Тенденции развития федерализма в мире. Сферы федерализма. Правовая основа федеративных государств. Федерация или конфедерация. Федерированное образование (federacy). Ассоциированное государственное образование. Два уровня государственного управления. Симметричные и асимметричные федерации, территориальные и национально-территориальные образования: права и полномочия. Регионализм, как форма государ-ственюго устройства. «Областное государство, местное самоуправление как уровень власти
Федерализм получил широкое распространение в современном мире. Среди федеративных государств - страны, занимающие лидирующие позиции в современном мире и, вместе с тем, существенно отличающиеся по размерам своей территории, национальному составу и региональным особенностям, вызванным спецификой их государственного развития, влиянием местных законов и политических традиций.
Сфера, на которую распространяются федеративные принципы, чрезвычайно обширна. Это правовые и экономические основы функционирования государства, затрагивающие взаимоотношения регионов и центра, формирование и организацию органов государственной власти в центре и на местах, а также вопросы взаимоотношений различных уровней и ветвей власти. Между тем в общественном сознании федерализм по-прежнему остается однородной и статичной системой. Под напором сегодняшних проблем на второй план отходит такая характерная черта современного федерализма, как его многообразие. Федерация может объединять как равноправных субъектов, так и политико-территориальные единицы, различающиеся по своему статусу, размеру, экономическому потенциалу.
Среди федеративных государств есть республики, монархии, объединения княжеств, а некоторые унитарные государства настолько пронизаны федеративным духом, что считаются федерациями де-факто.
О тенденциях развития федерализма в сегодняшнем мире существуют разные, зачастую противоположные мнения. Федерализм рассматривают и как шаг к объединению государственных образований, и как предпосылку формирования государства с сильной центральной властью. При этом вектор эволюции федеративных систем исторически был направлен на расширение центральной власти в ущерб прерогативам субъектов федерации. С другой стороны, это путь децентрализации управления и «трансформации территории», т. е. создания территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие, с более высокой степенью автономии.
В то же время подчеркивается двойственность этого процесса, федерализм определяется и как течение к централизации, и как результат «дезинтеграционных процессов в централизованном государстве, теряющем контроль над частью своей территории». Не согласиться здесь можно лишь с характеристикой «дезинтеграционный». Это скорее стремление к большей самостоятельности в административной системе со стороны территории, а со стороны центра - необходимость признать и обеспечить определенную политическую автономию в некоторых исторически сложившихся регионах, являющихся вполне жизнеспособными с территориальной, экономической и культурной точек зрения.
Сосредоточение же в руках государства экономической и политической власти неизбежно приводит к усилению централистской тенденции. По такому пути развивались Швейцария, США и многие другие федерации. В унитарных же государствах, напротив, развиваются процессы регионализации и автономизации. Так, в одном из самых централизованных государств мира -Франции происходит медленное (в течение двух веков) территориальное перераспределение властных полномочий в сторону децентрализации.
С момента своего конституционного оформления федерализм исходил не из формального толкования правовых актов, а из практического решения экономических, социальных, политических проблем, что подтверждает его эволюционный характер. Закрепляя сложившиеся де-факто взаимоотношения территориальных образований, федерализм всегда был следствием договора и компромисса.
Исходя из этих предпосылок, федерализм необходимо рассматривать не как обособленный процесс или особую систему, отражающую специфику развития той или иной страны, а как звено в общей эволюции государства и межгосударственных отношений. Различные этапы подобной трансформации проявляются, в частности, в разнообразных федеративных формах, охватывающих политическое пространство между унитарным государством и государственным союзом.
Это политико-правовое «пространство», отделяющее унитарное государство от конфедерации, можно схематично представить в виде сферы - «сферы федерализма». Неоднородность внутри этого пространства выражается в существовании нескольких видов федерализма, отражающих как специфику федеративных отношений в различные исторические периоды, так и особенности регионального развития.
Одним из наиболее известных видов, ассоциирующихся в массовом сознании с собственно федерализмом, является федерация (federation). Это форма государственного устройства, основные принципы которой были сформулированы в Конституции Соединенных Штатов 1787 г.
