Понятие и структура жилищно-коммунального комплекса муниципального образования
Рассмотрение данного вопроса целесообразно начать с трактовки понятия – жилищно-коммунальный комплекс. Следует отметить, что на сегодняшний день в научной литературе существует достаточно много определений данного понятия, но, все они сводятся к тому, что жилищно- коммунальный комплекс представляет собой комплекс отраслей экономики, которые обеспечивают функционирование инфраструктуры поселений, а кроме того, разных зданий в них, создаваемые безопасное, удобное, комфортабельное проживание и нахождение в них людей посредством предоставления коммунальных ресурсов и широкого спектра жилищных услуг.
Кондратьева М.Н. определяет жилищно – коммунальное хозяйство как совокупность предприятий, служб и хозяйств по обслуживанию населения городов, поселков [33, с.52].
Иванов С.Н. трактует жилищно – коммунальное хозяйство как организацию, задачей которой является обслуживание систем и сетей общественного пользования, таких как водопровод, отопительные системы, канализация [29, с.58].
Одним из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования является – уровень обеспечения населения жилищно-коммунальными услугами [24, с.80].
В целях повышения качества жилищно-коммунального обслуживания, осуществляется согласование действий между предприятиями, которые входят в жилищно-коммунальный комплекс, к ним относятся:
- поставщики ресурсов;
- управляющие организации;
- подрядные организации;
- органы регионального управления;
- органы местного самоуправления.
Важным аспектом является принцип конкурентоспособности, который определяется наличием конкурентных преимуществ у предприятий и организаций, оказывающих услуги, которые, в свою очередь, должны обеспечиваться:
|
|
- ресурсосберегающими подходами;
- инновационными подходами;
- развитием конкуренции;
- формирование социально – ориентированной политики;
- условиями, определяющими качество системы управления объектами жилищно-коммунального комплекса [18, с.36].
Жилищно-коммунальный комплекс состоит из жилых и нежилых зданий с сетью эксплуатирующих, а так же обслуживающих их предприятий и организаций.
При этом, коммунальный комплекс включает:
1. системы инженерного обеспечения поселений:
- электроэнергия;
- теплоснабжение;
- газоснабжение;
- водоснабжение;
- водоотведение;
2. общегородское коммунальное хозяйство:
- дороги;
- благоустройство;
- озеленение территории;
- вывоз бытовых отходов;
- переработка бытовых отходов;
- ряд других хозяйств [31, с.41].
Озеркова С.В. выделяет следующую структуру жилищно- коммунального комплекса муниципального образования, представленную в приложении 1.
Во главе структуры согласно представленной структуры находится – Первый заместитель жилищно – коммунального комплекса муниципального образования.
Следующим звеном в структуре жилищно – коммунального комплекса муниципального образования находится Управление жилищно – коммунального комплекса.
В подчинении Управления жилищно – коммунального комплекса находится: Заместитель начальника управления жилищно – коммунального комплекса, который руководит:
- отделом прогнозирования и перспективного развития;
|
|
- отделом организации эксплуатации жилищного фонда;
- отделом дорожно – мостового хозяйства и благоустройства;
- отделом учета и предоставления жилищной площади;
- отделом реализации жилищных программ [34, с.74].
Таким образом, жилищно-коммунальный комплекс охватывает большой спектр жилищных услуг и коммунальных ресурсов, обеспечивающих комфортное проживание людей и функционирование инфраструктуры муниципального образования.
1.2. Нормативно-правовое регулирование
в сфере жилищно-коммунального хозяйства
Иерархия норм, регулирующая правоотношения в сфере обеспечения права граждан на жилищно-коммунальное обслуживание имеет вид, представленный на рисунке 1.
Рис.1. Иерархия норм, регулирующая правоотношения в сфере обеспечения права граждан на жилищно-коммунальное обслуживание
Нормативно-правовое регулирование осуществляется на трех уровнях. Конституция Российской Федерации является правовой основой жилищного законодательства: нормы, содержащиеся в основном законе страны, определяют содержание других нормативных актов, регулирующих жилищные правоотношения.
Сферу ЖКХ регулирует целый ряд ФЗ по различным вопросам ее деятельности:
- Жилищный кодекс от 29 декабря 2004 г. №188-ФЗ (ред. от 31.01.2016);
- Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. №416-ФЗ (ред. от 29.12.2015) «О водоснабжении и водоотведении»;
- Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №190-ФЗ (ред. от 01.01.2016) «О теплоснабжении»;
- Федеральный закон от 27 июля 2010 г. №225-ФЗ (ред. от 04.11.2014) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»;
|
|
- Федеральный закон от 23 ноября 2009 г. №261-ФЗ (ред. от 13.07.2015) «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;
- Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. №210-ФЗ (ред. от 29.12.2014) «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»;
- Федеральный закон от 26 марта 2003 г. №35-ФЗ (ред. от 30.03.2016) «Об электроэнергетике;
- Федеральный закон от 21 июля 2007 г. №185-ФЗ (ред. от 29.06.2015) «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»;
- Федеральный закон от 19 мая 1995 г. №82-ФЗ (ред. от 31.01.2016) «Об общественных объединениях».
