А Общая реформа.
Согласно указу за номером 29125 утвердившим новое учреждение сибирских губерний приложением №3 к этому указу идет устав о ссыльных состоящий из 13 глав и 435 статей утвердивший новые учреждения Сибирской Каторги. Инициатором Реформы был М.М. Сперанский.
Чтобы полнее представить задачи реформирования сибирского
управления и условия их реализации, необходимо сделать
несколько замечаний об общих направлениях административной
политики самодержавия начала XIX в. Важным направлением государственной деятельности в первой трети XIX в. явилась кодификация российского законодательства.
Самодержавие пыталось не просто систематизировать разрозненные законодательные акты, но и внести в государственный строй новые принципы, провести правовую модернизацию аппарата управления290. Для М. М. Сперанского, игравшего главную роль в кодификации законов
конституционные преобразования означали прежде всего
желание подвести фундаментальную правовую основу под административную организацию, рационализировать процесс управления, осуществить разделение властей, законодательно регламентировать управленческие процедуры, сохранив при этом навсех уровнях единство власти. Важнейшими средствами борьбы снедостатками бюрократического аппарата представлялись четкиеинструкции и рациональноорганизованный унифицированныйадминистративный механизм.
Самодержавие было озабочено поисками оптимального административно-территориального устройства империи, стремилось найти пути и способы реорганизации местного аппарата управления.
В записке «О положении империи и мерах к пресечению беспорядков и введении лучшегоустройства в разные отрасли, правительство составляющие»
|
|
(1814 г.) В. П. Кочубей настаивал на необходимости издания инструкции генерал-губернаторам и губернаторам, указывал на повсеместную запутанность компетенций губернских правлений и казенных палат, что приводит к медленности делопроизводства иконфликтам между губернаторами и вице-губернаторами.
Злоупотребления в нижних земских судах требовали также
обратить внимание на реорганизацию уездного управления.
В качестве же первоочередной меры В. П. Кочубей предлагал повсеместно назначить генерал-губернаторов, «дабы установить в губерниях единство начальства»291.
Все громче раздавались голоса в защиту самостоятельности губернаторов, усиления их власти вгуберниях. Указом 30 октября 1816 г. Александр I запретил директорам министерских департаментов требовать объяснений от губернаторов. Укреплялась связьмежду монархом и губернаторами.
Кроме ежегодных всеподданнейших отчетов, губернаторы обязывались через каждые три месяца доводить до монарха сведения о делах, которые не получили разрешения в министерствах292.
В правительственных кругах вэти годы появляются проекты,
предусматривающие децентрализацию местного управления.
В1816 г. был составлен проект учреждения наместничеств в России.
Предложения о децентрализацииуправления высказывал в 1819 г.
государственный контролер Б. Б. Кампенгаузен293.
Разделение империи на 12 наместничеств предусматривалось проектом «Российской уставной грамоты», который готовился в 1818–1820-х гг.
|
|
Всвязи с этим конституционным проектом стоит «эксперимент» с
созданием в 1819 г. генерал-губернаторства с центром в Воронеже.
При генерал-губернаторе планировалось создать совещательный совет, дать генерал-губернатору особую инструкцию.
В отличие от екатерининских генерал-губернаторов и наместников
планируемое высшее местное начальство должно было стоять во главе больших административных групп (4–5 губерний) и заниматься не мелочными делами текущего управления, а наиболее важными и надзирать за деятельностью органов власти на местах.
Модель «государь – Государственный совет, министр – совет министра» переносилась и на местное управление.
Самодержавиестремилось создать сильную административную власть на местах, поставить наместника (генерал-губернатора) в один ранговый
ряд в бюрократической иерархии с министром.
В 1821 г. во «Введении к наместническому (областному)
учреждению»
М. М. Сперанский разъяснял, что нужно найти приемы приспособить министерскую систему к местному управлению.
Он считал, что генерал-губернаторы должны стать, как и министры, членами Комитета министров и Первого департамента Сената.
