Субъекты бюджетных правоотношений

Действующее российское бюджетное законодательство не лишено не­достатков. В частности, в нем отсутствует полный перечень участников (субъектов) бюджетных правоотношений. Анализ положений БК РФ показывает, что в состав участников бюджетных правоотношений вхо­дят следующие субъекты.
I • Государство и его территориальные подразделения: а) Российская Федерация,
б) субъекты Российской Федерации: 21 республика, 6 краев, 49 областей, автономная область, 2 города федерального значения Москва и Санкт ­Петербург;
в) муниципальные образования:
1867 районов;
1091 гор.;
329 районов и округов в городах; %/ 1922 поселка городского типа;
24444 сельских администраций.

2. Президент и органы государственной власти Российской Федерации (ис­полнительные и законодательные органы). В их компетенцию в сфере бюджетных правоотношений входят:
• установление общих принципов организации и функционирования бюд­жетной системы РФ;
%/ разграничение и перераспределение доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней;
разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюдже­тами разных уровней;
определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
• определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
%/ определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муници­пальным долгом;
установление порядка (процедуры) и непосредственное составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполне­ние федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнени­ем, составление отчетности и утверждение отчетов об исполнении фе­дерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
установление федеральными законами порядка заимствований Россий­ской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправле­

ния, управления долгом Российской Федерации, субъектов РФ и орга­нов местного самоуправления;
осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управ­ление государственным долгом Российской Федерации;
установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государ­ственных внебюджетных фондов;
*/ установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерально­го бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам;
установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;
установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;
утверждение бюджетной классификации РФ;
установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга; определение перечня и порядка осуществления государственных вне­шних заимствований;
определение перечня и порядка формирования государственных вне­бюджетных фондов, управление их деятельностью;
установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ.

3. Органы государственной власти субъектов РФ (исполнительные и зако­нодательные органы). К их компетенции в бюджетно-правовой сфере относятся:
• установление порядка (процедуры) и непосредственное составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, утверждение и исполнение бюджетов субъек­тов РФ, осуществление контроля за их исполнением и утверждение от­четов об исполнении бюджетов субъектов РФ, консолидированного бюджета субъекта РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;
%/ распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;
• определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сбо­ров субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ;
разграничение полномочий между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в части осуществления расходов в соответствии с законода­тельством РФ;
установление совместно с органами государственной власти РФ порядка и условий предоставления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам и соб­ственно ее предоставление;
установление порядка и условий предоставления бюджетных кредитов субъектом РФ;
определение перечня и порядка государственных внутренних заимство­ваний субъекта РФ, их осуществление (а также внешних заимствова­ний), управление государственным долгом субъекта РФ.
4, Органы местного самоуправления, к компетенции которых в бюджетно­-правовой сфере относятся:
установление порядка и непосредственное составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюд­жетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение от­четов об исполнении местных бюджетов;
• определение порядка направления в местные бюджеты доходов от ис­пользования муниципальной собственности, местных налогов и сбо­ров, иных доходов местных бюджетов;
определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;
определение порядка и осуществление муниципальных заимствований, управление муниципальным долгом. 5 К прочим субъектам бюджетных правоотношений относятся:

органы государственных внебюджетных фондов; главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
бюджетные учреждения;
государственные и муниципальные предприятия и иные получатели бюджетных средств;
органы денежно-кредитного регулирования;
кредитные организации, осуществляющие операции с бюджетными средствами.

Бюджетное законодательство определяет и права Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований на чужие действия, т. е. право-требование. Например, Федераль­ный закон от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики»1 устанавли­вает целевое направление и расходование субъектами РФ средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; ст. 50 Федерального закона «О федеральном бюджете на 2000 год» предписывала субъектам РФ выполнять требования бюджетного законодательства РФ и законодательства Россий­ской Федерации о налогах и сборах без каких-либо исключе­ний, дополнений и (или) особых условий.

Неисполнение обязанной стороной норм бюджетного права обусловливает наличие у Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований права-притязания. Например, БК РФ отводит часть четвертую ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ (гл. 28).

Наличие бюджетных прав дает Российской Федерации, субъектам РФ и муниципальным образованиям право-пользо­вание централизованным денежным фондом соответствующего уровня. Так, ст. 133 БК РФ разрешает Российской Федерации использовать средства федерального бюджета на предоставле­ние бюджетных ссуд субъектам РФ. Различные способы пользо­вания централизованным денежным фондом соответствующего уровня устанавливаются бюджетным законодательством субъек­тов РФ и решениями органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция реализуется не только в правах, но и в обязанностях субъектов права. Анализ соотношения категорий «права» и «обязанности» как элементов правового статуса Россий­ской Федерации и субъектов РФ позволяет констатировать нали­чие юридических особенностей в закреплении правового положе­ния субъектов бюджетного права. Например, п. 1 ст. 137 БК РФ предоставляет субъектам РФ право на привлечение целевых бюд­жетных ссуд на финансирование кассовых разрывов; п. 2 ст. 141 БК РФ устанавливает право органов государственной власти

Российской Федерации осуществлять контроль за расходованием средств, поступивших в местные бюджеты из федерального бюд­жета. Законодательство обозначает названные (и многие другие) действия правами (используя для этого слова «вправе», «могут», «уполномочены» и др.), однако нереализация этих действий неми­нуемо привела бы к негативным финансово-правовым и социаль­но-экономическим последствиям: невозможности обеспечить фи­нансирование временных кассовых разрывов бюджета; бесконт­рольному расходованию средств федерального бюджета; необоснованному выделению бюджетных средств и нецелевому их использованию и т. п. Таким образом, отдельные бюджетные пра­ва, установленные бюджетным законодательством, носят обяза­тельный характер и сливаются с бюджетными обязанностями.