Также первый уровень состовляют:
- Закон Российской Федерации от 4 июля 1991 г. №1541-1 (ред. От 16.10.2012) "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации";
- Закон Российской Федерации от 7 февраля 1992 г. №2300-1 (ред. от 13.07.2015) «О защите прав потребителей»;
- Постановления Правительства Российской Федерации;
- Распорядительные документы органов исполнительной власти.
Второй уровень представлен региональными законами и подзаконными актами
Третий (местный) уровень включает в себя:
- устав муниципального образования;
- правовые акты, принятые на местном референдуме;
- нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
- постановления главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;
- распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Конституция РФ. В с.40 отмечается, что органы государственной власти и органы местного самоуправления оказывают:
- стимулирование жилищного строительства;
- организуют правила для реализации права на жилище.
Жилищный кодекс состоит из 14 глав:
Глава 1. Основные положения;
Глава 2. Объекты жилищных прав. Жилищный фонд;
Глава 3. Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение;
Глава 4. Переустройство и перепланировка жилого помещения;
Глава 5. Права и обязанности собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан;
Глава 6. Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме. Общее собрание таких собственников;
Глава 7. Основания и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма;
Глава 8. Социальный наем жилого помещения;
Глава 9. Жилый помещения специализированного жилищного фонда;
Глава 10. Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими;
Глава 11. Организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов;
Глава 12. Правовое положение членов жилищных кооперативов;
Глава 13. Создание и деятельность товарищества собственников жилья;
Глава 14. Правовое положение членов товарищества собственников жилья.
Федеральные законы и подзаконные акты. Одним из таких законов является Закон РФ «О теплоснабжении» от 27.07.2010 г. В нем определена правовая база экономических отношений, которые зарождаются в результате:
- производства тепловой энергии;
- передачи тепловой энергии;
- потребления тепловой энергии;
- производства тепловой мощности;
- передачи тепловой мощности;
- потребления тепловой мощности.
Кроме того, данный закон определяет:
- полномочия органов государственной власти в сфере теплоснабжения;
- полномочия органов местного самоуправления в сфере теплоснабжения;
- полномочия городских округов по регулированию и контролю в сфере теплоснабжения;
- права и обязанности потребителей тепловой энергии;
- права и обязанности теплоснабжающих организаций;
- права и обязанности теплосетевых организаций.
Сферу энергетики регулирует Федеральный закон от 26.03.2003 г. «Об электроэнергетики». Данным законом установлены:
- правовая база экономических отношений в сфере электроэнергетики;
- права органов государственной власти на регулировании отношений в сфере энергетики;
- права и обязанности субъектов электроэнергетики при осуществлении деятельности в сфере электроэнергетики;
- права и обязанности потребителей электрической энергии.
Для реализации программных положений данного федерального закона принято много подзаконных актов, которыми конкретизируются и реализуются те или иные нормы закона. Например:
- Постановление Правительства РФ от 26.02.2004 г. №109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в РФ»;
- Постановление Правительства РФ от 27.12.2004 г. №861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг»;
- и др.
Сферу газоснабжения в жилищно-коммунальном хозяйстве регулирует Федеральный закон «О газоснабжении в Российской Федерации» от 31.03.1999 г. Данным законом определяются правовые, экономические и организационные основы отношений в сфере газоснабжения в РФ, а также:
- ориентация на снабжение удовлетворения потребностей страны в стратегическом облике энергетических ресурсов;
- взгляды государственной политики в сфере газоснабжения;
- и прочее.
Нормативной базой сферы ЖКХ также являются: Постановления Правительства Российской Федерации и Распорядительные документы органов исполнительной власти.
Предоставление коммунальных услуг в жилых домах осуществляется в соответствии с Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354.
Правила представления коммунальных услуг:
1) регулируют отношения между исполнителями и потребителями коммунальных услуг;
2) устанавливают порядок заключения договоров на предоставление коммунальных услуг, а так же права и обязанности сторон;
3) устанавливают порядок контроля качества предоставляемых коммунальных услуг;
4) устанавливают порядок определения размера платы за коммунальные услуги с использованием приборов учета и при их отсутствии;
5) устанавливают порядок перерасчета размера платы за отдельные виды коммунальных услуг в период временного отсутствия граждан в занимаемом ими жилом помещении;
6) устанавливают порядок изменения размера платы при предоставлении коммунальных услуг ненадлежащего качества или с перерывами, превышающую установленную продолжительность;
7) определяют основания и порядок приостановления или ограничения предоставления коммунальных услуг;
8) регламентируют вопросы, связанные с наступлением ответственности исполнителей и потребителей коммунальных услуг [16].
