Еще до образования на территории России централизованного государства в каждом княжестве существовала казна, которая пополнялась за счет дани, а также пошлин и штрафов. Однако не имеет смысла приравнивать ее к местному бюджету при отсутствии единого государства.
Управление на местах и обеспечивающие его ресурсы (аналоги местных бюджетов) возникают лишь после XV в., когда сформировалось Русское централизованное государство. Тогда же были введены местные налоги, предназначенные для содержания царских наместников и решения ими местных хозяйственных задач. С VII в. начинается формирование смет доходов и расходов городов, а также бюджета-сметы государства в целом.
Следующим шагом в развитии территориальных органов власти является учреждение в 1864 г. органов местного самоуправления – земств. Их финансовой базой были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших ранее сборов. Кроме того, важным источником земских бюджетов были пособия из государственного бюджета.
С отменой крепостного права значительные массы населения переселились в города. В результате во второй половине XIX в. наблюдалось ускоренное формирование городского хозяйства и городских бюджетов. Однако средств этих бюджетов было явно недостаточно для повышения уровня жизни населения.
Городские бюджеты дореволюционной России состояли из двух частей: обыкновенного бюджета, формируемого за счет налогов, сборов, доходов городских предприятий, и чрезвычайного, доходами которого были займы, пожертвования и продажа городского имущества. Средства чрезвычайного бюджета направлялись на досрочное покрытие долгов, приобретение имущества у частных лиц и др.
Для местных бюджетов были характерны недостаточность доходной базы и значительные непроизводительные расходы (на содержание городских учреждений, полиции и т. п.). В результате местные власти вынуждены были прибегать к получению займов, что еще больше увеличивало расходы бюджета. Вследствие этого финансовое положение органов местного самоуправления было крайне неустойчиво. Рассмотрим состояние городских бюджетов в конце XIX - начале XX в.
Доходы городского бюджета формировались, как и сейчас, из налоговых и неналоговых поступлений, причем доля налоговых доходов была меньше и только иногда достигала 50%.
Примерный перечень существовавших в тот период налогов и их ставки приведены в табл. 1.1. Как видно из таблицы, налоги в дореволюционной России значительно отличались от нынешних. Кроме перечисленных налогов, существовали различные пошлины (нотариальные сборы, сбор за прописку и др.) Однако эта налоговая система была неэффективна, т. к. налоги с промышленников были незначительны и не росли по мере увеличения их доходов.
Сбалансировать бюджет не помогали даже неналоговые платежи: доходы от предприятий, принадлежащих городу, от аренды земли, сборы с мест для торга и др.
В контексте данной работы более важную роль играет анализ расходной части бюджетов. Перечень и направления расходов городского бюджета дореволюционной России представлен в табл. 1.2. На рис. 1.2 приведена структура расходной части бюджета города исходя из средних показателей по нескольким городам за ряд лет.
Следует отметить, что расходы на образование и здравоохранение не покрывали всех реальных затрат. Поэтому основным источником финансирования школ и больниц были добровольные пожертвования, а также плата населения за обучение и лечение.
Статьи расходов дореволюционного бюджета во многом соответствуют современным. Это объясняется тем, что расходы бюджета определяются
Таблица 1.1
Налоги в дореволюционной России
| Наименование налога | Ставка налога |
| Сбор с недвижимых имуществ | До 10% с суммы чистого дохода недвижимого имущества |
| Сбор с торговых и промышленных заведений | 3% с годовой доходности заведений |
| Сбор с заведений трактирного промысла | Сумма налога устанавливалась ежегодно |
| Промысловый налог | 10 –15% с цены промыслового свидетельства |
| Сбор с извозного промысла | 10 руб. с лошади |
| Налог с экипажей | 5 – 25 руб. с экипажа |
| Налог с автомобилей | 3 руб. за каждую силу мощности мотора |
Таблица 1.2
Расходы городского бюджета в конце XIX – начале XX в.
| Наименование статьи расходов | Состав статьи расходов |
| Обязательные расходы на общегосударственные потребности | Расходы на содержание правительственных учреждений, жандармерии, полиции, тюрем и воинскую квартирную повинность |
| Ассигнования на содержание городских недвижимых имуществ и благоустройство | Покупка и содержание земли и зданий, устройство и содержание дорог, освещения, озеленения, пожарных команд |
| Коммунальные затраты | Кроме обычных коммунальных затрат, включали расходы на выкуп коммунальных предприятий у иностранных компаний |
| Расходы на народное образование | Содержание начальных и профессиональных школ |
| Расходы на здравоохранение | Строительство и содержание больниц |
| Расходы по уплате долгов | Платежи по займам, ссудам из казны и банков и т. п. |
потребностями населения, которые с течением времени меняются незначительно.
Даже не прибегая к расчетам, можно сказать, что средства территориальных бюджетов в рассматриваемый период расходовались неэффективно. Подавляющую долю бюджета составляли непроизводительные расходы, которые не могли обеспечить рост уровня жизни и производства и этим повысить уровень бюджетных доходов. Бюджеты обычно были дефицитными, что представляло опасность не только для экономики города, но и для экономики страны в целом.
В результате, к 1917 г. городское хозяйство в большинстве городов России находилось на грани экономического кризиса, а бюджетная система требовала срочной реорганизации [43].