Наместническое (генерал-губернаторское) управление, таким образом, явилось бы в виде министерства, действующего на месте294.
Чтобы добиться лучшей координации действий местной
высшей власти и власти министерской, предполагалось, что в
наместническом совете пять из шести членов будут избираться
министрами и заведовать соответствующими отраслями управления295.
|
|
Что касается губернского управления, то в 1809 г.
М. М. Сперанский высказывался за упрощение губернской администрации, придание единства в ее действиях и создание совещательных и контролирующих органов, включающих выборныхпредставителей 296.
Но вернувшись из Сибири, оставаясь приверженцем идеи создания губернских советов (хотя бы в виде «Общего присутствия губернского правления и казенной палаты» под председательством губернатора) в качестве органов, объединяющих и контролирующих местную администрацию, он отказывается от введения выборного начала в местное управление297.
Помимо общих тенденций в административной политике,
были и конкретные причины, вызвавшие ревизию М. М. Сперанского.
Царизм должен был как-то реагировать на непрекращающийся поток жалоб о злоупотреблениях сибирских чиновников.
Безнаказанность местной администрации подрывала в глазах
населения авторитет самодержавной власти, что было чревато
социальными конфликтами.
«Темные поборы», взяточничество, казнокрадство, административный произвол снижали податныевозможности сибирского населения, что наносило ощутимыйущерб фискальным интересам царизма.
В недостатках управлениявидели одну из главных причин растущей недоимочности населения Сибири298.
Ревизия должна была выявить новые возможности
повышения доходности края, успокоить население и водворить
новый порядок в местном государственном аппарате.
Ревизия Сибири, одновременно с назначением генералгубернатором, была поручена указом 22 марта 1819 г. М. М. Сперанскому, находившемуся в опале и занимавшему скромный пост пензенского губернатора.
Вместе с царским рескриптом 31 марта сфельдъегерем М. М.Сперанскому были доставлены в Пензу письма (частное и официальное) гр. Аракчеева, выписка из положения Комитета по делам Сибирского края, инструкция для ревизии и еще ряд бумаг299.
Однако имеет смысл обратить особое внимание на некоторые моменты, проливающие свет на административную политику самодержавия в Сибири в первой половине XIX в.
М. М. Сперанский принял назначение в Сибирь без энтузиазма:
«Что я ниделал, чтоб избежать Сибири, – писалон А. А. Столыпину, – и никак не избе-жал»300.
Но поездка в Сибирь открывала путь к возвращению в Петербург.
Поручение М. М. Сперанскому обозретьсибирское управление многие государственные деятели восприняли благоприятно. В. П. Кочубей надеялся, что это приведет не только к исправлению каких-либо мелочей, но и к созданиюобщего плана преобразования сибирского управления301.
О. П. Козодавлевпредставил М. М. Сперанскому свое мнение о мерах по реформированиюсибирского управления и снабдил в качестве теоретического пособия книгой Д. Прадта «О колониях»302.
В письме О. П. Козодавлев специальнопояснял: «Я не все сказал в сем мнении, что бы хотел сказать; я враг самовластия, а особливо пашинского, люблю муниципальное правление, магистраты и прочее сему подобное».
Вспоминая спор в Комитете министров, он как бы добавлял новые аргументы: «Князь Лопухин в голосе своем полагает Сенат; но я до коронныхчиновников по губерниям не большой охотник: они только под-
крепляют таканием самовластие местных начальников.
Лучше, кажется, выборные, коих интерес собственный привязывает к интересу земли»303.
Хотя М. М. Сперанский и был назначен генерал-губернатором,
но его пребывание в крае было оговорено как временное – год-
полтора.
Получив назначение, он отчетливо сознавал, что управлять Сибирью при существующем порядке вещей невозможно.
«Как вы могли себе представить, – писал М. М. Сперанский 13 мая
1819 г. А. А. Столыпину, – что я пущусь управлять Сибирью, коею
никто и никогда управить не мог?»304
Впрочем, и само царскоеправительство пришло к пониманию,
что улучшение не наступит без изменения системы управления.
