Сущность названия данного вида гражданского судопроизводства состоит в том, что суды в порядке, предусмотренном для этого вида судопроизводства (гл. 23-26.2 ГПК РФ), рассматривают и разрешают не только дела, возникающие из административных правоотношений, но и дела, возникающие из конституционных, налоговых и других правоотношений (жалобы на действия избирательных комиссий, на действия налоговых органов, жалобы на отказ в регистрации недвижимости и т.д.).
Названием этого вида судопроизводства в законе подчеркивается:
публичный характер правоотношений, являющихся объектом судебного исследования;
участие в гражданском деле носителя властных полномочий (должностного лица, государственного служащего, органа государственной власти и местного самоуправления, органа общественного объединения).
Споры, возникающие из публично-правовых отношений, относятся к компетенции судов всех трех ветвей судебной власти. Подведомственность этих споров определяется Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 №1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», ГПК РФ и Арбитражным процессуальным кодексом РФ.
Кроме названных нормативных правовых актов, нормы о подведомственности публично-правовых споров содержатся и в других федеральных законах, а также законах тех субъектов Российской Федерации, где предусмотрено образование конституционных (уставных) судов.
В число полномочий, отнесенных к компетенции Конституционного Суда РФ, на основании ст. 3 Закона о Конституционном Суде включены дела:
о соответствии Конституции РФ федеральных законов; нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ, а также конституций республик, уставов, законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан.
На основании ст. 245 ГПК РФ к компетенции судов общей юрисдикции отнесены следующие дела, возникающие из публичных правоотношений:
по заявлениям об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов;
по заявлениям об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих;
по заявлениям о защите избирательных прав или права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
иные дела, возникающие из публичных правоотношений и отнесенные законом к ведению суда.
Данный перечень носит ограничительный характер, в то время как по делам искового производства, составляющим основу гражданского судопроизводства, такой перечень отсутствует и подведомственность этих дел значительно шире, что вполне соответствует характеру гражданского судопроизводства.
На основании ст. 29 АПК РФ арбитражным судам подведомственны следующие споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений:
об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
об оспаривании ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности;
об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда;
о взыскании с организаций и граждан, осуществляющих предпринимательскую и иную экономическую деятельность, обязательных платежей, санкций, если федеральным законом не предусмотрен иной порядок их взыскания;
другие дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Разный подход в процессуальных кодексах к обозначению публично-правовых споров, разрозненность процессуальных норм о подведомственности публично-правовых дел, их неполнота и некоторые другие недостатки вызывают определенные трудности и разногласия в разграничении компетенции судов в правоприменительной практике.
Налицо разногласия по спорам об оспаривании нормативных правовых актов между судами общей юрисдикции и конституционными судами, о чем свидетельствует практика Конституционного Суда РФ, не раз обращавшегося к данной проблеме до и после принятия ГПК РФ.
Так, согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 №13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» норма, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов Российской Федерации противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ, но данная норма не исключает для Генерального прокурора Российской Федерации возможности обращаться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке соответствия Конституции РФ конституций и уставов субъектов Российской Федерации.
В этом же Постановлении признаны неподведомственными судам общей юрисдикции дела об оспаривании конституций и уставов субъектов Российской Федерации, поскольку проверка этих актов сопряжена с установлением их соответствия нормам Конституции РФ, что относится к компетенции Конституционного Суда РФ.
В Постановлении Конституционного Суда РФ от 27.01.2004 №1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Правительства Российской Федерации» по запросу Правительства РФ, в котором оспаривалась конституционность положений ГПК РФ о полномочиях Верховного Суда РФ по делам об оспаривании нормативных правовых актов Правительства РФ, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций, правила ГПК РФ были истолкованы ограничительно.
По мнению Конституционного Суда РФ, высказанному в Постановлении №1, суды общей юрисдикции не вправе проверять законность этих актов в тех случаях, когда их проверка невозможна без установления их соответствия Конституции РФ.
Ограничение компетенции Верховного Суда РФ по оспариванию нормативных правовых актов в постановлениях Конституционного Суда РФ вызывает возражения не только со стороны ученых, но и судей самого Конституционного Суда РФ.
Так, судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов в Особом мнении по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 27, 251 и 253 ГПК РФ выразил свое несогласие с ограничительным толкованием права граждан и организаций обжаловать в Верховном Суде РФ нормативные акты Правительства РФ, затрагивающие их права, свободы и законные интересы. По его мнению, Постановлением №1 Конституционный Суд РФ не только изъял из компетенции Верховного Суда РФ весьма обширную, судя по сложившейся практике, категорию дел, но и существенным образом ограничил конституционное право каждого на судебную защиту от неправовых актов исполнительной власти.
