Муниципальное автономное учреждение «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» образовано путем изменения типа существовавшего ранее одноименного муниципального учреждения на основании распоряжения первого заместителя Главы города № 5264-д от 10 декабря 2008.
Данным распоряжением также утверждены Устав учреждения и состав наблюдательного совета.
Членами наблюдательного совета являются:
Заместитель Главы города по социальному развитию,
Председатель комиссии по социальной политике Челябинской городской Думы,
Начальник отдела муниципальных предприятий и учреждений Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям города Челябинска,
Начальник Управления культуры администрации города,
Представитель трудового коллектива муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А.Гагарина».
Порядок работы наблюдательного совета до настоящего времени не определен. В результате на его созыв уходит от одного до двух месяцев.
Каждый член наблюдательного совета имеет целый ряд основных обязанностей. В связи с этим собрать всех членов наблюдательного совета практически невозможно. Для оперативного решения вопросов часто применяется способ заочного голосования. Директору автономного учреждения приходиться объезжать всех членов наблюдательного совета по отдельности, что отрывает руководителя от выполнения своих непосредственных обязанностей.
Директор Парка культуры и отдыха подчиняется непосредственно начальнику Управления культуры г. Челябинска (члену наблюдательного совета), который в свою очередь подчиняется Заместителю Главы города по социальным вопросам (председателю наблюдательного совета). Так же членами совета являются депутаты Челябинской Городской Думы, представители Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям. Согласно установленному в городе порядку ни одну сделку с недвижимостью парк не может заключить без согласования с Комитетом и учредителем - Управлением культуры.
Таким образом, все члены наблюдательного совета имеют возможность контролировать и реально контролируют деятельность автономного учреждения в ходе своей повседневной деятельности без образования специального института.
Практический опыт Парка культуры и отдыха подтверждает вывод, сделанный в первой главе, об отсутствии реальной пользы от существования наблюдательного совета. Введение этого института лишь обременяет и членов совета и руководителя автономного учреждения необходимостью проведения бессмысленных заседаний.
С момента образования муниципального учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А.Гагарина» в 2002 года до изменения его типа на автономное учреждение в 2008 году парку не было выделено ни рубля бюджетных средств.
Все приобретенное за указанный период имущество, включая основные средства, было получено за счет доходов от коммерческой деятельности и согласно статье 298 ГК РФ поступило в самостоятельное распоряжение учреждения.
Статус данного имущества в случае изменении типа учреждения Законом не установлен.
Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям считает, что указанное имущество при изменении типа учреждения было передано собственником автономному учреждению.
Соответственно Парк культуры и отдыха утратил право самостоятельного распоряжения большей частью рассматриваемого имущества.
Очевидно, что в отсутствие норм права оспорить данную точку зрения невозможно.
После изменения типа учреждения бюджетное финансирование парка также полностью отсутствует.
Тем не менее, в соответствии с законодательством и на основании Постановления Главы города Челябинска от 15 февраля 2008г. №25-п Управлением культуры администрации города для Парка культуры и отдыха было сформировано задание учредителя на 2009 год.
Целью задания является реализация прав граждан на участие в культурной жизни, а также обеспечение соответствия объемов муниципальных услуг, предоставляемых автономным учреждением, уровню социальных гарантий обеспеченности муниципальными услугами и стандартам качества оказания муниципальных услуг.
В соответствии с заданием Парк обязан провести 87 мероприятий, из них 22 большие специальные программы, 65 программ выходного дня.
Заданием установлен перечень услуг, предоставляемых гражданам бесплатно: создание условий для комфортного пассивного отдыха граждан, проведение культурно-массовых мероприятий во время празднования общегосударственных, национальных, городских и т.д. праздников согласно утвержденному плану мероприятий, организация выступлений самодеятельных и профессиональных творческих, музыкальных коллективов.
В весенний и летний периоды на муниципальное автономное учреждение возложена обязанность проводить разовые благотворительные праздничные акции для воспитанников детских домов, интернатов, центров социальной защиты, малоимущих слоев населения. Количество за сезон не менее десяти.
При этом в разделе финансирование задания указано: «автономное учреждение вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц. Доходы, полученные автономным учреждением от выполнения работ, оказания услуг, сдачи в аренду закрепленного за учреждением имущества, направляются на развитие автономного учреждения, финансовое обеспечение содержания имущества, исполнение Задания».
Иными словами, все указанные в задании бесплатные мероприятия учреждение должно проводить за счет собственных средств. Соответственно расходы будут перекладываться на плечи потребителей платных услуг.