Александр I предписал М. М. Сперанскомунаряду с ревизией «сообразить на месте полезнейшее устройство иуправление сего отдаленного края и
сделать оному начертание на бумаге»305.
М. М. Сперанский воплощал в себе идеальный тип бюрократа-
реформатора, основные черты которого подметил еще С. М. Середонин:
«своеобразная универсальность, энциклопедичность, гибкость характера и ума, удивительная работоспособность и самоуверенность»306.
Оказавшись в Пензе губернатором, онсмог сверх своих значительных
теоретических познаний приобрести практический опыт местного
управления, на себе почувствовать все пороки губернской администрации.
Здесь у М. М. Сперанского созрел свой подход к реформированию местного управления.
В лучшем устройстве губернских учреждений ему виделся способ улучшить управление в стране в целом, предварить административными преобразованиями реформы политические, дабы избежать серьезных потрясений.
«Словом, – считал он, – добрая администрация есть первый
шаг, а в администрации правила и учреждения занимают первое
место; выбор и наряд исполнителей – второе; следовательно,
начинать с них есть начинать дело с конца»307.
Как бы предвосхищая свои ближайшие действия в Сибири,
М. М. Сперанский писал еще 21 мая 1818 г. А. А. Столыпину о необходимости прежде назначения генерал-губернатора дать этому
лицу поручение на правах сенатора-ревизора познакомиться с
краем, изучить его, а затем уж – представить свои соображения
верховной власти.
«Сие было бы, – заключал он, – средствомначать исправление с истинных его оснований. В полгода сим образом более можно было сделать истинного добра, нежели в целый век работы отрывочной и случайной; из чего можно бы было вывести самое благотворное и обширное учреждение»308.
Этим сибирская ревизия М. М. Сперанского существенно отличалась от
многочисленных сенаторских ревизий, направленных на выявление и устранение недостатков и злоупотреблений, а не на перестройку самой системы управления.
Отличалась ревизия М. М. Сперанского и хорошей организацией.
Основная работа была сосредоточена в канцелярии сибирского
генерал-губернатора, куда М. М. Сперанскому удалось привлечь несколько талантливых сотрудников (в их числе был и будущий декабрист Г. С. Батеньков).
Канцелярия разделялась на четыре отделения, в которых дела распределялись по отраслевому принципу:
I отделение занималось делами по Министерствам полиции и юстиции;
II отделение – по Министерству финансов;
III отделение – по Министерствам внутренних дел, духовных дел и народного просвещения, а также иностранных дел;
IV отделение – по-Военному Министерству309.
Однако общий состав чиновников оставался неудовлетворительным. М.М. Сперанский жаловался, что не может даже «составить своей канцелярии» и должен довольствоватьсятеми сотрудниками, которых в основном подыскал в Сибири.
Значительную часть работы ему пришлось проделать самому.
Он зачастую не мог положиться на своих подчиненных не только по их неспособности («кому у меня писать, когда и переписать даже некому»), но и по враждебности некоторых из них, объясняемой приверженностью к прежнему сибирскому правлению310.
М. М. Сперанский лично объехал большую часть Сибири, посетил, кроме губернских городов, Омск, Верхнеудинск, Кяхту, Семипалатинск и др.
Для расследования наиболее сложных и запутанных дел в отдельных местностях были учреждены специальные комиссии:
Нижнеудинская, Верхнеудинская, Иркутская. Специальные чиновники были отправлены с ревизией в Нарым, Туруханск и Киренский уезд, были подготовлены записки о состоянии
дел в Охотско-Камчатском крае.
Ревизия выявила вопиющие случаи произвола, казнокрадства и взяточничества.
Но решимость карать виновных у М. М. Сперанского улетучивалась по мере продвижения на восток.
