ГК устанавливает, что в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества. Такое изъятие имущества и считается реквизицией.
Земельный Кодекс устанавливает особенности применения реквизиции по отношению к земельным участкам. Основная особенность связана с тем, что земельный участок после отпадения чрезвычайных обстоятельств в большинстве случаев может быть возвращен владельцу, в то время как в отношении любого иного имущества такой возврат чаще всего невозможен (например, пораженный эпидемией скот изымается и уничтожается). Поэтому в ГК идет речь о выплате стоимости реквизированного имущества, и лишь в отдельных случаях, если имущество при прекращении чрезвычайных обстоятельств сохранилось (например, изъятые при ликвидации аварии или во время военных действий транспортные средства), собственник вправе требовать его возврата по суду. В ЗК же специально указано на временный характер изъятия земли при реквизиции, собственнику при этом возмещаются только убытки, понесенные им в связи с невозможностью использования земельного участка. Стоимость участка возмещается только в том случае, если участок не может быть возвращен после прекращения действия чрезвычайных обстоятельств. Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. №11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства"[51] в ст. 11. говорит о том, что отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, за исключением указанных в нем случаев, проводится вместе с земельным участком. Отчуждение земельного участка без находящихся на нем зданий, строений, сооружений в случае, если они принадлежат одному лицу, не допускается. Поэтому сделки, воля сторон по которым направлена на отчуждение здания, строения, сооружения без соответствующего земельного участка или отчуждение земельного участка без находящихся на нем объектов недвижимости, если земельный участок и расположенные на нем объекты принадлежат на праве собственности одному лицу, являются ничтожными. Такой же порядок отчуждения принадлежащих одному лицу земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости должен применяться и при прекращении права на землю в случае реквизиции, конфискации здания, строения, сооружения, обращения взыскания на указанное имущество по обязательствам его собственника[52].
Как в ГК, так и в ЗК речь идет о реквизиции земельного участка только у собственника. В то же время в других статьях ЗК реквизиция названа как одно из оснований прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного бессрочного пользования, аренды, безвозмездного срочного пользования (ст. 45-47). Разумеется, арендуемый или предоставленный в пользование, пожизненное наследуемое владение участок находится в чьей-то собственности (федеральной, муниципальной, субъекта РФ или частной) и в случае реквизиции изымается у собственника. Однако встает вопрос о возмещении убытков, понесенных при этом землевладельцем, землепользователем или арендатором. Порядок такого возмещения ЗК не определяет. Следовательно, в таких случаях придется руководствоваться общими нормами гражданского законодательства; убытки, вызванные расторжением договора аренды или пользования, будет возмещать собственник земельного участка.
ГК установлено, что реквизиция производится в порядке и на условиях, установленных законом, - следовательно, предполагается принятие специального закона о реквизиции, конкретизирующего нормы ГК. Возможно, такой закон будет регламентировать и особенности порядка реквизиции земельных участков.
Реквизиция земельного участка напоминает изъятие земель для государственных и муниципальных нужд:
1) то и другое производится в интересах общества и государства, участок в обоих случаях изымается с соответствующей компенсацией собственнику. Однако это разные понятия.
2) различаются основания, по которым производится реквизиция и изъятие земли для государственных и муниципальных нужд. Случаи последнего исчерпывающе перечислены в законе, они не носят чрезвычайного характера и связаны чаще всего с планируемым строительством и расширением промышленных, социальных, транспортных и иных объектов.
Ситуации, когда возможно применение реквизиции, очерчены в законе примерно: никто не может предусмотреть всех экстраординарных обстоятельств, которые случаются в жизни, но в любой из этих ситуаций действовать приходится незамедлительно, поэтому нельзя исполнить всю процедуру, соблюдаемую при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд и включающую, в частности, письменное уведомление собственника за год до предстоящего изъятия.
3) изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд окончательно, а реквизиция носит чаще всего временный характер. Из указанных различий вытекают и важные правовые последствия. Поэтому, к примеру, лицо, у которого изъят земельный участок под строительство высокоскоростной магистрали, не может требовать возврата участка, даже если в дальнейшем государством принято решение об отказе от этого строительства и участок не используется; а при проведении реквизиции лицо не может требовать предварительного и равноценного возмещения стоимости участка.
4) порядок возмещения причиненных убытков. Возмещение убытков при изъятии, ухудшении качества земель, временном занятии земельного участка, ограничении прав собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков для государственных и муниципальных нужд урегулировано в ст. 57 ЗК. На случаи реквизиции земель она не распространяется. Порядок возмещения собственнику возникших в связи с реквизицией убытков законом специально не определен, поэтому следует руководствоваться общими нормами гражданского законодательства. В соответствии со ст. 15 ГК "под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода)". Представляется, пока на практике следует ориентироваться на порядок, установленный для возмещения убытков при изъятии земель для государственных и муниципальных нужд (ст. 57 ЗК). В любом случае собственник земельного участка в судебном порядке может оспорить размер сумм, выплаченных ему в возмещение стоимости участка и понесенных убытков.[53]
Поскольку реквизиция земельного участка носит, как правило, временный характер, то земельный участок по миновании чрезвычайных обстоятельств возвращается собственнику, и лишь при невозможности такого возврата собственнику возмещается его рыночная стоимость или предоставляется равноценный земельный участок. Исходя из общего смысла статьи, предполагается, что участок возвращается тем же уполномоченным исполнительным органом государственной власти, по решению которого он изымался, на основании имеющегося у собственника документа о реквизиции, и никаких дополнительных действий со стороны собственника для этого не требуется. И лишь в случае, если участок по миновании указанных обстоятельств не возвращается, лицо, у которого был реквизирован участок, вправе требовать его возврата в судебном порядке.