Федеративные конституции провозглашают территориальную целостность, незыблемость границ и единство общества, живущего на его территории. Сам факт подобного конституционного определения территории государства является гарантией его территориальной целостности, поскольку для изменения границ необходим длительный и усложненный процесс изменения конституции. Этот декларативный принцип подкрепляется широким кругом вопросов, отнесенных к исключительному ведению федерации. Характер этих вопросов таков, что именно их решение обеспечивает экономическое, политическое, правовое, социально-культурное единство федеративного государства. Кроме того, конституционная практика накладывает ряд ограничений на законодательную деятельность субъектов федерации, обеспечивающих целостность конституционной системы федерации.
Соответствующие предписания в том или ином виде содержатся практически во всех конституциях федеративных государств. Они сводятся к трем общим принципам. Во-первых, законодательно закрепляется соответствие конституций субъектов федерации положениям федеральной конституции и национальным законам. Во-вторых, верховным федеральным судом или конституционным судом страны осуществляется судебный контроль за их законодательной деятельностью. Эти органы вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации или отдельные правовые акты. В-третьих, высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и несут ответственность за ее нарушение.
Тем не менее, как показывает практика, конституционные ограничения не всегда могут сохранить союз. Имеется множество примеров сецессии - выхода субъекта из состава федерации как мирным путем (Венесуэла, Чехия и Словакия), так и силовыми методами (Сингапур, республики Югославии). Однако все федеративные государства по-прежнему решительно заявляют о необходимости пресечения подобных попыток. В большинстве федераций вмешательство центральной власти, в том числе силовое, имеет конституционное подтверждение. Распространенной остается точка зрения, согласно которой субъекты федерации являются не политическими образованиями, а скорее регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.
Субъекты Федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов: на основе равного (США, Швейцария, Мексика, Австралия, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Пакистан) или пропорционального (Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, ОАЭ, Индия, Нигерия) представительства субъектов федерации. К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести также требование целостности их территорий,
границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.
Следующий вид - конфедерация (confederation). Именно конфедерация была общепризнанной формой федерализма до 1787 года.
Конфедерация может быть охарактеризована отношениями суверенных государственных образований, каждое из которых сохраняет за собой право субъекта «международного права». Центраиьное правительство в конфедерации действует прямо на своих членов, но только опосредованно на граждан. Из этого следует, что каждый член конфедерации может вступать в отдельные отношения с другими государствами, например, может быть членом Организации Объединенных Наций, в то время как члены федерации не могут вступать в отдельные отношения с другими государствами. Члены конфедерации сохраняют независимые и отдельные формы правительства, юрисдикции, судопроизводства, администрации, системы законов; отношения с центральным правительством являются договорными, а не взаимозависимыми. Конфедерация не имеет четкого государственного устройства, так как является политической ассоциацией, а не сложным составным государством. Для выхода из состава конфедерации не требуется согласия остальных членов.
Между тем ни одно из современных государств нельзя причислить к этому типу' в чистом виде. Из всего многообразия государственных союзов, существовавших в различные столетия, чаще всего в качестве конфедераций называются: Швейцария (1291-1848); Нидерланды (1581-1795); США (1776-1788); Германия (1815-1866). В последние годы все чаще в этом контексте упоминается Европейский Союз.
Федерация и конфедерация по-прежнему считаются основными формами федерализма, характеризующими политико-территориальное устройство децентрализованных государств и государственных союзов.
Вопрос о том, насколько «классическое» различие между конфедерацией и союзным государством соответствует современным тенденциям, и насколько новые промежуточные формы образовавшиеся в последнее время, прежде всего, в Европе, укладываются в рамки этих традиционных категорий, составляет особую тему.
Вид федерализма - федератизм (federacy) - характеризует асимметричные взаимоотношения между федерированным государством и более крупной федеративной метрополией. Основой для поддержания союза в этом случае является сохранение федерированным государством широкой внутренней автономии при его отказе от некоторых форм участия в управлении федеративным образованием. В Соединенных Штатах подобное устройство называется содружеством («commonwealth»). Эти принципы, например, положены в основу взаимоотношений США с Пуэрто-Рико и Гуамом.