В. И. Вагин отмечал, что «жалоб на лихоимство было так много, а законы против него так жестоки, что М. М. Сперанский решился исключить слово взятки из сибирскойревизии»311.
Основная масса злоупотреблений оказалась связана с
заготовкой хлеба, распределением земских и волостных повинностей, податей, ясака, управлением торговлей и промышленностью.
В итоге – два губернатора (томский и иркутский) и 48 чиновников
были отданы под суд, 681 человек оказались замешанными в
противозаконных действиях (в том числе 174 чиновника и 256 «инородческих начальника»).
Сумма взысканий простиралась до 3 млнруб. И. Б. Пестеля же обвинили лишь в том, что он, находясь в Петербурге, передоверил управление своим подчиненным, и поэтому ограничились удалением его от службы.
Очевидно, что в действительности количество чиновников,
попавших в поле зрения ревизоров, было значительно больше.
Обэтом свидетельствовал и сам М. М. Сперанский: «Кроме самых решительных и вопиющих случаев удерживаюсь я обвиняемых отдаванием под суд, ограничиваясь их удалением, да и тогда только,
когда есть возможность их заменить.
Но возможность сия весьма редка, ибо здесь вопрос не в выборе людей честных или способных, но в положительном и совершенном недостатке даже и посредственных, даже и людей неспособных»312.
Это была одна причина снисходительности М. М. Сперанского.
Другая причина заключалась в необходимости учитывать наличие у И. Б. Пестеля и Н. И. Трескина могущественных покровителей.
Поле для проведения ревизии и реформирования ограничивалось не только возможностями самой Сибири, но и необходимостью учитывать
настроения в петербургских сановных сферах.
Это заставлялоМ. М. Сперанского быть чрезвычайно осторожным.
Третья, и наиболее важная, причина заключалась в том, что
основу выявленных злоупотреблений М. М. Сперанский видел не
только в личных недостатках тех или иных представителей сибирской администрации, но и в несоответствии образа управления условиям Сибири.
Н. М. Ядринцев отмечал, что «с высоты государственной точки зрения» М. М. Сперанский определил управление И. Б. Пестеля «как часть предшествовавшей системы»313.
Непосредственное знакомство с краем укрепило М. М. Сперанского
в мысли, что «различие между Сибирью и внутренними губерниями столь велико, что никакое учреждение, для сих губерний изданное, не может быть свойственно Сибири без значительныхизъятий и применений»314.
Недостатки, заложенные в самом «Учреждении о губерниях» 1775 г., считал он, в Сибири усиливались отсутствием дворянства, большими расстояниями, малочисленностью населения, недостатком чиновников и отсутствием действенного надзора за администрацией315.
В отчете о ревизии специально подчеркивалась необходимость установления законности в сибирском управлении, четкой организации государственного механизма.
Уже к январю 1820 г. (а прибыл он в Сибирь в мае 1819 г.)
М. М. Сперанский посчитал свою миссию выполненной и доложил
царю, что ему «делать в Сибири совершенно нечего.
Управлять ею невозможно; к сему надобны люди и другой порядок»316.
Несмотряна это, он пробыл в Сибири еще год.
По возвращении М. М. Сперанского в Петербург для рассмотрения его отчета и плана реформ 21 июня 1821 г. был создан первый Сибирский комитет317.
Учреждение такого комитета не было принципиально новым явлением в законодательной и административной практике царизма.
В этом можно видеть отчасти возврат к опыту Сибирского приказа.
Существовала объективная потребность иметь высший орган, который бы смог не только объединить управление Сибирью, но и разгрузить другие высшиегосударственные учреждения.
Однако первый Сибирский комитетимел отличия от своего непосредственного предшественника –
Комитета по делам Сибирского края:
более стабильный состав
членов,
длительное существование, своя канцелярия,
широкие полномочия.
Имел он и большую автономность по отношению к Комитету министров, который был его прототипом.
Не случайно, в отличие от Сибирского комитета, Комитет министров называли «Большим комитетом».
