В пункте 4 статьи 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» установлено, что «Решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения принимается по инициативе либо с согласия государственного или муниципального учреждения, если такое решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан».
Таким образом, уже в самом законе оговорены два условия перевода существующих бюджетных учреждений в автономные учреждения:
инициатива или согласие учреждения на изменение его типа;
соблюдение конституционных прав граждан, в том числе на получение бесплатного образования, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры и т.д.
Однако реального механизма по контролю и выявлению нарушений конституционных прав граждан при изменении типа учреждения законом не установлено.
Никаких критериев определения того, в каком случае допустимо, а в каком недопустимо изменять тип учреждения на автономное ни в законе, ни в подзаконных актах не содержится.
Представляется, что данный вопрос с учетом выполненного выше анализа статуса автономных учреждений имеет принципиальное значение для обеспечения конституционных прав граждан.
Закон содержит лишь одну конкретную норму по данному вопросу в виде запрета на изменение типа существующих учреждений здравоохранения (статья 20).
В тоже время Законом предоставлено право органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления устанавливать перечни учреждений, изменение типа которых не допускается.
Постановлением Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 24-П утвержден перечень муниципальных учреждений, тип которых не подлежит изменению:
В области образования:
. Учреждения для детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
. Специальные (коррекционные) образовательные учреждения для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии.
. Образовательные учреждения для детей, нуждающихся в психолого-педагогической и медико-социальной помощи.
. Оздоровительные образовательные учреждения санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении.
. Дошкольные образовательные учреждения, детские сады компенсирующего вида с приоритетным осуществлением квалифицированной коррекции отклонений в физическом и психическом развитии воспитанников.
В области культуры:
. Муниципальные библиотеки.
В области социальной защиты населения:
. Центры постинтернатной адаптации.
. Социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних.
. Социальные приюты.
. Комплексные центры социального обслуживания населения.
. Учреждения социального обслуживания для граждан без определенного места жительства.
. Центры помощи семье и детям.
. Кризисные центры.
Можно сделать вывод, что к учреждениям, тип которых нельзя изменять, отнесены наиболее социально значимые организации, проблемы функционирования которых наиболее сильно отразятся на социальной сфере города.
Примечательно, что в своих заключениях на проект Закона большинство Комитетов Государственной Думы полностью одобряя создание автономных учреждений, одновременно предлагали ввести ограничения на изменение типа учреждений подведомственной им отрасли.
Указанные факты и документы свидетельствуют о том, что сами органы государственной власти и местного самоуправления полагают автономные учреждения далеко не идеальным вариантом оказания социальных услуг и стремятся часть существующих учреждений оградить от изменения типа.
Согласно Закону предложение о создании автономного учреждения путём изменения типа формируется по инициативе учреждения либо по предложению учредителя с согласия учреждения.
В законе оговаривается, что такое решение должно быть принято высшим коллегиальным органом управления учреждения, если такой орган предусмотрен уставом. Однако в Законе ничего не говорится о ситуации, когда высший коллегиальный орган по уставу отсутствует. Соответствующие разъяснения даны Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325, где указывается, что при отсутствии коллегиального органа решение об изменении типа учреждения принимается его руководителем.
Многие авторы акцентируют внимание на том, что изменение типа учреждения невозможно без его согласия.
На практике получение такого согласия является простой формальностью.
Согласно гражданскому законодательству руководитель учреждения назначается на должность и освобождается от занимаемой должности учредителем и полностью учредителю подотчетен.
Вряд ли найдется много руководителей, которые в этих условиях рискнут отказать учредителю в даче согласия на изменение типа учреждения.
Для практической реализации Закона на федеральном уровне были приняты, постановления Правительства РФ:
от 28 мая 2007 г. № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения»
от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения»;
от 18.10.2007 № 684 «Об утверждении правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»,
а также Приказ Минэкономразвития РФ от 20.06.2007 № 261 «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».
После вынесения решения об изменении типа учреждения на автономное в с соответствии с Федеральным законом необходимо выполнить следующую работу:
) Автономное учреждение подготавливает учредительные документы, включающие:
проект устава автономного учреждения в соответствии с требованиями закона «Об автономных учреждениях»;
перечень имущества, в том числе недвижимого и особо ценного движимого имущества, передаваемого автономному учреждению в оперативное управление;
решение директора либо высшего коллегиального органа управления об избрании руководителя автономного учреждения, если такая процедура предусмотрена уставом;
предложения по количественному и персональному составу наблюдательного совета.