Ассоциированная государственность (associatedstatehood) - схожа с названным выше определением в той же степени, в какой конфедерация сходна с федерацией. И в том, и в другом случае отношения асимметричны, но при ассоциированной государственности федерированное государство в меньшей степени связано с федеративной державой. В конституции, оформляющей взаимоотношения сторон, как правило, предусмотрена возможность разрыва существующих между ними отношений при специально оговоренных условиях. Подобные отношения установлены между Соединенными Штатами и Федерированными Штатами Микронезии, с одной стороны, а также с Маршалловыми островами - с другой.
Каждый из приведенных видов предлагает свое собственное решение некоторых специфических региональных проблем, но все они стремятся к сбалансированности властных полномочий центральных органов государства с достаточным уровнем самоуправления его частей. Поэтому верным можно считать следующее утверждение - везде, где подобный баланс имеет договорную основу и добровольный характер, присутствуют федеративные взаимоотношения. Тем более что в государственно-правовых отношениях нельзя точно определить меру зависимости и те границы, за которыми независимость исчезает, а остаются верховенство и диктат. Под давлением экономических, политических, идеологических изменений современные государства приобретают новые черты, которые можно охарактеризовать новым понятием - «квазифедерализм».
Помимо вышеназванных видов, существуют формы, обладающие некоторыми федеративными чертами. Известны следующие квазифедеративные формы: государство автономий (Испания); конституциональная регионализация (Италия); кондоминиумы (Андорра под совместным протекторатом Франции и Ур-хельского епископа [Испания]); конституциональное самоуправление (Япония); унии (Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии); лиги (Ассоциация государств Юго-Восточной Азии); содружества или сообщества (Британское Содружество наций - объединение Великобритании и ее бывших колоний, получивших суверенную независимость, Французское Сообщество - федерация Франции, ее заморских территорий и бывших французских колоний, которые изъявили желание остаться в сообществе после получения независимости).
Федеративные черты в различной степени проявлялись в процессах автономизации многих унитарных государств. В последние десятилетия XX в. этот процесс заметно активизировался.
Так, например, на сегодняшний день в состав Франции входят несколько территорий, автономный характер которых признается их особым статусом в составе республики. В конце 60-х гг. во Франции предпринимались попытки реформирования административно-территориального устройства страны. Планировалось укрупнение районов, усиление их автономии и повышение реального статуса, что уменьшаю бы возможности управления из центра. Поскольку позиции сторонников сильного центра во Франции традиционно сильны, эти планы вызвали широкое противодействие. «Против» высказались и левые, рассматривавшие новое деление как антидемократические преобразования в системе управления.
Тем не менее Франция не осталась в стороне от процессов «автономизации». В 1991 г. Корсика получила статус нового территориального образования. Представленный проект поднял традиционный в таких случаях вопрос: не нарушится ли принцип
неделимости республики, если какая-либо часть метрополии будет располагать автономными специфическими институтами? После ожесточенных споров была одобрена следующая формулировка: «Французская Республика гарантирует... корсиканскому народу - составной части французского народа - право на сохранение его культурных особенностей и на защиту его специфических социальных и экономических интересов, если они не наносят ущерба национальному единству и целостности Франции» Этот пример, несомненно, можно рассматривать как проявление федеративных черт в унитарном государстве, выраженное в компромиссе между территорией и центром, закрепивших в договоре особое положение Корсики в составе республики.
В отличие от Франции, в Италии были образованы более крупные территориальные единицы - области, основу которых составляют социально, экономически и исторически целостные объединения. Так, в 1948-1963 гг. были образованы 5 автономных, обладающих самыми широкими полномочиями, а в 1971 г. -15 административных областей. В автономных областях действуют выборные органы власти - советы, осуществляющие законодательные, распорядительные и иные функции. Советы, в свою очередь, образуют исполнительные органы, которые выбирают своих председателей, представляющих области вовне. По мере реализации областного деления Италия получает все больше признаков федеративного государства.
В 1996 г. большой резонанс во всем мире вызвали заявления ряда радикальных политиков Северной Италии о необходимости отделения от менее развитого в хозяйственном отношении Юга и создания на промышленном Севере самостоятельного государства. Центральное правительство незамедлительно отреагировало на эти заявления и пообещало решительно пресекать любые действия, направленные на раскол страны. И хотя в настоящее время граждане страны крайне скептически относятся к идее создания двух государств, развитие и совершенствование процессов «конституционной регионализации» может существенно подорвать социально-экономическую базу сепаратистов в ближайшем будущем.