На заседании 3 ноября 1821 г. были конкретизированы функ-
ции Сибирского комитета:
«1) Подробное рассмотрение общего ичастных предположений по предмету устройства Сибирского края.
2) Постепенное введение оных в действие по мере соображения и
начертания приличных к тому правил.
3) Рассмотрение новых
мер, от местных управителей представляемых.
4) Разрешение затруднений, которые может встретить местное управление при введении новых положений и руководство оного в высшем отношении на основании принятых начал»318.
По всем этим вопросам сибирские генерал-губернаторы должны обращаться непосредственно в комитет, но в ходе обычного управления сохранялся общий порядок отношений с министерствами.
Комитет мог осуществлять координационные функции при определении правительственной политики по отношению к Сибири, ускоряя рассмотрение сибирских дел и в какой-то мере объединяя действия разрозненных ведомств и сибирских генерал-губернаторов.
Сибирский комитет не имел регулярных заседаний и собирался по
мере накопления дел.
Его положения поступали на утверждение прямо к царю, минуя другие инстанции.
Первый Сибирский комитет действовал до 1838 г. и занимался не только обсуждением реформ, их реализацией, но и многочисленными вопросами текущего управления.
В период своего существования он наряду с Азиатским комитетом являлся высшим государственным учреждением для всего Азиатского региона империи.
Однако полностью сосредоточить в Сибирском комитете высшее руководство краем не удалось, с ним успешно конкурировали Государственный совет, Сенат, Комитет министров, III отделение Собственной Е. И. В. канцелярии и даже министерства.
При учреждении первого Сибирского комитета его председателем был назначен министр внутренних дел В. П. Кочубей, с давних пор покровительствовавший М. М. Сперанскому.
В первый состав комитета вошли также: министр финансов Д. А. Гурьев, министр народного просвещения и духовных дел А. Н. Голицын, государственный контролер Б. Б. Кампенгаузен, А. А. Аракчеев и
М. М. Сперанский.
Примечательно, что с тремя из них (В. П. Кочубеем, А. Н. Голицыным и А. А. Аракчеевым) М. М. Сперанский, находясь в Сибири, состоял в переписке. С 1823 по 1826 г. председателем был А. А. Аракчеев, а впоследствии этот пост занимал
один из старших в чине из членов комитета. В 1828–1838 гг. председательствовал князь А. Н. Голицын.
Состав членов изменялся, в разные годы в нем заседали: начальник Главного штаба И. И. Дибич, министры внутренних дел В. С. Ланской, А.А. Закревский, Д. Н. Блудов, военный министр А. И. Чернышев, шеф жандармов А. Х. Бенкендорф и др.319
Управляющим делами комитета был сначала Г. С. Батеньков, а затем с 1826 г. А. П. Величко.
В первый период деятельности комитета особенно сильно ощущалось влияние А. А. Аракчеева. Батеньков служил под началом А. А. Аракчеева еще и в Отдельном корпусе военных поселений, а сама канцелярия Сибирского комитета некоторое время помещалась
в казармах штаба «поселенного графа Аракчеева полка»320.
Заручившись поддержкой А. Н. Голицына и В. П. Кочубея, а
самое важное – А. А. Аракчеева, М. М. Сперанский быстро провел
через Сибирский комитет свои реформаторские проекты. В день рождения А. А. Аракчеева (23 сентября) М. М. Сперанский отправил ему «вместо дара» только что отпечатанное «Сибирское учреждение» со словами благодарности:
«Уверен, что вам приятно будет взглянуть, в свободные минуты, на дело, которое вам большею частию обязано успешным его движением и совершением»321.
