Федеративные модели Австрии, Бельгии, Германии, США, Швейцарии, конституционная автономия австрийских земель, доминанта федеральных полномочий, двойственность положения глав земельных правительств, общие органы управления, совместное ведение в управлении общинами Австрии. Двойная федеративная система Бельгии, отсутствие иерархии правовых норм, финансовое выравнивание - бельгийский вариант, международная правосубъектность регионов в пределах своей компетенции. Принцип разделения властей в Канаде, провинциальные титулы правомочий, исключительная компетенция - правило, совместная компетенция ~ исключение, дуализм канадской модели федерализма. Кооперативная федеративная модель США. Германский федерализм, автономность немецких земель, конкурирующее законодательство земель. Швейцарская конфедерация и ее традиции в разграничении полномочий, автономия кантонов и кантональная демократия, швейцарские референдумы
Австрийская модель федеративного устройства в последние годы эволюционировала в направлении усиления централистских начал и укрепления положения федеральных органов власти. По федеральной Конституции австрийские земли имеют «относительную конституционную автономию». Конституция в деталях предписывает землям, как они должны разрабатывать свое законодательство и осуществлять управление (разд. 4). Также обстоит дело и с организацией административных органов земель: здесь федерация предписывает правительству земли детальную
организационную структуру, создает общее государственное управление в землях, регулирует основные черты общинной организации и независимых административных сенатов в землях. То обстоятельство, что для земель вообще закрыты определенные типы органов, такие, как суды, органы государственной безопасности, военные органы, учреждения радио и телевидения, университеты и т. д., свидетельствует об ограниченных организационных возможностях власти земель.
Ограничение автономии земель наиболее ярко проявляется в конституционном распределении предметов ведения между федерацией и землями. Положение таково, что федерация обладает более чем сотней крупных полномочий. В их числе: установление границ, товарообмен, таможенное дело, регулирование и надзор в отношении въезда на территорию федерации и выезда из нее, федеральные финансы, монополии, меры, весы, стандарты и пробы, техническое апробирование, юстиция, паспортное дело, прописка, оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, а также стрелковое дело, патентное дело, охрана образцов, марок и иных товарных знаков, транспорт, водная и судовая полиция, почта, телеграф и телефон, горное дело, регулирование и содержание в чистоте Дуная, строительство плотин, сооружение и сохранение водных путей, геодезия, трудовое право, социальное страхование, охрана памятников, организация федеральной полиции и федеральной жандармерии и руководство ими, поддержание общественного спокойствия, порядка и безопасности, за исключением деятельности местной полиции безопасности; вопросы, касающиеся печати, объединений, собраний и функции полиции, ведающей делами иностранцев; военное дело, попечение участников войны и их близких; демографическая политика в той части, в которой она касается предоставления пособий на детей и компенсаций; школьное дело, а также воспитание в школах-интернатах и студенческих общежитиях, за исключением профессионального школьного обучения и воспитания в школах-интернатах сельского и лесного хозяйства.
В то же время компетенция органов власти земель весьма неопределенна. И вызвано это тем, что федеральная Конституция устанавливает опосредованное управление федерации землями
через главу правительства земли и подчиненных ему земельных ведомств. Это в высшей мере сложная и противоречивая форма организации: глава правительства земли является, с одной стороны, федеральным органом, выполняющим указания центра, с другой - он возглавляет земельную администрацию, всех государственных служащих и административный аппарат земли, а также общин в государственной сфере и несет ответственность за положение дел в этих частях федерации. Опосредованное управление федерацией представляет собой в организационном, финансовом и правовом отношениях управление землей, основанное на демократической ответственности по отношению к ландтагу земли и парламенту. Вместе с тем глава правительства земли, исполняя свои управленческие функции, полностью связан указаниями центра как наместник федерального министра. Об этом свидетельствует, в частности, тот факт, что свой собственный орган земли -ландтаг - не может контролировать главу правительства земли за руководство опосредованным управлением федерации и не вправе привлечь его к ответственности.