Приказом Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям от 03.07.2009 №860 из хозяйственного ведения муниципального унитарного предприятия «Фирма «Челябстройзаказчик», с согласия предприятия, на баланс и в оперативное управление муниципальному автономному учреждению «Центральный парк культуры и отдыха имени Ю.А. Гагарина» была передана «сумма затрат реконструкции территории «Центрального парка культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» (проектирование и строительство объектов недвижимости - хозяйственный двор: административно-бытовое здание с встроенной трансформаторной подстанцией и административный корпус с встроенной автостоянкой) в размере 3 172 142,14 (три миллиона сто семьдесят две тысячи сто сорок два) рубля 14 копеек».
В соответствии с этим же приказом Парк культуры и отдыха обязан:
. принять на баланс учреждения объекты незавершенного строительства в соответствии с затратами, указанными в п.1 приказа;
. внести изменения в бухгалтерский баланс учреждения и договор о закреплении имущества на праве оперативного управления;
. провести работу по консервации объектов незавершенных строительством;
. зарегистрировать право оперативного управления на указанные объекты незавершенного строительства;
. представить предложения относительно возможности завершения работ;
. изыскать возможность возмещения муниципальному унитарному предприятии Фирма «Челябстройзаказчик» части произведенных затрат в размере 562 815,64 (пятьсот шестьдесят две тысячи восемьсот пятнадцать) рублей 64 копейки, финансирование которых из бюджета г. Челябинска не произведено, за счет собственных или привлеченных средств.
При этом на передаваемый объект незавершенного строительства в настоящее время отсутствует практически вся техническая документация: проекты на здания, схемы коммуникаций и т.д.
Также в соответствии с приказом Комитета по управлению имуществом и земельным отношениям администрации г. Челябинска от 22.01.2009 № 21 муниципальное автономное учреждение «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» обязано было провести техническую инвентаризацию объектов недвижимости, учитываемых на балансе учреждений и представить ее результаты в Комитет.
Проблема в том, что с момента образования муниципального учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина» работа по оформлению правоустанавливающих документов на недвижимое имущество не проводилась. Это всех устраивало, поскольку оформление требовало значительных денежных средств: на оплату государственной пошлины - 400 000,00 рублей и экспертизы - 450 000,00; техническую инвентаризацию - 200 000,00 рублей; оформление кадастровых паспортов - 60 000,00 и т.д.
При переходе в форму автономного учреждения и для совершения сделок с недвижимостью потребовалось в кратчайшие сроки оформить правоустанавливающие документы на все объекты недвижимости, расположенные на территории Парка культуры и отдыха.
Все работы проводятся за счет автономного учреждения.
Правомерно сделать вывод о том, что используя переход учреждения в форму автономного и не имея четко установленной законодательством обязанности по финансированию, органы местного самоуправления решают проблему по оформлению правоустанавливающей документации на муниципальное имущество.
Само же автономное учреждение, которое и без того утрачивает гарантии бюджетного финансирования, вынуждено нести дополнительные существенные расходы. Естественно, что данную финансовую нагрузку автономное учреждение может компенсировать только за счет потребителей услуг.
Представляется, что перечисленные выше действия структурных подразделений администрации города, не смотря на уклончивость формулировки соответствующей нормы, противоречат Федеральному закону № 174-ФЗ, где указано: «Учредитель осуществляет финансовое обеспечение выполнения задания с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки, а также финансовое обеспечение развития автономных учреждений в рамках программ, утвержденных в установленном порядке».
Однако отстоять свои права в случае их нарушения органами местного самоуправления муниципальному автономному учреждению практически невозможно.
Согласно статье 9 Закона руководитель учреждения полностью подконтролен и подотчетен учредителю и вряд ли рискнет вступать с ним в конфликт.
В случае, если дело дойдет до судебного разбирательства, то более или менее реально добиться признания незаконными ненормативных актов органов местного самоуправления, подобных приведенным выше приказам и распоряжениям.
Взыскать же с собственника не выплаченные средства за выполнение задания учредителя и за содержание установленных законодательством видов имущества в настоящее время невозможно.
Нормативы указанных затрат пока не разработаны. Соответственно невозможно обосновать и размер исковых требований.
Наличие указанных нормативов становится жизненно необходимым для нормального функционирования автономного учреждения. В противном случае, как показала практика, собственник будет определять размер положенных учреждению субсидий по своему произволу.
Разработка единых нормативов вряд ли возможна на федеральном и даже на областном уровне в виду многообразия условий в конкретных муниципальных образованиях.
В тоже время, вполне возможно и целесообразно на федеральном уровне разработать и утвердить единую по стране методику расчета нормативов по каждому виду социальных услуг. В противном случае органы местного самоуправления будут продолжать субсидировать автономные учреждения в весьма произвольных размерах.