) Отраслевой орган управления учреждением рассматривает и согласовывает представленные документы, при необходимости вносит в них изменения, утверждает их и издает приказ об изменении типа учреждения, содержащий информацию о:
сроке завершения работ по переводу;
назначении руководителя автономного учреждения;
источнике финансирования расходов, связанных с осуществлением перевода.
Одновременно с приказом готовится трудовой договор с руководителем автономного учреждения.
) Созданное автономное учреждение должно:
пройти государственную регистрацию в органе, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
пройти регистрацию в налоговых органах;
изготовить новые печати, бланки, вывески и т.п.;
согласовать с наблюдательным советом выбор банка и открыть в нем расчетный счет.
В свою очередь органы государственной власти и местного самоуправления для учреждений, находящихся в их ведении, должны разработать и принять ряд подзаконных актов, регламентирующих:
перечень учреждений, тип которых не подлежит изменению;
порядок определения видов особо ценного движимого имущества;
порядок осуществления функций и полномочий учредителя органом исполнительной власти или органом местного самоуправления в отношении автономного учреждения;
порядок подготовки и рассмотрения предложений о создании автономных учреждений путем изменения типа существующих учреждений;
порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания автономными учреждениями.
В г. Челябинске данные нормативно-правовые акты были разработаны и приняты.
Основными участниками процесса изменения типа муниципальных учреждений на автономные в г. Челябинске являются:
) Комитет по управлению имуществом и земельными отношениями г.Челябинска
) Муниципальные учреждения
) Управление культуры г. Челябинска
) Управления образования г. Челябинска
) иные органы местного самоуправления г. Челябинска
Процедура изменения типа учреждений регламентируется Постановлением Главы города Челябинска от 15 февраля 2008 г. № 26-п.
К форме предложения о преобразовании должны быть приложены копии следующих, заверенных руководителем муниципального учреждения или руководителем отраслевого управления, документов:
. Решение об одобрении изменения типа существующего муниципального учреждения;
. Устав муниципального учреждения;
. Решение о назначении на должность руководителя муниципального учреждения;
. Свидетельство о внесении записи в единый государственный реестр юридических лиц;
. Свидетельство о постановке на учет российской организации в налоговом органе по месту нахождения на территории Российской Федерации;
. Выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;
. Информационное письмо территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учете в Едином государственном регистре предприятий и организаций;
. Лицензии;
. Свидетельства о государственной аккредитации;
. Выписки из реестра муниципальной собственности на имущество;
. Свидетельство о государственной регистрации права оперативного управления на недвижимое имущество;
. Документы на земельный участок;
. Отчет по инвентаризации имущества, инвентаризационные описи.
Кроме того, названная форма требует указания следующих характеристик:
Обоснование создания автономного учреждения
Общие сведения о существующем муниципальном учреждении
Сведения о целях и видах деятельности существующего муниципального учреждения
Сведения об имуществе существующего муниципального учреждения
Сведения о земельных участках, закреплённых за муниципальным учреждением
Сведения о финансировании и доходах существующего муниципального учреждения
Сведения о задолженности
Сведения об услугах (работах), оказываемых муниципальным учреждением
Сведения о работниках муниципального учреждения и об уровне оплаты труда.
Перечисленные сведения представляются за период от одного года до трех лет.
Представляется необходимым увеличить период предоставления сведений о финансировании и доходах существующего муниципального учреждения до пяти лет. Это позволит выявить более полную картину финансового состояния учреждения, так как динамика показателей за пять лет позволит сделать более объективные выводы о функционировании самого учреждения, исключая воздействие факторов внешней среды, таких как экономические кризисы, изменения норм законодательства и т.д.
Учредитель автономного учреждения в двухнедельный срок со дня вступления в силу распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения издаёт распорядительные акты:
о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения;
о внесении изменений в учредительные документы учреждения;
о назначении членов наблюдательного совета автономного учреждения;
иные.