Особенно серьезные проблемы, с точки зрения четкого федерального разграничения компетенций, возникают в связи с реализацией конструкций и управлением частным хозяйством. Здесь не установлено какого-либо разделения полномочий между федерацией и землями, и каждый орган действует с учетом закрепленных гражданско-правовых форм. На практике это нередко ведет к негативным последствиям: с одной стороны, обеспечивается господствующее положение федерации в решении вопросов, традиционно составляющих предметы ведения земель (народное образование, спорт, сельское хозяйство, иностранный туризм), так как федерация располагает значительно более крупными финансовыми возможностями. С другой стороны - в сложных системах финансирования, которые существуют в Австрии, это ведет к совершенно неконтролируемым финансовым потокам и вытекающему отсюда расточительству общественных средств. Сокращение управления частным хозяйством со стороны федерации и установление четкого разделения ответственности соответственно между региональной и общегосударственной высшей властью - неотложные задачи федеральной реформы в Австрии.
Федеративное государство - это не только разграничение компетенции и полномочий между общефедеральными органами и членами федерации, но и кооперация усилий в ведении общегосударственных дел. Австрийская федеральная Конституция, наряду с типичными федеральными и земельными органами, предусматривает ряд учреждений, которые организованы федерацией, но по функциям их можно квалифицировать как «общие органы», так как они в одинаковой мере «обслуживают» как федерацию, так и земли. К такого рода органам следует отнести Конституционный и Административный суд, Счетную палату, адвокатуру. В определенной мере к ним можно причислить федеральные вооруженные силы, федеральную жандармерию и федеральную полицию.
Наряду с названными правовыми формами кооперации в Австрии существует высокоразвитая система внеправовых форм кооперации правительства и администрации земель, которые присутствуют при подготовке либо сопровождают или заменяют правовую работу. Такие организации осуществляют координацию деятельности земель (конференции членов правительства и руководящей администрации, связующие учреждения австрийских федеративных земель), координацию усилий федерации и земель (например, Австрийская конференция по космической системе, органы всеобъемлющей защиты земель), земель с иностранными регионами и с так называемой транснациональной кооперацией. Определенное распространение получили неинституциональные соглашения в области экономической и финансовой политики, взаимный учет при планировании и управлении, при проектировании реформ, систем информации и т. д.
Другая сфера объединения усилий общефедеральных и земельных органов - сфера законотворчества. Деление законодательства на основной закон и вводные законы, составляющие прерогативу членов федерации, имеет в Австрии старую традицию и является само по себе рациональным инструментом федеральной кооперации. Однако в современной государственной практике этот инструмент полностью дегенерировал и в дальнейшем стал бесполезным прежде всего потому, что общефедеральное законодательство слишком детализировано и не оставляет места для нормотворческой самостоятельности земель. В то же
время в основном законе имеется конституционно-правовой запрет на детальную регламентацию, т. е. федерация устанавливает лишь общие принципы (основы) законодательства, но конституционной юриспруденции до сих пор не удалось этот запрет реализовать в судебной практике.
Федеральная Конституция предусматривает в качестве представителя интересов земель Бундесрат (Федеральный совет), который выбирается ландтагами пропорционально численности населения земель. Вторая палата - классический инструмент участия земель в функционировании центральной власти, поэтому является определенным возмещением потерь в государственной самостоятельности субъектов федерации. Федеральный совет -не столько палата земель, сколько «палата партий», так как его члены избираются ландтагами земель на основе пропорционального представительства партий, имеющих депутатов в ландтаге. Земли требуют реформы этого органа и, прежде всего, предоставления им «сильного» права в области финансов.
Хотя Бундесрат с 1984 г. имеет абсолютное право вето против изменений компетенции в сторону ухудшения положения земель, проблема «достаточной» компетенции земель, закрепления ее в федеральном законодательстве в Австрии еще не решена. Одной из важнейших реформ австрийского федерального государственного права было заключение в 1974 г. государственно-правового соглашения между федерацией и землями. Соглашение имело своей направленностью не только усиление кооперативного федерализма, но и учет постоянно растущего переплетения компетенции федерации и земель в таких сферах, как охрана окружающей среды, энергетика, здравоохранение и т. д.