Другим, наиболее характерным примером унитарного государства, вобравшего в себя множество федеративных черт, является Испания. Настолько, что современные эксперты в области конституционного права нередко определяют ее нынешнее устройство как «федерация де-факто». Между тем Конституция 1978 г. избегает называть территориальное устройство Испании «федерацией». Против использования «федеральной» терминологии в данном контексте выступали националистические партии Каталонии и Страны Басков, полагавшие, что федеративное устройство уравняет статус их «исторических регионов» с провинциями, не обладающими «особой культурно-исторической идентичностью». С другой стороны, идея «чистого» федерализма была отвергнута в силу опасности, которую он представлял для целостности государства. Политики посчитали, что сравнительно низкий уровень развития экономики и политической культуры, серьезные региональные диспропорции в условиях политической нестабильности могут привести к вспышке сепаратизма. Этому вопросу посвящен специальный пункт Конституции: «Ни в коем случае нельзя принимать форму федерации для автономных общностей».
В настоящее время в Испании существует 17 автономных президентских республик. В каждой автономии работает избираемая населением ассамблея, которая издает законы, действующие на территории данной области. Ассамблея формирует местное правительство во главе с председателем. Деятельность органов автономий контролируется правительством, Конституционным судом. Счетной палатой. При этом имеется конституционный путь для образования новых автономий. Своеобразная модель регионально-национального и территориального устройства государства получила название «государство автономий».
Вторая половина XX в., и особенно его последнее десятилетие, рождают новые схемы и формы взаимоотношений административно-территориальных образований с центральными властями. С одной стороны, территории получают необходимую степень самостоятельности (причем степень автономии может варьироваться в зависимости от уровня социально-экономического развития и политических амбиций территорий). С другой
стороны, центральные власти, не желающие в силу каких-либо обстоятельств или политических традиций изменять государственное устройство, также достигают своей цели. Примеры Франции, Италии и Испании наглядно демонстрируют жизнеспособность и эффективность новой модели.
Федеративная система имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Множество автономных элементов такой системы стремятся к упорядочению своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся). Но необходимыми условиями подобной самоорганизации являются наличие равных свобод и равного статуса для элементов системы и распределение власти между множеством представителей, каждому из которых общество доверяет действовать в определенных пределах.
Федеративное устройство предполагает, что люди не замыкаются в рамках политических границ и не рассматривают всех, находящихся вне этих границ, как своих соперников из враждебного им мира. Принципы взаимозависимости заставляют проявлять внимание к сочетанию различных интересов на всех уровнях властных отношений.
В последние годы все чаще на первый план выдвигается новое деление федераций на симметричные и асимметричные. Такая классификация тоже не абсолютна. Симметричных федераций, даже с юридической точки зрения, не говоря уже о неодинаковой фактической роли их различных субъектов, не существует. Даже там, где в федерациях существует лишь одна категория субъектов (например, земли в Германии, штаты в Нигерии), присутствуют элементы асимметрии (неодинаковое представительство земель в верхней палате Парламента ФРГ, особый федеральный округ с иным представительством в Нигерии). Тем не менее различение симметричных и асимметричных федераций имеет определенное методологическое значение для дальнейшего анализа различных моделей территориально-политического устройства.
Симметричная федерация в идеале состоит из однопорядковых составных частей, т. е. все они имеют одинаковый правовой статус субъектов федерации. Однако жесткое конкретно-практическое проведение этой идеи в жизнь способно привести к игнорированию интересов этнических общностей, территориальных коллективов, экономических, исторических и иных особенностей отдельных регионов. Всякая нивелировка принижает богатство форм. Симметричная федерация нередко возникает «снизу», на основе союза. Но это вовсе не обязательно: юридически симметричная Чехословацкая федерация, существовавшая до 1993 г., была создана путем изменения конституции в 1968 г.