За короткий срок (с 28 июля 1821 г. по 19 мая 1822 г.)322 в Сибирском комитете был рассмотрен целый пакет законодательных актов. Всего 22 июля 1822 г. было утверждено царем 10 законов, составивших особое «Сибирское учреждение» («Учреждение для управления сибирских губерний», «Устав об управлении инородцами»,
«Устав об управлении киргиз-кайсаков», «Устав о ссыльных», «Устав об этапах», «Устав о сухопутных сообщениях», «Устав
о городовых казаках», «Положение о земских повинностях», «Положение о хлебных запасах»,
«Положение о долговых обязательствах между крестьянами и между инородцами»)323.
Обсуждение законопроектов, подготовленных М. М. Сперанским и его сотрудниками, почти не встретило оппозиции в Сибирском комитете.
Исключение составила лишь разработка вопросов,
связанных с порядком управления на Алтае. Местное управление
Колывано-Воскресенского (с 1834 г. Алтайского) горного округа
находилось в ведении Кабинета его императорского величества и
было поручено его канцелярии во главе с начальником горных
заводов.
Приписное крестьянство находилось в двойной административной зависимости: кроме власти горных чиновников, на
него распространялась по суду о тяжких преступлениях и по платежу казенных податей власть томского губернского начальства.
М. М. Сперанский предлагал сблизить положение приписных крестьян с государственными, передав их в ведение по суду и полиции из кабинетского в общегражданское ведомство.
Это привело бы к разрушению административной обособленности горного округа и превращению его в органическую часть Томской губернии.
Но данное предложение провести через Сибирский комитет
М. М. Сперанскому не удалось.
Было принято компромиссное решение – соединить должности томского губернатора и начальника горных заводов в одном лице. Кабинету удалось сохранить свое
преимущественное положение, оставив за собой право представлять кандидата на этот пост из генералов корпуса горных инженеров.
При таком порядке неизбежно томский губернатор должен
был больше внимания уделять горным заводам, чем всем прочим
нуждам губернии.
По судебным и полицейским делам приписныекрестьяне были подчинены губернскому, окружному и волостному управлению, но заводские повинности и хозяйственное управление осталось в руках горного начальства.
В ведении горного начальства сохранялись: сбор податей, земские повинности, рекрутская повинность, продовольственная часть324.
В 1828 г. для управления Колывано-Воскресенскими завода-
ми учреждались подчиненные Кабинету горное правление в Барнауле и сеть горных контор на территории округа.
М. М. Сперанский в Сибирском комитете вновь решительно возражал против этого, выдвигая в качестве основных аргументов две причины.
Во-первых, образование особого горного округа «производит
сбивчивость во всех понятиях о управлении, ибо сие значило бы
учреждать губернию в губернии, что очевидно подвержено бесчисленным неудобствам».
Во-вторых, доказывал М. М. Сперанский, нельзя соединять хозяйственные дела с управлением приписными крестьянами, отдавая их фактически «в полную зависимость от горного начальства, даже по делам суда и полиции»325.
Так оно впоследствии и произошло.
Двойственность в управлении приписными крестьянами Алтая оказалась номинальной: горной администрации через земских управителей, депутатов по делам приписных крестьян, пользуясь поддержкой главного начальника горных заводов, который был одновременно и томским губернатором, удалось свести к минимуму влияние в управлении общегражданских учреждений.
Возникала даже идея изъятия этой территории из состава Томской губернии и образования особой горной области.
Схожее положение в управлении устанавливалась и в
Нерчинском горном округе.
И там в 1844 г. генерал-губернаторВ. Я. Руперт в связи с развитием золотопромышленности предлагал установить особый административный статус для Нерчинского
горного округа326.
В 1830 г. алтайские и нерчинские горные заводы перешли в ведение Министерства финансов, но в начале 1850-х гг.,
после того как за счет казны их положение несколько выправилось,
восстановили прежнее управление Кабинета.
Ликвидировать административную обособленность горных округов М. М. Сперанскому не удалось, хотя нерчинские заводы и приписанное к ним
население уже с 1830 г. находились в главном местном управлении
генерал-губернатора Восточной Сибири, а затем, в 1851 г., приписных крестьян здесь перевели в казачье сословие327.