Органы законодательной власти Российской Федерации сохранили ряд налоговых льгот, которые были установлены для бюджетных и автономных учреждений.
Для автономных учреждений так же, как и для бюджетных, не будут облагаться налогом на прибыль доходы в виде имущества, полученного по решению органов государственной власти и местного самоуправления (подп. 8 п. 1 ст. 251 Налогового кодекса РФ), а также имущества, полученного в рамках целевого финансирования (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ); не будет признаваться операцией, облагаемой налогом на добавленную стоимость, передача на безвозмездной основе объектов основных средств (подп. 5 п. 2 ст. 146 НК РФ).
Однако, не все льготы установленные для бюджетных учреждений сохранены для автономных. Например, Парк культуры и отдыха будет иметь возможность уплачивать только квартальные авансовые платежи по налогу на прибыль лишь при условии, если размер выручки в предыдущих четырех кварталах не превышал в среднем 3 млн. руб. за каждый квартал. Для бюджетных учреждений такая возможность предоставлена вне зависимости от размеров дохода (п. 3 ст. 286 НК РФ).
Правда, на автономное учреждение не распространяется запрет для перехода на упрощенную систему налогообложения, установленный для бюджетных учреждений (подп. 17 п. 3 ст. 346.12 НК РФ). Это означает, что в зависимости от вида приносящей доход деятельности автономное учреждение сможет сэкономить на налоговых платежах, перейдя на упрощенную систему налогообложения.
Согласно приказу Управления культуры от 29.04.2009 №27 Парк культуры и отдыха обязан оформить правоустанавливающие документы на земельные участки, находящиеся в пользовании, в срок до 01 июля 2010 года.
В настоящее время работы по оформлению документов на земельный участок в постоянное (бессрочное) пользование заканчиваются. После получения свидетельства о государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования у автономного учреждения возникает обязанность по уплате земельного налога.
Решением Челябинской городской думы от 25.09.2007 года № 25/2 «О земельном налоге на территории города Челябинска» льготы по уплате налога для автономных учреждений не предусмотрены.
В приложении № 1 к данному решению, ставка в 2009 году составляет - 0,91% от кадастровой стоимости земельного участка.
Таким образом, земельный налог в 2009 году будет составлять около 760 тыс. рублей:
площадь земельного участка 521977 кв.м.
кадастровая стоимость данного участка 83 448 463 рублей
448 463 * 0,91% = 759 381 рубль земельный налог в 2009 году.
В ответ на обращение Парка культуры и отдыха в Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска по данному вопросу освобождения от налогов на землю и имущество и предоставлению льгот был получен ответ: «Комитет по управлению имуществом и земельным отношениям г.Челябинска не располагает полномочиями по решению вопросов освобождения хозяйствующих субъектов от уплаты налога на имущество, а также не является главным распорядителем бюджетных средств в части возмещения расходов по налогообложению муниципального автономного учреждения «Центральный парк культуры и отдыха им. Ю.А. Гагарина». В целях своевременного и полного погашения обязательств автономного учреждения предлагаем активизировать деятельность, провести маркетинговые исследования потребительского рынка услуг в сфере культуры, в соответствии с которым пересмотреть и/или расширить перечень предоставляемых учреждением услуг за плату, увеличить их объем».
Парку с площадью лесных массивов более 70 процентов вряд ли по силам, да еще и без помощи собственника, резко увеличить объем платных услуг для покрытия таких расходов.
В связи с этим муниципальное автономное учреждения направило обращение в Челябинскую городскую Думу по вопросу установления льгот для автономных учреждений по земельному налогу.
Анализ финансовой отчетности автономного учреждения показывает, что изменение типа повлияло на финансовое состояние организации не в лучшую сторону.
Доходы Парка культуры и отдыха в 2008 г. составили 12 млн. 214 тыс. рублей, расходы 9 млн. 42 тыс. рублей, превышение доходов над расходами 3 млн. 172 тыс. рублей.
В 2009 г. доходы - 10 млн. 371 тыс. рублей, расходы - 12 млн. 315 тыс. рублей, превышение расходов над доходами 1 млн. 944 тыс. рублей.
Таким образом, опыт изменения типа муниципального учреждения на примере Парка культуры и отдыха свидетельствует о том, что выводы, сделанные в первой главе на основе анализа правовых норм, полностью подтвердились на практике.
Органы местного самоуправления в виду явных пробелов законодательства имеют и реализуют возможность вводить дополнительные ограничения самостоятельности автономных учреждений, не финансировать вообще выполнение установленных собственником заданий, возлагать на учреждение бремя дополнительных расходов.