Следующим элементом правового статуса субъектов бюджет­ного права является воможность нести обязанности. Юридичес­кая обязанность включает в себя следующие четыре элемента: необходимость совершить определенные действия либо воздер­жаться от них; необходимость для правообязанного лица отреа­гировать на обращенные к нему законные требования управомо-ченного; необходимость нести ответственность за неисполнение этих требований; необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться тем благом, в отношении которого он имеет право.

Так, долженствования Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по совершению либо воздержа­нию от определенных действий установлены, например, п. 3 ст. 229 БК РФ, обязывающим органы государственной власти обнародовать решения о сокращении бюджетных расходов.

Долженствования участников бюджетных правоотношений отреагировать на адресованные им законные требования можно проиллюстрировать на основе ст. 106 Конституции РФ, устанав­ливающей обязательное рассмотрение Советом Федерации при­нятых Государственной Думой федеральных законов по финан­совым вопросам; ст. 210 БК РФ, определяющей обязанность со­гласительной комиссии принять отклоненный Президентом РФ федеральный закон о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год для преодоления возникших разногласий. '

Необходимость субъектов бюджетного права нести ответ­ственность за неисполнение законных требований является важ­нейшим условием обеспечения эффективности государственной бюджетной деятельности в федеративном государстве.

Еще одним элементом юридической обязанности, проявля­ющимся и в бюджетных отношениях, является необходимость не препятствовать контрагенту пользоваться законно принадле­жащим ему благом. Так, ст. 31 БК РФ устанавливает недопусти­мость изъятия доходов, дополнительно полученных в ходе ис­полнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения до­ходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов; п. 1 ст. 59 БК РФ наделяет законодательные (пред­ставительные) органы субъектов РФ правом вводить региональ­ные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и предоставлять налоговые льготы, но только в пределах прав, предоставленных законодательством РФ, т. е. не вторгаясь в фи­нансовую компетенцию федерального центра. Подобные нор­мы содержит и региональное законодательство.

Таким образом, структура юридической обязанности субъек­тов бюджетного права соответствует структуре их субъективного права (являясь как бы его обратной стороной). •

Фактическое несоответствие понятия «бюджетные права» его юридическому содержанию является существенным отличи­тельным признаком бюджетной деятельности государства, обус­ловленным особым статусом и способом организации субъектов этого вида юридической деятельности.

Следовательно, бюджетные права (компетенция) Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований — это совокупность принадлежащих им полномочий (компетенции) в лице соответствующих органов государственной власти или органов местного самоуправления по формированию, использованию и реа­лизации средств собственного бюджета и правовому регулирова­нию бюджетных отношений в определенных законодательством пределах.

Понятие «бюджетная компетенция (права)» Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, ис­пользуемое в нормативных актах, представляет собой сово­купность материальных и процессуальных прав соответству­ющих законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти или органов местного самоуправления.

Бюджетная компетенция Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований реализуется в конкретном взаимодействии.

Конкретные бюджетные полномочия установлены БК РФ и иными законодательными актами, анализ которых позволяет вы­делить общие элементы бюджетной компетенции Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, а также особенности бюджетных прав каждого из названных субъектов.

Идентичными для Российской Федерации в целом, субъек­тов РФ и муниципальных образований можно считать бюджет­ные права на: собственный бюджет; включение в соответствую­щий бюджет закрепленных и регулирующих бюджетных дохо­дов; самостоятельное определение направлений использования средств собственного бюджета; самостоятельное расходование бюджетных средств; организацию и осуществление бюджетного регулирования на собственной территории; образование и ис­пользование целевых и резервных фондов в рамках собственно­го бюджета; объединение бюджетных средств с иными финан­совыми ресурсами или с бюджетными средствами других субъектов бюджетного права; привлечение в собственные бюд­жеты заемных средств; компенсацию из бюджета другого уров­ня в случае уменьшения доходов или увеличения расходов, воз­никающих после утверждения бюджета вследствие решений органов государственной власти другого уровня; самостоятель­ное распоряжение денежными средствами, полученными в ре­зультате экономии бюджетных средств или дополнительно вы­явленных бюджетных доходных источников; правовое регули­рование отношений в сфере собственного и (в рамках компетенции) бюджетов другого уровня; судебную защиту на­рушенных прав.

Поскольку бюджетная компетенция определена правовыми актами, органы государственной власти и органы местного са­моуправления не должны уклоняться от ее реализации, выхо­дить за установленные пределы или передавать свою компетен­цию другому органу (общественной организации), если иное не предусмотрено правовыми актами.