Важными документами, регламентирующими деятельность Росреестра, в том числе и в сфере кадастрового учета являются нормативно-правовые акты о создании Росреестра.
Одним из первых необходимо назвать Указ Президента РФ от 25 декабря 2008 г. №1847 ««О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии», ознаменовавший собой образование на базе Росрегистрации Росреестра с упразднением Роснедвижимости и Роскартографии и возложение на Федеральную службу государственной регистрации, кадастра и картографии функций по организации единой системы кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость на территории Российской Федерации.
Указом Президента РФ была определены основные направления деятельности Росреестра, а вот уже Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2009 г. №457 «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии» его функции и полномочия были более детализированы, а также описана организационная основа деятельности.
В соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти Росреестр подведомствен Министерству экономического развития РФ. Сегодня Руководитель Росреестра – это еще и заместитель Министра экономического развития Российской Федерации.
Статьей 3 Закона о недвижимости определена компетенция Росреестра и его территориальных органов в сфере кадастрового учета, а также полномочия, которые могут быть переданы ФГБУ «ФКП Росреестра».
В развитие Закона о недвижимости Правительством Российской Федерации приято немало актов, связанных с регулированием взаимодействия и взаимосвязи различных общественных и правовых институтов в сфере кадастрового учета, предопределяющими, в том числе, и порядок деятельности Росреестра в указанной области.
Министерством экономического Развития Российской Федерации в целях реализации положений Закона о недвижимости Минэкономразвития РФ также принят ряд нормативных правовых актов.
В существующих сегодня нормативно-правовых актах, отражена большая часть вопросов деятельности федеральной службы в сфере кадастрового учета, но при практической реализации своих полномочий у Росреестра и ФГБУ «ФКП Росреестра» возникает ряд вопросов, которые отражения в нормативной базе не имеют.
В этом случае работа строится таким образом: Росреестр письменно обращается за разъяснениями того или иного акта в федеральное министерство, в ведомстве которого находится, либо само Министерство экономического развития РФ направляет свою позицию по какому-либо вопросу из сферы кадастрового учета в виде письма (если посмотреть статистку таких переписок, она будет существенно превышать количество официально принятых нормативно-правовых актов по вопросам кадастрового учета недвижимого имущества).
Конечно же, назвать такую работу официальным толкованием нормативно-правовых актов либо применить такие письма Росреестру при отстаивании своих позиций в судебном разбирательстве, не представляется возможным, т.к. законодательством такая деятельность за Минэкономразвития России не закреплена.
Возможно, именно в связи с этим, с 2016 года должность главы Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии была преобразована, и теперь руководитель Росреестра является одновременно заместителем министра экономического развития Российской Федерации, что позволяет нормотворческую работу, которая ведется на площадке Министерства экономического развития Российской Федерации, объединить с практической работой по созданию единой системы учета недвижимости, выполняемой Росреестром.
Данная работа существенно совершенствуется.
Так, например, Развитие информационной среды государственного и муниципального управления, увеличение количества информационных ресурсов во всем их многообразии, многократный рост объемов информации приводят к необходимости поиска особых инструментов и методов для эффективного использования накопленных данных и их анализа. Для этих целей создаются особые программные системы, которые получили название системы поддержки принятия решений (СППР).
СППР используются в различных предметных областях государственного и муниципального управления и являются основой для хранения, обработки и анализа информации с целью получения значимых данных для принятия решений.
Получение значимого результата должно обеспечиваться выполнением следующих принципов организации информации в СППР:
1) полнота данных;
2) точность данных (корректности введенной информации);
3) целостность данных;
4) отсутствие конфликта данных (противоречивости введенных данных об одном событии, явлении, процессе).
Основные функции, которые выполняют СППР:
1) информационно-поисковые функции (поиск необходимых данных согласно определенному запросу);
2) оперативно-аналитические функции (формирование обобщенных результатов запросов и статистики на их основе);
3) интеллектуальные функции (поиск закономерностей, тенденций и трендов в определенном диапазоне данных, построение моделей и правил, объясняющих найденные закономерности, прогнозирование в краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной перспективе).
Инструментарий СППР реализуется средствами СУБД. Организация подсистем, выполняющих оперативно-аналитические функции, основывается на концепции многомерного представления данных (OLAP), а подсистема интеллектуального анализа формируется на базе методов и алгоритмов Data Mining, посредством интеллектуального поиска и анализа знаний, необходимых для принятия решений.
Необходимость совершенствования технологий СППР привела к возникновению концепции хранилищ данных. Хранилище данных – предметно-ориентированный, интегрированный, неизменчивый, поддерживающий хронологию набор данных, организованный для целей поддержки принятия решений[2].
Основная идея хранилища данных состоит в том, чтобы оптимизировать элементы, являющиеся составными частями хранилища: с одной стороны, наладить работу данных оперативного хранения (электронные таблицы БД, оперативные файлы и т. д.), а с другой – структурировать данные, используемые для анализа. Организация информации на основе хранилища данных позволяет получать аналитический материал, с разных сторон описывающий одну предметную область. Множество точек зрения позволяют выработать оптимальное решение.
