При изучении внутренней политики Павла I следует обратить особое внимание на четыре основные направления его деятельности:
1) Важнейшим событием павловского правления стало кардинальное изменение всей прежней системы престолонаследия, которая сложилась в России при Петре I. В начале апреля 1797 г. Павел I подписал два важнейших документа — «Акт о порядке престолонаследия» и «Учреждение об императорской фамилии». По информации историков (М. Зызыкин, М. Максимович), текст первого документа был разработан Павлом еще в 1788 г., перед отъездом цесаревича на русско-шведскую войну (1788;1790), и тогда же был подписан им и его второй супругой, великой княгиней Марией Федоровной.
«Акт о престолонаследии», который император Павел I собственноручно поместил в серебряный ларец, хранился на престоле Успенского собора. Позднее в этот ларец были добавлены манифест Александра I о запрете неравнородных браков, документы о передаче прав на наследование престола Николаю Павловичу (будущему императору Николаю I) и некоторые др. документы. В 1880 г. все они по распоряжению императора Александра III вместе с ларцом были переданы в Государственный архив.
Акт, Высочайше утвержденный в день священной коронации
Его Императорского Величества и положенный для хранения
на престол Успенского собора.
МЫПАВЕЛ, Наследник, Цесаревич и
Великий Князь, и МЫ, Супруга Его МАРИЯ
Великая Княгиня.
Во имя Отца, и Сына, и Святаго Духа.
Общим НАШИМ добровольным и взаимным согласием, по зрелом рассуждении и со спокойным духом постановили сей акт НАШ общий, которым по любви к Отечеству избираем наследником, по праву естественному, после смерти Моей, ПАВЛА, сына НАШЕГО большого, АЛЕКСАНДРА, а по нем все его мужеское поколение. По пресечении ceго мужеского поколения наследство переходит в род второго МОЕГО сына, где и следовать тому, что сказано о поколении старшего МОЕГО сына, и так далее, если бы более у меня сыновей было; что и есть первородство. По пресечении последнего мужеского поколения Сыновей МОИХ наследство остается в сем роде; но в женском поколении последне-царствовавшего, как в ближайшем Престолу, дабы избегнуть затруднений при переходе от рода в род, в котором следовать тому же порядку, предпочитая мужеское лицо женскому, однако здесь приметить надлежит единожды навсегда, что не теряет никогда права то женское лицо, от которого право беспосредственно пришло. По пресечении сего рода, наследство переходит в род старшего МОЕГО Сына в женское поколение, в котором наследует ближняя Родственница последне-царствовавшего рода вышеупомянутого Сына МОЕГО, а в недостатке оной то лицо мужеское или женское, которое заступает ее место, наблюдая что мужеское лицо предпочитается женскому, как уже выше сказано; что и есть заступление: по пресечении же сих родов наследство переходит в женский род прочих МОИХ Сыновей, следую тому же порядку; а потом в род старшей Дочери МОЕЙ в мужеское Ее поколение, а по пресечении оного в женское Ее поколение, следуя порядку, наблюденному в женских поколениях Сыновей МОИХ. По пресечении поколения мужеского и женского старшей Дочери МОЕЙ наследство переходит к поколению мужеского, а потом к женскому второй Дочери МОЕЙ и так далее. Здесь правилом положить должно, что меньшая сестра хотя бы и Сыновей имела не отъемлет права у старшей хотя бы не замужней, ибо оная могла бы выйти замуж и родить детей. Брат же меньший наследует прежде старших своих сестер. Положив правила наследства, должен объяснить причины оных, они суть следующая: дабы Государство не было без наследника. Дабы наследник был назначен всегда законом самим. Дабы не было ни малейшего сомнения, кому наследовать, дабы сохранить право родов в наследстве, не нарушая права естественного, и избежать затруднений при переходе из рода в род. Учредив таким образом наследство, должно дополнить сей закон нижеследующим: когда наследство дойдет до такого поколения женского, которое царствует уже на другом каком Престоле, тогда предоставлено наследующему лицу избрать веру и Престол, и отрещись вместе с наследником от другой веры и Престола, если таковой Престол связан с законом, для того, что Государи Российские суть главою церкви, а если отрицание от веры не будет, то наследовать тому лице, которое ближе по порядку. За сим должны обязаться свято наблюдать сей закон о наследства при вступлении и помазании, если наследовать будет женское лицо, и таковая Особа будет замужем или выйдет, тогда мужа не почитать Государем, отдавать однако ж почести наравне с Супругами Государей и пользоваться прочими преимуществами таковых, кроме Титула. Женитьбы не почитать законными без дозволения Государя на оные. В случае малолетства наследующей Особы порядок и безопасность Государства и Государя требуют учреждения Правительства и опеки до совершеннолетия. Совершеннолетие полагается Государям обоего пола и наследникам шестнадцать лет, дабы сохранить время правительства. Если последне-царствовавший