На данном этапе нормы права, относящиеся к национализации, являются "мертвыми", так как нет закона определяющего процесс, условия этого явления, хотя в ст.235 и 306 ГК РФ обозначает порядок возмещения, но в общих чертах. В Конституции и ГК РФ присутствует понятие национализации как процесса, обратного приватизации. А федерального закона, разъясняющего, в каких случаях государству позволено отчуждать у частных собственников имущество, нет. Но если такой случай будет установлен, то по нему должен быть принять соответствующий федеральный закон.
В Госдуму РФ внесены проекты федеральных законов "Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)"[20], который в течение трех лет отклонялся Правительством РФ, в связи с не урегулированием некоторых вопросов применения и наличием противоречий с другими нормативно-правовыми актами. Рассмотрение развития законодательства о национализации начнем с проекта закона, представленного депутатом Государственной Думы Г.А. Томчиным.[21]
Законопроектом устанавливаются права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации в процессе подготовки решений о национализации, позволяющие соблюсти при этом баланс интересов Российской Федерации и собственников национализируемого имущества. Также предусматривается регламентация процедуры принятия решений о национализации, условий, при которых такое решение может быть реализовано, описаний ограничений, накладываемых на собственника национализируемого имущества, порядка возмещения собственнику стоимости национализируемого имущества и иных убытков.
В представленном законопроекте началом процедуры национализации является "принятие после согласования с Президентом Российской Федерации решения о национализации, принимаемое в форме акта Правительства Российской Федерации".
"Основанием принятия решения о национализации является федеральный закон о федеральном бюджете на соответствующий год, предусматривающий ассигнования на цели национализации".
В законопроекте определены требования к проведению инвентаризации и оценки стоимости национализируемого имущества в соответствии с Федеральным законом "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", установлены порядок определения стоимости национализируемого имущества и других убытков (размера возмещения), подлежащих возмещению собственнику, а также порядок выплаты возмещения. Законопроект предусматривает согласование размера возмещения с собственником национализируемого имущества, а при недостижении согласия - определение его на основании решения суда.
При анализе данного законопроекта необходимо выделить некоторые недоработки:
- Законопроект не решает вопрос соотношения его основных норм с нормами Конституции РФ (п.3 ст.35), предусматривающими невозможность лишения имущества собственника без решения суда. Вместе с тем законопроект, напротив, предполагает в качестве основания для национализации федеральные законы и решение Правительства РФ.
Представляется проблематичной возможность судебного обжалования определения размера возмещения, убытков.
Во-первых, кандидатуру оценщика выбирает само государство без какого-либо участия собственника имущества (п.2 ст.9, ст.10).
Во-вторых, закон предусматривает возможность обращения в суд (с соответствующим отнесением на истца необходимых затрат по оплате госпошлины), однако единой методики, учитывающей все аспекты определения
размера возмещения, убытков, не имеется. В целом доказать заниженность размера возмещения на практике вряд ли возможно.
- В законопроекте достаточно обтекаемо сформулированы сами критерии национализации.
- Прекращение процедуры национализации (п.4 ст.15, ст.17) с неизбежностью должно повлечь компенсацию убытков собственнику, причиненных, например, вследствие ограничений его прав (ст.16). Законопроект положений такого характера не содержит.
- Прежде всего, стоит отметить, что закон не предусматривает механизм обжалования в судебном порядке решения о национализации, что определенным образом не согласуется с п.2 ст.46 Конституции РФ, согласно которой действия органов государственной власти могут быть обжалованы в суд. Считается необходимым включение в текст законопроекта положений, предоставляющих собственнику национализируемого имущества право в исключительных случаях обжаловать в судебном порядке принятое решение о национализации.
- Законопроект не определяет судьбу имущества, не вошедшего в состав национализируемого имущественного комплекса. Соответственно необходимо включить в текст законопроекта положения, касающиеся компенсации собственнику имущества, не вошедшего в состав национализируемого имущественного комплекса, в случае, если данное имущество не может использоваться по назначению или теряет значительную часть полезных свойств, будучи отделенным от национализируемого имущества.
- Считается неправомерным установление запрета на любое дополнительное обременение национализируемого имущества после принятия решения о проведении национализации. Как известно, с момента принятия решения о национализации до завершения процедуры национализации изложенный выше подход может фактически парализовать хозяйственную деятельность предприятия.
- Законопроектом также не предусматривается возможность возмещения убытков собственнику национализируемого имущества в случае прекращения процедуры национализации. В процессе смены собственника предприятия, чем по сути является национализация, собственник может терпеть убытки, связанные с проведением необходимых для национализации процедур. Поэтому является неправомерным подобное ущемление прав собственников национализируемого имущества. Также следует внести в законопроект положения, касающиеся уведомления собственника национализируемого имущества в случае прекращения процедуры национализации.
- В случае принятия данного законопроекта, его нормы не соответствовали бы норме ГК (ст.306), так как буквальное толкование нормы, изложенной в вышеуказанной статье, позволяет сделать вывод о том, что решение о прекращении права собственности должно оформляться в виде федерального закона, что не соответствует основным положениям данного законопроекта.
- Согласно п.2 ст.16 собственник национализируемого имущества обязан предоставлять "полную и достоверную информацию о национализируемом имуществе и о его собственнике". Такая недостаточно конкретная формулировка может привести к злоупотреблениям при сборе информации о собственнике. Необходимо внести в законопроект перечень сведений, предоставляемых собственником национализируемого имущества.
- Законопроект предусматривает возможность для государственных органов, уполномоченных в области национализации, обращаться в арбитражный суд, если собственник национализируемого имущества уклоняется от подписания соглашения о размере возмещения (который устанавливается на основании проведения независимой оценки). Однако подобной возможности для собственника национализируемого имущества не предусматривается. Такой подход является несправедливым и неоправданным.
- На наш взгляд, не учтены в проекте интересы кредиторов собственника, имущество которого подлежит национализации. Законопроект необходимо дополнить положениями, согласно которым все долги национализируемого предприятия (как имущественного комплекса) переходили бы к государству в порядке универсального правопреемства. Позиция Минимущества состоит в том, что долги, которыми обременено национализируемое имущество, погашаются за счет возмещения, предоставляемого собственнику имущества государством. Такой подход является неправомерным[22].
Таким образом, можно отметить, что законодательство, регулирующее механизм национализации, в настоящее время находится на стадии развития, так как существует большое количество правовых аспектов, которые необходимо привести в согласование с вышестоящими нормативно-правовыми актами и, что наиболее важно, необходимо ликвидировать и предупредить возможные юридические пробелы при непосредственной реализации закона в целях пресечения правонарушений.
Реквизиция.