Обратим внимание и на некоторые сложности и ограничения использования СППР:
1) необходимость интеграции данных из разрозненных источников;
2) необходимость поиска способ эффективного и качественного хранения больших объемов информации;
3) необходимость учета комплекса метаданных;
4) высокие требования к обеспечению информационной безопасности (в т. ч. безопасности данных).
СППР не предлагает конкретных путей решения проблем, а предоставляет необходимую аналитическую информацию для принятия решения специалистом (аналитиком).
Хранилища данных в информационной среде государственного и муниципального управления являются частью различных информационных систем, в том числе систем управления территорией.
Многие информационные ресурсы государственного управления содержат географические данные, отображение которых требуется на электронной карте. Если в одних случаях визуализация данных является лишь средством наглядного представления информации, то в других – репрезентация данных требует точной пространственной локализации, которая реализуется посредством геоинформационных технологий (ГИС-технологий)[3].
Геоинформационные системы (ГИС) являются особым типом информационных систем, представляют собой автоматизированные программно-аппаратные системы, осуществляющие сбор, хранение, анализ и представление координатно-привязанной информации (геоинформации)[4].
Пространственная локализация данных отражает реальные показатели (экономические, социальные, демографические и т. д.) с точной географической привязкой.
Основной тип информации ГИС представлен координатными данными:
1) точки (узлы, вершины);
2) линии;
3) контуры;
4) полигоны (ареалы).
Координатные данные образуют различные взаимосвязи, которые позволяют строить сложные объекты из набора простых элементов, определять координатные характеристики и анализировать семантику.
Функциональные возможности современных ГИС позволяют осуществить:
1) сбор, организацию и обработку первичных данных;
2) хранение данных;
3) моделирование данных (в т. ч., операции преобразования форматов и представление данных, проекционные преобразования, геометрический анализ, оверлейные операции (операции наложения), функционально-моделирующие операции);
4) проведение аналитических операций (расчет и построение буферных зон, анализ сетей, генерализация);
5) автоматизированное проектирование;
6) документационное обеспечение.
ГИС образуют иерархию подсистем – данные муниципальных образований являются основой построения ГИС начального уровня, далее эти данные интегрируются и образуют основу для ГИС регионального уровня, которые, в свою очередь формируют ГИС субъектов РФ и государства в целом.
ГИС используются в государственной статистике и системах регулирования и управления экономики регионов, в государственном кадастровом учете, развитии городского и жилищно-коммунального хозяйства, экологии, особых системах военного назначения и т. д. Аналитические возможности ГИС связаны с реализацией комплекса запросов и визуализацией их результатов, формировании на их основе обобщающих данных и статистики, классификацией данных и выделении групп данных, составлении отчетов. Аналитические данные ГИС используются в государственном и муниципальном управлении при прогнозировании развития территориальных систем, изучении пространственных последствий структурных изменений разнообразного характера (в том числе реформ и хозяйственных преобразований, техногенных и антропогенных факторов), а также в процессе принятия решений.
ГИС являются необходимой основой построения систем управления территориями.
Закон о недвижимости определяет широкий круг участников, задействованных в кадастровом учете:
1) собственники и обладатели иных прав на недвижимое имущество,
2) юридические и физические лица,
3) международные организации,
4) Российская Федерация,
5) органы государственной власти,
6) органы местного самоуправления,
7) кадастровые инженеры,
8) нотариусы,
9) судебные приставы-исполнители,
10) орган регистрации прав (см. рис. 1.3).
Рисунок 1.3 – Участники отношений при осуществлении кадастрового учета
Все учетно-регистрационные действия, связанные с осуществлением кадастрового учета производятся в кадастре недвижимости, путем внесения основных (ч.2, ч.4 ст.8 Закона о недвижимости) и дополнительных (ч.3, ч.5 ст.8 Закона о недвижимости) сведений о недвижимом имуществе, которое проводится в соответствии с Порядком ведения ЕГРН, утвержденным Министерством экономического развития РФ.
Внесение сведений в ЕГРН осуществляется территориальными органами Росреестра совместно с филиалами ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъектам РФ в результате государственного кадастрового учета и (или) государственной регистрации прав, в порядке межведомственного информационного взаимодействия и в уведомительном порядке.
Законом о недвижимости (ст.14) определены случаи, когда государственный кадастровый учет осуществляется совместно с государственной регистрацией прав и когда отдельно, при этом территориальными органами Росреестра и филиалами ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъектам РФ осуществляются различного рода проверки, т.к. перечень необходимых документов, порядок их подачи, а также последовательность действий в этих случаях разные.
Перечень лиц, имеющих право на обращение с заявлением об осуществлении кадастрового учета, представлен в ст.15 Закона о недвижимости.
При подаче документов был внедрен некий принцип экстерриториальности, т.е. независимости места подачи документов от места расположения объекта.