При изъятии земельных участков, находящихся в частной собственности, государство реализует полномочия как публичная власть. "Право государства на принудительное отчуждение частной собственности естественным образом вытекает из примата политики над правом, силы над принципом",- отмечает У. Матеи.[54] Необходимость введения такого института является выражением политической воли государства. В качестве примера проявления этой воли в регулировании земельных отношений можно привести п. 3 ст. 25 Земельного кодекса РФ, в соответствии с которым запрещается возврат земельных участков, которые были национализированы до 1 января 1991 г. в соответствии с законодательством, действовавшим на момент национализации земельных участков, а также компенсация их стоимости.
В РФ нормы об изъятии земельных участков содержатся в гражданском и земельном законодательстве (ст. 279-283 ГК РФ, ст. 49, 55 ЗК РФ), поэтому указанные отношения можно отнести как гражданско-правовым, так и публично-правовым.
В современный период право государства на принудительный выкуп земельных участков в зарубежном праве носит различные определения: "право государства на принудительное отчуждение частной собственности", "экспроприация в интересах общественной пользы", просто "изъятие", "право отчуждения", выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В научной литературе в данном случае общепринято использовать понятие "экспроприация".[55]
Несмотря на разнообразие понятий изъятия в зарубежном праве, этот институт имеет следующие общие черты. У. Матеи отмечает[56], что, несмотря на серьезные расхождения в структуре юридически значимых институциональных механизмов правовых систем, правовое регулирование ими вопросов принудительного прекращения собственности во многом обнаруживает сходство в плане основополагающих принципов. Все современные правовые системы закладывают два критерия: общеполезность и необходимость справедливой компенсации.
Изъятие, производимое исходя из соображений полезности, а не необходимости, стала в руках государства гораздо более гибким инструментом политики экономического вмешательства. Так, первоначальная концепция отождествлялась исключительно с общественными работами (например, строительство путей сообщения), а позднее стала распространяться на разнообразные публичные нужды (например, научные, спортивные и др.).
Формулировка критерия общеполезности в российском законодательстве нуждается в исследовании. Н.А. Сыродоев[57] считает, что целесообразно было бы вернуться к понятию "общественные нужды", так как понятие "государственные и муниципальные нужды" не всегда совпадают с действительными потребностями общества. Понятия "нужды" и "цели" часто употребляются в качестве синонимов, хотя это далеко не бесспорно. В ЗК РФ указываются такие цели использования земельных участков, как строительство дорог, разработка месторождений полезных ископаемых и т.д. Очень часто указанные виды деятельности осуществляются не государственными, а частными коммерческими организациями. Вряд ли такие случаи правомерно подводить под государственные нужды.
По мнению В.А. Евстегнеева[58], понятие "государственные и муниципальные нужды" может включать не только публичные потребности, но и частно-хозяйственные интересы указанных органов как обычных собственников. Целью земельной операции могут быть денежные интересы соответствующего административно-территориального образования. Например, строительство кинотеатра или ипподрома для последующей сдачи его в аренду.
Положительным фактом в процессе совершенствования правового регулирования отношений по изъятию земельных участков является принятие новой редакции п. 1 ст. 49 Земельного кодекса РФ, в котором установлен конкретный перечень объектов федерального, регионального и муниципального значения, для размещения которых допускается изъятие земельных участков (объекты федеральных энергетических систем и объекты энергетических систем регионального значения, объекты использования атомной энергии, объекты обороны и безопасности, объекты федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи и др.). Тем не менее вопрос о критериях общеполезности при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд остается актуальным.
В российском законодательстве закреплен принцип возмещения стоимости изымаемого государством имущества.
Возмещение производится:
1) на условиях предварительной выплаты стоимости земельного участка (п. 2 ст. 55 ЗК РФ);
2) принцип полного возмещения. Выкупная цена включает в себя рыночную стоимость земельного участка, рыночную стоимость находящегося на участке недвижимого имущества, все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную выгоду (п. 2 ст. 281 ГК РФ);
3) конкретная стоимость земельного участка определяется по соглашению сторон при достижении соглашения с собственником. При недостижении такого соглашения - на основании решения суда (п. 2 ст. 55 ЗК РФ);
4) возмещение может производиться как в денежной форме, так и в натуре - по соглашению с собственником ему может быть предоставлен другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную цену (п. 3 ст. 281 ГК РФ).
Установление порядка изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд отнесено к полномочиям Российской Федерации (подп. 4 п. 1 ст. 9 ЗК РФ).
Различается реквизиция и временное занятие земельного участка в связи с чрезвычайными обстоятельствами. Возникают эти два вида ограничений прав собственника на земельный участок при одних и тех же обстоятельствах, и оба носят временный характер. Только в случае реквизиции, в отличие от временного использования, участок не всегда может быть возвращен собственнику. Кроме того, можно предположить, что при временном использовании участка в государственных и общественных интересах собственник может также продолжать им пользоваться (если это возможно). Решение о временном использовании земельного участка при чрезвычайных обстоятельствах, видимо, принимают те же государственные органы, что и при реквизиции.