Кроме того, при изменении типа учреждения лишились некоторых существенных налоговых льгот, хотя профиль их деятельности не изменился.
Все это негативно сказалось на финансовых результатах деятельности автономного учреждения.
Отстоять свои права в случае их нарушения органами местного самоуправления муниципальному автономному учреждению практически невозможно в виду подконтрольности и подотчетности руководителя учреждения учредителю.
Поэтому, в какой-то мере, можно исправить ситуацию только путем четкого законодательного урегулирования проблемных вопросов.
Заключение
По итогам проведенного исследования можно сделать следующие выводы.
Образование нового типа учреждений явилось результатом реализации политики по реструктуризации бюджетного сектора.
Провозглашенная цель принятия закона «Об автономных учреждениях» состояла в том, чтобы расширить права существующих государственных и муниципальных учреждений в распоряжении денежными средствами и имуществом, предоставить им большую свободу действий в осуществлении поставленных перед ними целей и на этой основе обеспечить дальнейшее развитие отраслей социальной сферы, соблюдение прав и интересов граждан в сфере оказания услуг.
Анализ политики Правительства РФ показал, что действительная суть преобразований состоит в освобождении государства от обязанности финансового обеспечения таких организаций на основе сметы доходов и расходов и от ответственности по их обязательствам.
Нормы законодательства об автономных учреждениях свидетельствует о том, что обязанность собственника по бюджетному финансированию автономных учреждений отсутствует.
Автономное учреждение обязано выполнять задания собственника. Нормативы компенсации соответствующих затрат до настоящего времени не утверждены. В результате объем финансирования задания учредитель может устанавливать по своему произволу.
Недофинансирование задания автономное учреждение должно покрывать за счет платежей населения или юридических лиц, завышая тарифы на свои услуги.
Автономные учреждения, как и опасались некоторые депутаты Государственной Думы, превращаются в средство перекладывания бюджетных расходов на социальные цели на плечи граждан.
Сравнительный анализ статуса бюджетного и автономного учреждений показал, что провозглашенная цель создания нового типа учреждений на практике не достигнута. Напротив, свобода в распоряжении имуществом и денежными средствами у автономных учреждений оказалась еще более ограниченной, чем у бюджетных.
Поставив во главу угла функционирования автономного учреждения коммерческую деятельность, законодатель создал значительные препятствия для ее успешного осуществления.
Обязанность выполнять задание собственника при отсутствии гарантии его полной оплаты, необходимость согласования с собственником многих вопросов текущей хозяйственной деятельности, установленный порядок совершения крупных сделок и сделок с заинтересованностью, ограничение полномочий руководителя полномочиями наблюдательного совета, снижение социальных гарантий работникам, возложение ответственности за нанесенный ущерб на руководителя даже при отсутствии вины последнего, ограничение ответственности по своим обязательствам делают автономное учреждение заведомо не конкурентоспособным на рынке социальных услуг.
Прогнозы ряда депутатов Государственной Думы о неизбежной стагнации значительной части автономных учреждений являются вполне обоснованными.
Изменение типа учреждения представляет собою трудоемкий процесс, который создает значительную дополнительную нагрузку для органов местного самоуправления и самого учреждения. Кроме того, этот процесс сопровождается для учреждений дополнительными финансовыми рисками в виду возможных требований кредиторов.
Многие проблемные вопросы существующих учреждений могли бы быть решены путем внесения соответствующих изменений в гражданское и бюджетное законодательство. Поэтому целесообразность и рациональность введения нового типа учреждений представляется сомнительной.
Декларативность и нечеткость ряда правовых норм, регулирующих деятельность автономных учреждений, приводит на практике к тому, что собственники устанавливают дополнительные ограничения, которых законодатель, возможно, и не имел ввиду, принимают весьма произвольные решения.
Опыт изменения типа муниципального учреждения на примере Парка культуры и отдыха свидетельствует о том, что органы местного самоуправления в виду явных пробелов законодательства имеют и реализуют возможность вводить дополнительные ограничения самостоятельности автономных учреждений, не финансировать вообще выполнение установленных собственником заданий, возлагать на учреждение бремя дополнительных расходов.
Кроме того, при изменении типа учреждения лишились некоторых существенных налоговых льгот.
Все это негативно сказалось на финансовых результатах деятельности автономного учреждения.
Отстоять свои права в случае их нарушения органами местного самоуправления муниципальному автономному учреждению практически невозможно в виду подконтрольности и подотчетности руководителя учреждения учредителю.
Поэтому, в какой-то мере, можно исправить ситуацию только путем четкого законодательного урегулирования проблемных вопросов.