В соответствии с реформой 1822 г. произошло административное разделение Сибири на два генерал-губернаторства – Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, административными центрами которых стали соответственно Тобольск и Иркутск.
Фактически Сперанский произвел разделение Сибири на две части – Западную и Восточную.
При этом он основывался на естественной границе края, проходящей по Енисею, на которую и ранее указывали известные российские географы-путешественники Паллас и Гмелин.
В состав Западно-Сибирского генерал-губернаторства были
включены Тобольская, Томская губернии и Омская область.
К Восточно-Сибирскому генерал-губернаторству отнесли Иркутскую и
Енисейскую губернии, Якутскую область, Охотское и Камчатское
приморские и Троицкосавское пограничное управления.
В Енисейскую губернию с центром в Красноярске были включены уезды,
выделенные из состава Томской и Иркутской губерний328.
Отныне в край посылались два генерал-губернатора. По этому поводу Сперанский справедливо отмечал, что с подобным разделением «соединяются все удобства» управления огромным Сибирским краем.
В соответствии с «Учреждением» устанавливалась следующая
административно-территориальная иерархия края. Губернии и
области делились на округа, а те, в свою очередь, на волости и
инородные управы.
В результате была создана четырехуровневая
система сибирского управления: главное, губернское, городское,
волостное и инородное.
Высший уровень – Главное управление – составляли генерал-губернатор и возглавляемый им совет.
Проводимая реформа имела ряд существенных особенностей.
Одной из них явилось учреждение в обоих генерал-губернаторствах советов на всех уровнях управления.
Следует заметить, что это было новшеством не только в сибирской, но и в общероссийской административной практике.
Главная задача, которая стояла перед Сперанским как основным разработчиком сибирской реформы, заключалась в установлении законности в управлении.
Решение ее реформатор видел в создании такой системы, которая положила бы конец злоупотреблениям и произволу.
При этом генерал-губернаторская власть должна была стать прежде всего органом надзора.
По мысли Сперанского, именно советы могли стать той структурой,
которая бы ограничила произвол высших сибирских начальников.
Современники реформы высоко оценили новшество: советы «принесли огромную пользу; идея их была хороша.
Они именно ограничивали произвол губернаторов».
Между тем практика показала, что надежды реформатора оказались напрасными, поскольку сохранялась традиционная ситуация, при которой генерал-губернатор обладал всей полнотой власти в регионе.
Неслучайно местные жители называли его «господин главный начальник».
Одной из причин сложившейся ситуации был неудачный принцип
комплектования совета.
В совет входи-ло шесть чиновников, половина которых назначалась по представлению (т. е. фактически по выбору) самого генерал-губернатора.
Совершенно очевидно, что эти члены совета даже не пытались ограничивать генерал-губернатора, оказывали ему всяческую поддержку и крайне редко высказывалисвое несогласие с мнением «главного начальника», дабы не лишиться своей должности, потому что «всякий дорожит своим местом и зависящей от него довольной жизнью».
Вследствие этого власть генерал-губернатора только внешне была ограничена советом; фактически же все дела решались по его (генерал-
губернатора. – Авт.) произволу.
В журнал совета обыкновенно вносились и подписывались только его приказания.
По этому поводу один из иркутян заметил, что «Сперанский
был либерал; он думал, что члены советов будут самостоятельны.
Между тем они попали в служебную зависимость, а, следовательно,
не могли уже быть самостоятельны»329.
Заметим, что впоследствии именно советы стали объектом жесточайшей критики со стороны преемников Сперанского на посту генерал-губернаторов края.
Прежде всего высшие сибирские чиновники видели в них
учреждение, которое только усиливает бюрократию и волокиту
при решении дел.
Совет Главного управления учреждался под председательством генерал-губернатора.
Состоял он, как уже указывалось, из шести советников, трое из которых
«яко производители дел» назначались по рекомендации генерал-губернатора и трое по «представлению» министерств (внутренних дел, юстиции и финансов) и утверждались императором.