Асимметричная федерация имеет три разновидности. Первая модель характеризуется тем, что наряду с субъектами федерации в состав государства входят другие территориальные образования: федеральные территории, федеральный округ, федеральные владения, а в некоторых странах еще и «ассоциированные государства». Это - структурно асимметричная федерация, неравенство заложено в составе существованием субъектов и образований с усеченными правами последних. Вторая модель включает только субъекты, но они неодинаковы. Такой типичной формой является Испания. Третья модель - «скрытая асимметрия». Такая федерация может состоять только из однопорядковых субъектов (Австрия, Германия, Швейцария), но они в каких-то отношениях не во всем равны (например, имеют неодинаковое представительство в верхней палате парламента, зависящее от численности населения субъектов).
Асимметричные модели зачастую не имеют «чистых форм». Чаще всего речь идет о повышении статуса отдельных территорий. Число их сравнительно невелико и во много раз уступает численности штатов, провинций и др. субъектов федерации. Например, в США 50 штатов и лишь 7 других асимметричных единиц, в Канаде - 10 и 2. В Бельгии наряду с тремя субъектами на востоке страны есть автономия для немецкого меньшинства и т. д. Лишь иногда число асимметричных территорий значительно (например, 77 небольших прибрежных островов, иногда ненаселенных, но являющихся владениями Венесуэлы в Карибском море).
Повышение статуса возможно для федеральных территорий (в Индии называются союзными территориями). Так было в Австралии, Канаде и особенно США, где осваиваемые колонистами
территории преобразовывались в штаты. В Мексике две последние территории получили права штата в 1974 г. в связи с празднованием 150-летия государства. Федеральная территория может иметь, а может и не иметь, свой законодательный орган. В то же время, если он и существует, то законы принимаются по сравнительно узкому кругу вопросов и нередко требуют одобрения федеральных властей. Но в любом случае территория управляется из центра специально назначенным чиновником. В отличие от субъектов федерации территория обычно не представлена в верхней палате парламента, хотя есть исключения: Полоса племен в Пакистане имеет 5 представителей в этой палате, правда, в отличие от 14, посылаемых каждой провинцией - субъектов федерации, эти 5 представителей избираются самим парламентом. Обычно территории имеют представительство в нижней палате, как правило, лишь с правом совещательного голоса (по одному представителю в США, по четыре делегата в Бразилии независимо от численности населения территории).
Наряду с федеральными территориями почти во всех федерациях имеется федеральный (столичный) округ - столица с прилегающими к ней окрестностями. Федеральный округ, как правило, не представлен в верхней палате парламента. Во многих федерациях (Австралия, Аргентина, Венесуэла) есть федеральные владения. Это мелкие, иногда ненаселенные территории, чаще всего прибрежные острова, управляемые федеральной администрацией. Иногда в федерациях выделяются специальные образования, например, экономические округа, охватывающие несколько штатов. Они призваны координировать экономическую политику, но обычно влияние в них федеральной власти сильнее, чем влияние штатов.
Таким образом, структурно асимметричная федерация имеет как бы два «этажа»: объединение субъектов в федерацию и связи федерации с асимметричными территориями. Поэтому возникает вопрос о том, является ли федерация юридически «соединенным государством» только субъектов федерации или представляет собой единство всех составных частей - субъектов и асимметричных территорий. Ответ на этот вопрос может вызвать определенное социальное напряжение, как было, например, в США в ситуации с Гавайскими островами. Но в некоторых федерациях эта проблема не считается существенной (например, в Индии). В Канаде напряженность отношений между федерацией и двумя федеральными территориями (Юконом и Северо-Западной территорией) возникла не столько потому, что они претендуют на права провинций (штатов), сколько по причинам экономического порядка (распределение налогов, федеральных субсидий, использование доходов от природных ресурсов и т. д.). Своеобразное решение данного вопроса содержится в конституции Бразилии 1988 г., которая устанавливает, что союз представляет собой единство штатов, федерального округа и муниципий. Последние представляют собой административно-территориальные единицы (общины) внутри штатов, обладающие правами местного самоуправления.