Учреждение направляет в отраслевое управление решение об инициативе или о согласии на изменение его типа с приложением сведений, подготовленных по форме предложения о создании автономного учреждения путём.
Отраслевое управление рассматривает обращение учреждения в месячный срок с момента его поступления.
По итогам рассмотрения обращения отраслевое управление подготавливает предложение по форме согласно приложению к рассматриваемому Порядку или мотивированный отказ в изменении типа учреждения.
Результат рассмотрения обращения учреждения доводится отраслевым управлением до сведения руководителя учреждения в пятидневный срок.
Отраслевое управление - для учреждений культуры - Управление культуры г. Челябинска - представляет на согласование в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска:
) предложение об изменении типа учреждения;
) список предполагаемых членов наблюдательного совета автономного учреждения;
) задание автономному учреждению.
Комитет вправе инициировать создание автономного учреждения путём изменения типа учреждения, находящегося в его ведении.
Комитет в месячный срок с момента поступления предложений принимает решение о согласовании либо отказе в согласовании представленных предложений.
Комитет вправе не принимать к рассмотрению предложения в случаях:
) несоответствия требованиям Порядка;
) иных оснований, предусмотренных действующим законодательством.
После согласования представленного отраслевым управлением или учреждением, находящимся в ведении комитета, предложения комитет готовит проект распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения.
Предложения, в утверждении которых комитетом было отказано, возвращаются в отраслевое управление или учреждению, находящемуся в ведении комитета.
Проект распоряжения Главы города Челябинска о создании автономного учреждения путём изменения типа существующего учреждения должен содержать:
) сведения об органе, наделяемом полномочиями учредителя создаваемого автономного учреждения;
) сведения об имуществе, закрепляемом за автономным учреждением, в том числе перечень объектов недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества;
) сведения об органе, ответственном за проведение мероприятий по созданию автономного учреждения;
) перечень мероприятий по созданию автономного учреждения с указанием сроков их проведения;
) сведения о местонахождении создаваемого автономного учреждения.
Автономное учреждение в десятидневный срок с момента государственной регистрации изменений в учредительные документы обязано:
) представить в отраслевое управление и комитет копии следующих документов:
изменений в учредительные документы;
свидетельства о государственной регистрации изменений в учредительные документы;
выписки из Единого государственного реестра юридических лиц;
информационного письма территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Челябинской области об учёте в Едином государственном регистре предприятий и организаций;
) заключить с комитетом соглашение о внесении дополнений и изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления на первую отчётную дату после даты регистрации изменений в учредительные документы.
Комитет в двухнедельный срок с момента представления автономным учреждением документов, указанных в пункте 18 Порядка, издаёт приказ о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления, в части изменения типа учреждения, выделения перечня недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, а также заключает с автономным учреждением соглашение о внесении изменений в договор о закреплении имущества на праве оперативного управления.
В состав особо ценного движимого имущества автономных учреждений подлежит включению:
) движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 000 (пятьдесят тысяч) рублей;
) иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 000 (пятьдесят тысяч) рублей, без которого осуществление автономным учреждением своей основной деятельности будет существенно затруднено;
) имущество, отчуждение которого осуществляется в специальном порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
К особо ценному движимому имуществу в соответствии с установленным Порядком не может быть отнесено имущество, которое не предназначено для осуществления основной деятельности автономного учреждения, а также имущество, приобретенное автономным учреждением за счет доходов, полученных от осуществляемой в соответствии с уставом деятельности.
Из рассматриваемого Порядка следует, что стоимостные критерии отнесения имущества к особо ценному в г. Челябинске занижены в 10 раз по сравнению с федеральными автономными учреждениями.
Такой подход может быть вполне экономически оправданным сравнительными размерами имущества федеральных и муниципальных учреждений.
В тоже время подтверждается ранее сделанный вывод о том, что собственник обладает практически неограниченными возможностями относить имущество автономных учреждений к категории особо ценного.
Предложения о включении объектов движимого имущества в состав особо ценного представляются в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска в следующем порядке:
) при создании автономного учреждения путем его учреждения, путем изменения типа существующего муниципального учреждения - отраслевым управлением в составе предложений о создании автономного учреждения;
) при передаче муниципального имущества существующему автономному учреждению - в приложении к ходатайству автономного учреждения и (или) учредителя;
) при выделении автономному учреждению учредителем средств на приобретение имущества - в уведомлении учредителя о выделении средств.