В случае недостатка последних предусматривалась возможность включения в состав совета гражданского губернатора, председателей губернских мест (губернского правления, казенной палаты и суда) и гу-
бернского прокурора330.
В соответствии с «Учреждением» 1822 г. именно эти «члены
совета от министров должны были быть противовесом генерал-
губернаторской власти, т. е. не допускать ее до произвола; на самом
же деле выходило, что эти противовесы были покорными
слугами власти, а если кто вздумал высказывать мнения, неугодные генерал-губернатору, такого смельчака убирали с места»331.
Главное управление должно было контролировать деятельность местной администрации.
При этом надзор имел двойственный характер: часть дел являлись прерогативой исключительно
генерал-губернатора, другие же должны быть предварительно
обсуждены и «уважены в совете» и только затем утверждены
«главным начальником» края.
В компетенцию совета входили три категории дел: надзор и ревизия губернских учреждений, судебные споры – случаи несогласия гражданского губернатора с решением губернских судов и вопросы, касающиеся хозяйственной жизни генерал-губернаторства.
Таким образом, сферу влияния генерал-губернатора составляли наиболее важные вопросы управления, надзор за деятельностью местных управлений путем ревизии их дел, назначение и увольнение чиновников, а также представление к наградам и пр.332.
Между тем последнее обстоятельство вызывало крайнюю озабоченность со стороны местных чиновников.
В том, что генерал-губернатор на совершенно законных основаниях, исключительно по собственному усмотрению (т. е. желанию), мог сменять и «смещать в канцелярское звание даже высших местных чиновников, например, советников», они видели «особенно широкий произвол»333.
По аналогичной схеме были организованы губернское и
окружное управления. Фактически они являлись прямым проецированием Главного управления на соответствующие уровни.
Поэтому поводу Нижнеудинский исправник М. Геденштром высказался достаточно презрительно, назвав «жалкими сколками с главного управления» губернатора и окружного начальника «со своими советами», язвительно отметив, что «должность исправника была важнее и выгоднее, нежели окружного начальника»334.
Второй уровень управления, которым являлось губернское,
разделялось по «Учреждению для управления Сибирских губерний» на общее и частное.
Общее губернское управление составляли гражданский губернатор и совет под его председательством.
В состав совета входили председатели губернского правления, казенной палаты, губернского суда и губернский прокурор335.
Основной задачей общего губернского управления являлся
надзор за местной администрацией.
Для губернского управления (как и для Главного управления) надзор был двояким: часть дел находилась в компетенции непосредственно гражданского губернатора, другие же нуждались в предварительном обсуждении губернского совета.
Контроль за функционированием местной (губернской, областной и окружной) администрации губернатор осуществлял через личное обозрение всех местных управлений и ревизии их дел.
В исключительной власти губернатора было назначение и увольнение чиновников, утверждение членов дум, городового суда, ратуш, волостных голов, а также представление к наградам.
Гражданскому губернатору был также позволен пересмотр уголовных
дел, что фактически означало легитимность вмешательства администрации в судопроизводство.
Как и Совет Главного управления, губернский совет имел статус лишь законосовещательного органа и никаким образом не
мог ограничить личную власть губернатора.
Губернский совет выполнял те же функции, что и Совет Главного управления, только в масштабе губернии, а именно: надзор и ревизия дел в подчиненных местных (окружных, волостных) управлениях, рассмотре-
ние жалоб на нарушение судебной процедуры и хозяйственные
дела губернии336.
Частное (т. е. отраслевое) губернское управление состояло из
губернского правления (дела полиции), казенной палаты (хозяй-
ственные дела) и губернского суда (гражданские и уголовные дела).
Губернское правление составляли председатель и четыре советника,
причем каждый из них имел «свою определенную часть дел».
В ведении губернского правления находились административно-полицейские и хозяйственные вопросы, в соответствии с которыми все дела губернского правления разделялись на четыре
отделения, одно из которых составляло экспедицию о ссыльных.