Каждая модель федерации имеет свои достоинства и недостатки. Вряд ли правильно считать, что наилучшей формой при всех обстоятельствах является симметричная федерация. Теоретически, казалось бы, симметричная модель всегда предпочтительнее, «поскольку она исходит из того, что структурными составляющими являются только субъекты, которые равноправны. Это, действительно, может способствовать снятию напряженности в отношениях федерации и субъектов. Но, помимо фактора равноправия, в реальной жизни действуют более мощные социально-экономические, психологические и иные факторы. Распад Чехословацкой федерации в 1993 г., Югославии (СФРЮ) в 1992 г., СССР в 1991 г., где конституции предусматривали однопорядковые составные части и полное равноправие субъектов федерации, показал, что симметрии не всегда достаточно для обеспечения прочности этих федераций.
Асимметричная федерация в определенной степени опирается на объективно существующие социально-экономические, исторические, национальные, географические и иные условия. Стремление игнорировать эти факторы путем искусственного выравнивания статуса субъектов федерации может в определенных условиях принести только вред. Практика показывает, например, что положение федеральной территории иногда предпочтительнее статуса штата: федеральная территория получает особые субсидии для своего развития, чего не имеет штат. Когда
Аляска была территорией США, жизненный уровень ее населения был выше, чем в любом другом штате.
Положение асимметричной территории в федерации при конкретных условиях может способствовать ее ускоренному развитию и тем самым соответствовать интересам ее населения и интересам федерации в целом. Однако, если традиции в структуре федерации осуществлены без тщательного учета специфических условий и без необходимой подготовки (в том числе психологической) населения, это может вызвать острые конфликты.
Объем разграниченных полномочий во многом зависит от качественных характеристик федерированного субъекта.
Длительное время в западной политической и юридической науке федерация не рассматривалась как способ решения национального вопроса, хотя в некоторых странах, например, в Швейцарии имелись компактно проживавшие национальные группы населения, говорящие по-французски, по-немецки, по-итальянски и другие общности. В Канаде при создании федерации, наряду с историческим, в определенной мере учитывался и лингвистический фактор (провинция Квебек). В XX в. лингвистический факт использовался при создании федерации в Индии. Но в целом роль федерализма в западной науке и практике сводится к задачам консолидации нации (например, путь преобразования конфедерации в федерацию при принятии конституции США 1787 г.) или к поиску способов децентрализации управления, в частности, путей разграничения полномочий между федерацией и федеральными единицами.
В последние десятилетия роль федерализма трактуется более широко: он рассматривается, прежде всего, не как совокупность структур и норм, а как процесс, призванный заглушать конфликты между центром и провинцией, устанавливать их взаимодействие, обеспечивать наиболее целесообразные в данных условиях методы управления. Территориальный подход к строительству федерации не предполагает учета этнического фактора, к тому же многие федерации часто создавались в моноэтнических государствах, не имевших крупных компактно проживавших национальных групп. Но в отдельных случаях, как уже отмечалось, учитывались национально-культурные моменты. Так, в 1993 г. маленькая Бельгия дала
снова пример использования национально-территориального принципа как основы строительства федерации. Кстати отметим, что этот пример свидетельствует о непродуктивности односторонних подходов, противопоставлении этнического и территориально принципов 49.
Процесс развития федерализма в мире показал, что ни тот, ни другой подход нельзя абсолютизировать, каждый из них имеет свои плюсы и минусы. Национально-территориальный подход соответствует признанному в мире коллективному праву народов (этносов) на самоопределение, он может способствовать интеграции частей распавшегося унитарного государства, ускорению экономического и культурного развития окраинных регионов, способен снять определенные противоречия между национальностями. Не случайно новая федерация Бельгия пошла по этому пути. Но с течением времени национально-территориальный подход может породить сепаратистские тенденции, которые нередко инспирируются местными политическими элитами и даже мафиозными группами, стремящимися к установлению личной власти.
Преувеличение роли национального момента в строительстве федерации может не сплотить, а напротив, разделить население, подорвать государственную общность. Например, в африканской Нигерии при создании федерации не только не испытывался национальный (племенной) фактор, напротив, штаты были созданы с таким расчетом, чтобы растворить племена по 30 штатам, чтобы ни в одном из них не доминировало какое-либо одно племя. Такой подход был призван содействовать созданию иной нигерийской нации, чего вряд ли можно достигнуть путем «автономизации» племенных структур.