Судья Конституционного Суда РФ Г.А. Гаджиев обращает внимание на то, что расширение сферы конституционного нормоконтроля в практике Конституционного Суда РФ осуществляется не путем принятия федеральных законов, а путем использования Конституционным Судом РФ права толкования конституционных норм как в порядке абстрактного, так и конкретного нормоконтроля. Такой подход не способствует укреплению законности, и в силу этого необходимо принятие федерального закона, устанавливающего четкую подведомственность при осуществлении судебного нормоконтроля.
О необходимости принятия федерального конституционного закона, в котором бы закреплялись полномочия судов общей юрисдикции по делам об оспаривании нормативных правовых актов, говорится в постановлениях Конституционного Суда РФ еще с 1998 года.
В 1999 году Государственная Дума приняла такой закон, но он не получил поддержки в Совете Федерации, а потому и не вступил в силу.
Поскольку обозначенный закон до сих пор не принят, Пленум Верховного Суда РФ с учетом позиции Конституционного Суда РФ по данному вопросу принял Постановление от 29.11.2007 №48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части».
Принятие данного Постановления, безусловно, играет позитивную роль для судебной практики, но актуальность принятия федерального конституционного закона сохраняется, так как компетенция судов общей юрисдикции должна определяться в законодательном порядке, а не только в постановлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ.
Достаточно проблемным представляется разграничение производства дел, возникающих из публично-правовых отношений, в частности по делам, связанным с оспариванием решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих.
Такое разграничение имеет не только теоретическое, но и практическое значение.
Исковое производство, будучи общим для гражданского процесса, активно развивается в направлении формирования состязательного процесса, в котором бремя доказывания возлагается на стороны. Каждая из сторон должна доказать те обстоятельства, на которые ссылается при обосновании своих требований и возражений.
Совсем иначе распределяются обязанности по доказыванию обстоятельств дел, возникающих из публично-правовых отношений. В соответствии со ст. 249 ГПК РФ обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих возлагаются на орган, принявший нормативный правовой акт, органы и лиц, которые приняли оспариваемые решения или совершили оспариваемые действия (бездействие).
При рассмотрении подобных дел суд может истребовать необходимые доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела, а должностные лица, не исполняющие требований суда о представлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до 1000 руб.
Из этих правил можно сделать вывод о разной степени активности самого суда и пределов состязательности процесса при разбирательстве и разрешении дел искового производства и производства по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Эти различия между разными видами гражданского судопроизводства вытекают из различий между публичным и частным правом.
Представляется, что различия между частноправовыми и публично-правовыми притязаниями со временем будут приобретать все большее значение, что предопределено признанием судов органами государственной власти. Ведь суд выступает арбитром в споре гражданина с государством. В этой связи очень важно правильно определить вид судопроизводства, в котором должно разрешаться конкретное требование.
Справедливой критике подвергается и учеными, и практическими работниками исключение из ст. 245 ГПК РФ дел об оспаривании действий органов и должностных лиц, связанных с наложением административных взысканий, в то время как в АПК РФ на основании ст. 29 порядок разбирательства таких дел подробно регламентируется в главе 25 АПК РФ. Разбирательство дел об оспаривании действий органов и должностных лиц в судах общей юрисдикции связано с определенными сложностями ввиду отсутствия полноценного процессуального регламента, что крайне отрицательно отражается на правоприменительной практике.
Обобщая изложенное в настоящем параграфе, можно сделать выводы:
. Производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, активно развивается в направлении выработки массива специальных процессуальных правил для полноценного их разбирательства и разрешения.
. Данный путь развития процессуального законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшей дифференциации возможных способов юрисдикционной защиты прав, свобод и законных интересов субъектов не только частного, но и публичного права, на что справедливо обращают внимание и отечественные, и зарубежные ученые.
. Следует отметить, что процесс дифференциации процессуального законодательства активней идет в арбитражном законодательстве; именно в арбитражных судах гарантирован более высокий уровень разбирательства дел, возникающих из публично-правовых отношений.
. В гражданском судопроизводстве дифференциация процессуальных норм осуществляется медленнее, отчего страдает правоприменительная практика. Дефицит этих правил должен устраняться прежде всего в законодательном порядке, что позволит поднять уровень судебной защиты публичных прав, свобод и законных интересов.