Государственный контроль за соответствием качества, объема и порядка предоставления коммунальных услуг требованиям, установленным Постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. №354, осуществляется уполномоченными органами жилищного надзора исполнительной власти субъектов РФ в соответствии со статьей 20 Жилищного Кодекса РФ [16].
Федеральный закон от 21 июля 2007 года №185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», предусматривает свою работу в условиях «монетизации» льгот на оплату жилых помещений и коммунальных услуг. В перечне условий предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, в частности, определены следующие требования:
1) наличия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации или муниципальных правовых актов, предусматривающих предоставление гражданам субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в денежной форме (в том числе путем перечисления таких субсидий на имеющиеся или открываемые получателями субсидий банковские счета), - в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда со дня вступления в силу настоящего Федерального закона;
2) наличия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, предусматривающих предоставление установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации мер социальной поддержки гражданам на оплату жилого помещения и коммунальных услуг (за исключением мер социальной поддержки, указанных в пункте 5 настоящей части) в денежной форме (в том числе путем перечисления средств на предоставление таких мер на имеющиеся или открываемые гражданами банковские счета), - в случае подачи заявки на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда с 1 января 2009 года [10].
Процесс замены натуральных льгот денежными выплатами в соответствии с Федеральным законом №122-ФЗ от 22 августа 2004 года «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был завершиться до 2010 года».
Закон №122-ФЗ, известный в обществе как закон «о монетизации льгот», является законом, завершающим формирование законодательства, которое в рамках административной реформы разграничивает бюджетно-налоговые полномочия между различными органами власти и органами, представляющими и олицетворяющими эту власть. Принцип, введенный в законе: кто предоставляет гражданам право на льготы, тот и оплачивает их из своего бюджета, разделил всех льготников на «федеральных» и «региональных» [12].
В соответствии со статьей 8 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. №189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», до внесения изменений в федеральные законы и иные нормативные правовые акты в части замены порядка предоставления гражданам льгот по оплате жилья и коммунальных услуг на порядок предоставления в соответствии со статьей 160 Жилищного кодекса Российской Федерации компенсаций, сохраняется прежний порядок предоставления указанных льгот, установленный данными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами до введения в действие Жилищного кодекса Российской Федерации [2].
Правила предоставления субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. №761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг». Субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг в сфере ЖКХ предоставляются малообеспеченным гражданам и членам их семей по месту постоянного жительства в соответствии со статьей 159 Жилищного кодекса Российской Федерации [17].
Основанием правовых актов органов местного самоуправления жилищно-коммунального комплекса являются:
- Конституция РФ;
- Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- ст.43 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Второй уровень представляют региональные законы и подзаконные акты. Посредством издания того или иного регионального закона или подзаконного акта регионы в праве:
- освобождать от уплаты взноса на капитальный ремонт пенсионеров старше 80 лет;
- снижать размер взносов для инвалидов 1 и 2 групп;
- снижать размер взносов для семей с детьми инвалидами;
- снижать размер взносов для людей, достигших 70 лет;
- вводить дифференцированную плату за капитальный ремонт в зависимости от возраста плательщика;
- и др.
Третий уровень включает в себя акты органов местного самоуправления, следует заметить, что действующее законодательство достаточно редко использует нормы, которые бы расширили полномочия органов местного самоуправления в данной сфере. Органы местного самоуправления своими правовыми актами устанавливают надбавки к тарифам на электрическую энергию, поставляемую энергоснабжающими организациями потребителям, а также надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и теплоснабжения, в том числе тарифы этих организаций на подключение и тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры в сфере электро- и теплоснабжения.
Эти акты должны соответствовать законодательству РФ об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса. Как видно, органы местного самоуправления не определяют тарифы на электрическую и тепловую энергию, как часто представляют себе жители муниципальных образований, а лишь регулируют их - путем установления надбавок к существующим тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и теплоснабжения в установленных законодательством пределах. Вместе с тем органы местного самоуправления в целях решения вопросов местного значения в пределах своих территорий (поселений, муниципальных районов и городских округов) самостоятельно регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, тарифы на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение, надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавки к ценам (тарифам) для потребителей, и прежде всего применительно к муниципальному жилому фонду.
Нормативно-правовое регулирование в сфере жилищно-коммунального хозяйства можно представить в виде таблицы в приложении 2.
Таким образом, система нормативно – правовых актов в сфере коммунальных услуг имеет трехуровневый вид, где каждый уровень имеет свой нормативно-правовой документ, регулирующий сферу ЖКХ.