Территориальный подход к федерации способствует укреплению государственности путем централизации, стимулирует процессы интеграции, единство гражданской общности. Он доказал свою полезность в США, где были отвергнуты марксистские идеи создать негритянскую автономию на юге США, в так называемом Черном поясе. Территориальный подход не опирается на какой-то один постулат (национальную самобытность), а имеет многофакторный характер, позволяет учесть экономические, исторические, географические и иные данные. Он может быть полезен в тех странах, где нации находятся в процессе становления, а размежевание территории по племенным перегородкам ведет к отчуждению народов. Но этот подход тяготеет к излишней централизации, так как не учитывает коллективные права компактно проживающих национальных групп. Поэтому, реализуя территориальный подход, нельзя игнорировать коллективного права различных этносов, равно как и законные права и интересы всего народа, населения государства. При территориальном подходе должны учитываться как национальные интересы, так и социально-экономические факторы, исторические условия, вопросы коммуникаций, географические условия и др. Словом, территориальный подход должен быть действительно комплексным, что обеспечит жизнеспособность федеративного государства.
В необходимых случаях территориальный подход к федерации должен быть дополнен культурно-национальной автономией. Она успешно осуществляется в Финляндии, Швеции, Норвегии. В Австрии в парламенте резервируются места для объединений, представляющих рассеянные национальные группы страны. Такой же принцип принят в соответствии с законом 1993 г. в постсоциалистической Венгрии.
Модель федерации на основе союза или на базе автономии составных частей неразрывно связана с проблемой обеспечения интересов этнических сообществ. Этот вопрос связан также с правом нации на самоопределение и некоторыми другими обстоятельствами. Обычно он рассматривается в двух аспектах: с
точки зрения права на отделение и целесообразности осуществления этого права.
В большинстве случаев сецессия приводила к отрицательным результатам, влекла за собой многие жертвы, разрушение исторически сложившихся связей, в том числе экономических, снижение жизненного уровня населения, ослабление государственности. Решение проблем, видимо, следует искать не на пути сецессии, а на основе соглашений, компромиссов, консенсуса.
Одной из важнейших тенденций развития форм государственного устройства являются предпринимаемые в последние годы попытки совместить позитивные стороны унитаризма и федерализма, уравновесить их достоинства и недостатки. Выражением этого является новое течение регионализма, который представляет собой промежуточную форму между унитарным и федеративным государством и в своем развитии может привести к созданию федеративных государств на месте унитарных.
Наиболее отчетливо эта тенденция проявляется в развитии государственного устройства Италии и Испании. Основы регионализма в указанных странах были заложены конституциями, принятыми в Италии в 1947 г., а в Испании - в 1978 г. Но прошли годы, прежде чем положения конституций были осуществлены на практике.
В отличие от других государств, где есть автономные образования (например, Аландские острова в Финляндии, населенные преимущественно шведами, иракский Курдистан, автономные округа индейского населения в Никарагуа и др.), в Италии и Испании автономия предоставлена всем территориальным сообществам, на которые непосредственно разделена страна. Таким образом, устройство государства представляет собой комплекс автономных образований, которыми являются крупнейшие административно-территориальные единицы (регионы областного типа) и которые могут иметь (а в Испании уже имеют) в своем составе другие автономные образования с меньшими полномочиями.
Данная форма регионализма в Италии, где этнические вопросы не имеют существенного значения или, во всяком случае, не вызывают острой напряженности, получила название «областное государство». Например, в Испании, где существуют очаги
национальных противоречий, - «государство, состоящее из автономных образований». В Италии таких областей 20, из них 5 имеют более широкие полномочия, и их статус утверждается конституционным законом республики. В Испании автономных территориальных образований 17, некоторые из них (исторические регионы) тоже имеют более широкие полномочия.
Регионализм обладает признаками, сближающими его, с одной стороны, с федерализмом, а с другой, - с унитарным устройством государства. Как и в федеративном государстве, регионам принадлежит законодательная и исполнительная (но не судебная) власти, они формируют законодательные собрания и областные коллегиальные исполнительные органы. В конституциях содержится перечень во