К числу наиболее существенных из них правомерно отнести:
отсутствие точных критериев возможности, целесообразности и допустимости изменения типа существующих учреждений;
отсутствие обязанности собственника устанавливать задание автономному учреждению, финансируемое за счет бюджета;
неопределенность размеров субсидирования заданий собственника;
отсутствие точных критериев отнесения имущества автономного учреждения к категории особо ценного;
необоснованность порядка совершения крупных сделок и сделок, в которых имеется заинтересованность;
нерешенность вопроса о том, обязано ли и в каких конкретно случаях автономное учреждение руководствоваться Федеральным законом №94-ФЗ при осуществлении закупок для своих нужд;
необоснованное ограничение полномочий руководителя автономного учреждения полномочиями наблюдательного совета;
сохранение у собственника возможности возлагать на автономные учреждения дополнительные расходы и наделять его дополнительным имуществом вопреки интересам организации.
С целью решения перечисленных и иных возникших на практике проблем представляется целесообразным внести в Федеральный закон «Об автономных учреждениях» следующие изменения:
. Установить точные критерии целесообразности и допустимости изменения типа существующих учреждений, основе практики, уже сложившейся в ряде субъектов РФ.
. Заменить формулировки типа «собственник устанавливает задание для автономного учреждения и финансирует его выполнение» формулировками «собственник обязан установить задание для автономного учреждения и профинансировать его выполнение».
. Установить запрет на изменение типа учреждений в случае, если нормативы возмещения расходов на выполнение задания собственника в соответствующей отрасли не установлены.
. Ввести норму о том, что собственник обязан возместить расходы автономному учреждению на выполнение своего задания по установленным нормативам, но не ниже фактических расходов учреждения.
. Установить, что автономное учреждение и его руководитель несут ответственность за выполнение задания собственника только в пределах выделенных собственником средств.
. Исключить норму о том, что к особо ценному может быть отнесено имущество, без которого деятельность учреждения будет существенно затруднена, заменив ее конкретным критерием.
. Положения о крупных сделках и сделках, в которых имеется заинтересованность отменить.
. Установить, что действие Федерального закона №94-ФЗ на автономные учреждения не распространяется.
. Исключить положения о наблюдательном совете автономного учреждения.
. Определить, что автономное учреждение имеет право не исполнять решений уполномоченных органов собственника о передаче дополнительного имущества или возлагающих на учреждение дополнительные расходы.
. Ввести норму о том, что на имущество, которым учреждение до изменения его типа имело право распоряжаться самостоятельно, такое же право сохраняет и автономное учреждение.
. Включить положение о том, что налоговые льготы бюджетных учреждений сохраняются и за автономными учреждениями.
Правительству Российской Федерации имеет смысл поручить федеральным органам государственной власти разработку единых методик определения нормативов возмещения расходов на выполнение задания собственника для конкретных отраслей социальной сферы.
Поскольку изменение типа учреждений непосредственно связано с расходами бюджета, представляется, что основные акты, регулирующие создание и деятельность автономных учреждений должны приниматься не Главой города, а представительным органом местного самоуправления.
В этой связи Челябинской городской Думе целесообразно принять соответствующее Положение, в котором, в частности:
. Запретить администрации города и ее структурным подразделениям устанавливать автономным учреждениям задания, не обеспеченные лимитами бюджетных обязательств на соответствующий финансовый год.
. Запретить изменение типа учреждений в тех отраслях социальной сферы города, для которых нормативы возмещения расходов на выполнение задания учредителя для автономного учреждения не разработаны администрацией и не утверждены Думой.
. Установить, что расходы автономному учреждению на выполнение задания учредителя возмещаются из городского бюджета по установленным нормативам, но не ниже фактических расходов учреждения.
. Определить, что автономное учреждение и его руководитель несут ответственность за выполнение задания учредителя только в пределах выделенных из бюджета средств.
. Сформулировать точные критерии отнесения имущества автономного учреждения к категории особо ценного.
. Установить, что администрация города и ее структурные подразделения могут передавать автономным учреждениям имущество только с оформленными правоустанавливающими документами.
Кроме того, имеет смысл внести изменения в Решение Думы о земельном налоге, которыми установить равное налогообложение бюджетных и автономных учреждений.
Представляется необходимым поручить Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям разработать методику расчета объема задания автономному учреждению.
Необходимо также увеличить период, за который предоставляются сведения о финансовых показателях муниципального учреждения при принятии решения об изменении его типа, до пяти лет. Это позволит дать более объективную оценку финансового состояния учреждения.
Дополнительные рекомендации содержатся в тексте работы.