В рамках федерального закона №210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» между многофункциональным центром предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ) территориальными органами Росреестра и филиалами ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъектам РФ заключены соглашения, которым определен порядок приема от заявителей и выдачи после рассмотрения документов для осуществления кадастрового учета сотрудниками МФЦ.
Этот вариант подачи и получения документов не единственный, также заявитель имеет право направить заявление и документы почтовым направлением, представить их лично в офисы приема филиалов ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъектам РФ, либо воспользоваться электронными сервисами (единого портала государственных и муниципальных услуг или официального сайта Росреестра) (см. рис. 1.4).
После сдачи документов заявителю выдается расписка, включающая полный перечень сданных документов, даты и времени их подачи.
Рисунок 1.3 – Подача документов для осуществления кадастрового учета
Порядок осуществления кадастрового учета и (или) регистрации прав включают в себя несколько стадий, на каждой из которых идет четкое и слаженное взаимодействие между территориальным органом Росреестра и филиалом ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъекту РФ. На приеме документов мы уже останавливались, теперь подробнее опишем процедуру дальнейшей обработки представленных документов.
Принятые документы поступают в филиал ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъекту РФ, где проводится первичная проверка на выявление оснований для возврата таких документов без рассмотрения, предусмотренные ст.25 Закона о регистрации.
В случае если такие основания имеются, сотрудник учреждения готовит проект уведомления о возврате документов и предоставляет его государственному регистратору, который либо его визирует, либо отправляет документы в дальнейшую обработку.
Если документы и заявление успешно прошли вторую стадию, то они отправляются на проведение правовой экспертизы и проверку на наличие причин для приостановления либо отказа (Закон о недвижимости предусматривает 55 оснований для приостановления осуществления кадастрового учета).
Непосредственно правовую экспертизу и принятие соответствующего уведомления осуществляет государственный регистратор, но также как и на предыдущей стадии, первоначально на причины приостановления/отказа документы рассматривают уполномоченные сотрудники филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъекту РФ, составляя протокол такой проверки и проект дальнейшего уведомления.
Далее у заявления и документов два пути: положительный – внесение информации в ЕГРН или отрицательный – формирование уведомления о приостановлении/отказе.
И первый и второй пути заканчиваются стадией выдачи документов, которая осуществляется МФЦ или филиалом ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъекту РФ, в зависимости от того куда были сданы документы.
На первый взгляд может показаться, что это процесс затянут, пока документы путешествуют от одной организации к другой и обратно, затем этот круговорот повторяется, но на самом деле это не так. Ведение ЕГРН (даже с использованием унаследованных систем) построено таким образом, что когда одна организация завершила свою стадию, документы тут же оказались в работе у другой.
И все эти действия укладываются в сроки предусмотренные Законом о недвижимости (кадастровый учет 5 дней, если документы были поданы в офис приема филиала ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъекту РФ, и 7 дней если в МФЦ).
Показательным является, что государственная услуга – осуществление кадастрового учета предоставляется без взимания платы, что повышает ее доступность для различных категорий граждан (например, за регистрацию прав на объект недвижимости предусмотрена государственная пошлина, которая может составлять от нескольких сот рублей, до нескольких тысяч, в зависимости от объекта недвижимости и вида правообладателя (физического либо юридического лица)).
Получение отказа либо приостановления осуществления кадастрового учета, не значит, что заявитель не может обратиться в орган осуществляющий кадастровый учет повторно с доработанными (исправленными) документами. В этом случае такие документы вновь будут проверены на соответствие нормам Закона о недвижимости и будет вынесено соответствующее решение.
Таким образом, правообладатель земельного участка с одной стороны в праве самостоятельно не ставить, принадлежащее ему имущество, на кадастровый учет, но с другой стороны, без присвоения кадастрового номера такому объекту недвижимости либо изменения каких-то его характеристик, он не сможет осуществить с объектом недвижимости юридически допустимые действия (продать, подарить, обменять и т.д.).
До 1 января 2017 года ведение кадастра недвижимости было полностью передано филиалам ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъекту РФ. Принятие решений по осуществлению кадастрового учета, вынесение решений о приостановлении/отказе в осуществлении кадастрового учета, а также ответственность за вышеуказанные действия были полностью возложены на конкретных сотрудников Учреждения, сейчас законодатель не просто разделил осуществление кадастрового учета, а полностью переложил его на плечи государственных регистраторов, как показывает практика, совершенно к этому не готовых.
Филиалы ФГБУ «ФКП Росреестра» по субъектам РФ оказались так сказать между двух огней, с одной стороны – заявители и кадастровые инженеры, с другой – государственные регистраторы.
Прием документов, первичная обработка, проект уведомления остались за учреждением, но итоговое решение за должностным лицом Росреестра, мнение которого не всегда совпадает с мнением сотрудника учреждения, имеющего больший опыт в вопросах осуществления кадастрового учета, что приводит к ситуациям когда сотруднику филиала приходится объяснять и доказывать свою точку зрения и государственному регистратору, и гражданам.