Решение об отнесении имущества автономного учреждения к особо ценному, принимает Комитет, учитывая представленные в соответствии с пунктом 5 Порядка документов.
Учреждение в двухнедельный срок с момента принятия главой города Челябинска решения об его создании путём изменения типа существующего учреждения направляет в комитет на согласование соответствующее заявление с проектом изменений в учредительные документы учреждения.
Комитет по управлению имуществом в двухнедельный срок согласовывает представленные автономным учреждением документы, указанные в пункте 16 Порядка преобразования.
После утверждения изменений в учредительные документы учреждения руководитель учреждения производит государственную регистрацию данных изменений в порядке и в сроки, установленные действующим законодательством.
Созданное путем изменения типа существующего автономное учреждение будет вправе осуществлять предусмотренные его уставом виды деятельности на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, иных разрешительных документов, выданных соответствующему государственному или муниципальному учреждению, до окончания срока действия таких документов. При этом не требуется переоформления документов, подтверждающих наличие лицензий, в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 08.08.01 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и переоформления иных разрешительных документов.
В случае принятия уполномоченным органом решения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения согласно статье 5 Закона будут применяться определенные гарантии, предусмотренные Гражданским кодексом РФ для кредиторов в случае реорганизации юридического лица.
Учредитель обязан будет уведомить кредиторов учреждения об изменении его типа, а кредиторы вправе потребовать прекращения или досрочного исполнения обязательств учреждения и возмещения убытков.
Данное положение законодательства существенно ограничивает возможности изменения типа учреждений, испытывающих финансовые трудности, и может дестабилизировать ситуацию даже у финансово благополучных организаций.
В этой связи, отмеченные в первой главе меры Правительства РФ по стимулированию изменения типа существующих учреждений, могут вызвать негативные последствия для оказания социальных услуг населению.
Согласно Закону создание автономного учреждения путем изменения типа государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. Данное положение облегчает процесс изменения типа существующих учреждений.
Тем не менее, материал настоящего раздела свидетельствует о то, что изменение типа учреждения представляет собою трудоемкий процесс, который создает значительную дополнительную нагрузку для органов местного самоуправления и самого учреждения. Кроме того, этот процесс сопровождается для учреждений дополнительными финансовыми рисками в силу охраны прав кредиторов.
Как было показано в предыдущем разделе, многие проблемные вопросы существующих учреждений могли бы быть решены путем внесения соответствующих изменений в гражданское и бюджетное законодательство.
Поэтому целесообразность и рациональность введения нового типа учреждений представляется сомнительной.
Для решения выявленных проблем представляется целесообразным, во-первых, точно сформулировать в законодательстве критерии возможности и допустимости изменения типа учреждения на автономное. Можно использовать уже имеющийся опыт некоторых субъектов РФ. Например, в Московской области критериями отбора государственных учреждений для изменения их типа являются:
отсутствие запрета, установленного законодательством РФ и законодательством Московской области, на изменение типа существующих государственных учреждений Московской области;
высокая доля доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, связанной с оказанием государственных услуг государственными учреждениями (определяется по каждому виду деятельности, осуществляемому государственным учреждением);
услуги, оказываемые государственным учреждением, по своему характеру не должны иметь жесткой привязки к узкой категории (группе) получателей, а могут оказываться нескольким категориям граждан;
не обусловленное объективными причинами увеличение расходов на содержание государственных учреждений, оказывающих отдельные виды государственных услуг;
простота технологии оказания государственных услуг и возможность расширения перечня услуг, предоставляемых за плату;
возможность привлечения инвестиций и расширения источников финансирования текущей деятельности автономных учреждений;
со стороны получателей государственных услуг, оказываемых государственным учреждением, должен наблюдаться платежеспособный спрос на соответствующие виды услуг;
минимальный риск возникновения нежелательных последствий преобразования государственных учреждений в форму автономных.
Представляется возможным использование в г. Челябинске и Челябинской области данного опыта.
Кроме того, целесообразно установить более конкретные критерии определения особо ценного движимого имущества автономного учреждения.