д. Важно отметить, что в ряде зарубежных стран законодательством предусмотрен порядок досрочного отзыва депутатов местных представительных органов посредством голосования избирателей.
Очень часто численный состав органов местного самоуправления может определяться в минимальном и максимальном исчислении, а постоянный состав определяется численностью населения данного района.
По структуре органы местного самоуправления, как правило, однопалатные. Двухпалатное построение этих органов чрезвычайно редко (муниципальный совет Нью-Йорка, например). Структура муниципального органа, как и его численный состав, определяются размерами территории и численностью населения.
Основной формой деятельности органов местного самоуправления являются сессии, проведение которых регулируется местным законодательством. В низовых территориальных подразделениях эти сессии проводятся довольно часто (в США – один - два раза в месяц, в Великобритании – ежемесячно). Сессии вышестоящих органов проводятся 1 раз в квартал или полугодие. Могут проводится и внеочередные или чрезвычайные сессии по требованию определенного числа членов представительного органа или по требованию местных исполнительных органов (мэр, исполнительный совет и т.д.). Обычно чрезвычайные сессии собираются для решения только строго определенных вопросов и решение других вопросов не должно иметь юридической силы.
В пределах своей компетенции органы местного самоуправления принимают решения, дают заключения, высказывают пожелания и рекомендации. Общий принцип заключается в том, что местные сообщества и выражающие их волю избираемые населением органы местного самоуправления обладают в рамках закона полной свободой действий при осуществлении своей деятельности по любым вопросам, которые не исключены из их компетенции или не переданы в установленном порядке какому-либо другому органы власти. Сами полномочия могут быть поставлены под сомнение или ограничены другим органом власти, центральным или региональным, только в рамках закона.
Решения органов местного самоуправления могут быть оспорены в судебном порядке. Законодательством ряда стран (например, Италии) предусмотрена возможность роспуска местных выборных органов в случае совершения ими действий, противоречащих конституции, а также серьезных нарушений действующих законов, отказа выполнять постановление центрального правительства и т.д. Законодательством предусмотрена возможность роспуска исполнительного органа местного самоуправления и отправка в отставку его председателя, совершившего незаконные действия.
Роспуск органа местного самоуправления может быть осуществлен в случае массовых отставок депутатов или полной неэффективности работы органа местного самоуправления вследствие отсутствия устойчивого большинства, а также по соображениям национальной безопасности. В Италии, например, такое решение принимается мотивированным декретом президента республики после заслушивания доклада специальной комиссии центрального парламента, которая образуется специально для этого. Декретом о роспуске областного совета президентом страны назначается временная комиссия в составе трех человек, обладающих полным объемом избирательных прав. Комиссия назначает выборы нового областного совета в трехмесячный срок и занимается обычной административной деятельностью, входящей в компетенцию исполнительного органа (джунты). Комиссия принимает решения, которые не могут быть отменены никаким другим органом и которые должны, впоследствии, представлены на утверждение вновь избранного областного совета.
Компетенция органов местного самоуправления за рубежом. Основной объем полномочий органов местного самоуправления определяется национальным законодательством и может различаться даже в рамках одной страны. Общее правило, касающееся полномочий местных сообществ, заключается в том, что эти полномочия должны быть целостными и всеобъемлющими во всем, что касается местных дел.