не назначил Правителя и Опекуна, ибо ему следует учинить сей выбор для лучшей безопасности, правительство Государства и опека персоны Государя следуют Отцу или Матери, Отчим же и Мачеха исключаются, а за недостатком сих ближнему к наследству из родственников совершеннолетних, обоего пола, малолетнего, совершеннолетие прочих обоего пола особ Государских фамилий полагается двадцать лет, не способность законная препятствует быть Правителем и Опекуном, а именно безумие, хотя бы временное, и вступление вдовых во второй брак во время правительства и опеки. Правителю полагается совет правительства и как Правитель без совета, так и совет без Правителя существовать не могут: совету же нет дела до опеки. Совету же сему состоять их шести особ первых двух классов по выбору Правителя, которому и назначать других при случающихся переменах; в сей совет правительства входят все дела без изъятия, которые подлежат решению самого Государя, и все те, которые как к нему, так и в совет Его вступают; Правитель же имеет голос решительный, мужеские особы Государской Фамилии могут заседать в сем совете по выбору Правителя, но не прежде своего совершеннолетия и не в число шести особ, составляющих совет. Назначение сего совета и выбор членов оного полагаются в недостатке другого распоряжения скончавшегося Государя, ибо оному должны быть известны обстоятельства и люди. Сим МЫдолжны были спокойствию Государства, которое на твердом законе о наследстве основано, о чем каждый добромыслящий уверен. МЫжелаем, чтоб сей акт послужил доказательством самым сильнейшим, пред всем светом НАШЕЙ любви к Отечеству, любви и согласия НАШЕГО брака и любви к детям, и потомкам НАШИМ. В знак и свидетельства чего подписали НАШИ ИМЕНА и приложили печати Гербов НАШИХ. Апреля 7 дня 1797 года.
В отличие от петровского устава «О наследии престола» (1722), который предусматривал, что правящий монарх имел полное право сам назначать себе преемника на престоле, данный Акт вводил наследование по закону, «дабы государство не было без наследников, дабы наследник был назначен всегда законом самим, дабы не было ни малейшего сомнения, кому наследовать, дабы сохранить право родов в наследствии, не нарушая права естественного, и избежать затруднений при переходе из рода в род».
В отличие от того же петровского устава, который не предусматривал различий в правах для наследников мужского и женского пола, павловский Акт вводил так называемую «австрийскую», или «полусалическую» примогенитуру, при которой преимущество в наследовании имели потомки мужского пола по праву первородства «по прямой нисходящей линии от старшего брата к младшим, а при отсутствии оных к дядьям». Кроме того, он впервые вводил понятие регентства — до 16 лет (для монархов и их наследников) или до 20 лет (для прочих членов императорской фамилии) и запрещал занятие российского престола лицом, не принадлежащим к Русской православной церкви, поскольку русский император де-юре был ее главой.
Одновременно этот Акт был дополнен и уточнен положениями принятого в тот же день «Учреждения об Императорской фамилии», в котором четко определялся состав всей императорской фамилии, иерархическое старшинство ее членов, их права и обязанности, устанавливал гербы, титулы, источники и размеры содержания членов императорской фамилии и т. д. Павел I не только обезопасил себя от непредсказуемого поведения собственной супруги Марии Федоровны, которая гипотетически могла последовать примеру его матери Екатерины II, но и заложил основы принципиально новой системы престолонаследия, которая просуществовала в Российской империи вплоть до 1917 г.
2) В 1797–1798 гг., действуя в пику своей матери, Павел I фактически дезавуировал всю реформу органов центрального управления, проведенную в 1784–1786 гг., и восстановил все упраздненные коллегии, в том числе Берг- и Мануфактур-коллегии, что, по мнению историков (Н. Павленко, А. Каменский, Ю. Сорокин), создало ненужную и даже вредную неразбериху в работе многих органов государственной власти в центре и на местах.
Справедливости ради следует сказать, что некоторые современные авторы (Ю. Сорокин, А. Толочко) высказали смелое предположение, что первоначально император считал необходимым преобразовать все коллегии в министерства и назначать министров, дабы заменить коллективную ответственность личной. По его замыслу предполагалось создать семь министерств: военное, военно-морское, иностранных дел, юстиции, коммерции, финансов и государственного казначейства. Однако затем государь оказался от этой затеи, и задуманная им реформа была проведена в царствование Александра I.
3) По мнению тех же историков, Павел I уделял чрезвычайно большое внимание крестьянскому вопросу. Хотя его политика в этом вопросе была столь же непоследовательна и противоречива, как и личность самого императора.
а) С одной стороны, им были изданы указы, существенно облегчавшие положение владельческих крестьян.