Каждая земля в Австрии делится на общины. Община является территориальной единицей с правом самоуправления и одновременно административной единицей. Каждый участок территории должен принадлежать какой-либо общине, являющейся самостоятельной хозяйственной единицей. Она имеет право в пределах, установленных общими законами федерации и земли, владеть всякого рода имуществом, приобретать его и распоряжаться им, заниматься хозяйственным предпринимательством, а также в рамках финансовой системы самостоятельно определять свой бюджет и
взимать налоги. Для общины с населением не менее 20 000 жителей, если это не ущемляет интересы земли, должен быть установлен самостоятельный статус (городской правовой статус), подразумевающий осуществление функций районного управления.
Федерация и земли осуществляют надзор за тем, не нарушает ли община законы и постановления в ходе ее деятельности в сфере собственной компетенции, в частности, не выходит ли она за пределы своей компетенции и выполняет ли задачи, возложенные на нее законом. Кроме того, земля вправе проверять финансовую деятельность общины с точки зрения ее экономичности, рентабельности и целесообразности.
Структура местных и региональных органов власти Австрии и механизм их взаимодействия свидетельствуют о том, что при четком разграничении компетенций между ними, предоставлении довольно широких полномочий местным органам власти и самоуправления в стране сохраняется весьма сильная роль федерального центра. В последнее время со стороны земель высказываются предложения по внесению изменений в конституцию Австрии с целью расширения их правомочий. По их мнению, в настоящее время чрезмерная централизация системы государственного управления создает основу для постоянных споров между федеральным правительством и правительствами земель и не отвечает духу времени, когда на передний план выходят проблемы регионального развития, диктующие потребность в устранении различий в положении отдельных территорий страны. И решать эти задачи в рамках существующего организационно-правового механизма становится все труднее.
Целью реформы австрийской модели федеративного устройства объявлено устранение чрезмерного дробления компетенций, ликвидация дублирующих друг друга звеньев государственного аппарата, усиление административных структур в землях.
Предлагается отказаться от детального фиксирования в законодательстве конкретных компетенций органов власти федерации и ее субъектов (в действующем законодательстве прописано более 100 узких сфер деятельности), выделив лишь крупные блоки вопросов (17-20). В исключительной компетенции центрального правительства будут по-прежнему находиться вопросы конституционного урегулирования, внешняя политика страны, охрана государственной границы, денежное обращение, стандартизация и метрология, федеральные органы власти, оборона. В сферу совместного ведения предлагается включить правовое положение граждан страны и иностранцев, деятельность органов юстиции, проблемы внутренней безопасности, экономику, транспорт, охрану окружающей среды, регулирование трудовых отношений, социальную защиту, здравоохранение, науку и научные исследования. Землям и общинам предполагается предоставить больший объем прав в финансовой сфере, в рамках их «доли» налоговых поступлений. Возможен также отказ от общефедерального урегулирования избирательного законодательства на уровне земель и общин.
Краткий обзор проблем федерализма в Австрии показывает, что на конституционно-правовом уровне австрийская федеральная система урегулирована слабо. На политическом же уровне федерализм в Австрии, напротив, очень силен и жизнеспособен. Хорошо развитые формы кооперации чрезвычайно усиливают вес земель и приводят в движение реформу федерализма.
Бельгия
В Бельгии существует «двойная федеративная система»: государство делится на три (Фламандское, Французское и Немецкоязычное) сообщества и три региона (Фландрия, Валлония и Брюссельский столичный регион). В полномочия сообществ входит решение вопросов, жизненно важных для населения, к которым относятся: культура, образование, меры по обеспечению высокого уровня благосостояния населения. Регионы занимаются вопросами, носящими территориальный характер: окружающая среда, экономическое развитие, трудоустройство, транспорт и инфраструктура, обеспечение нуждающихся социальным жилым фондом, устройство территорий, научные исследования и осуществление контроля за деятельностью провинций и муниципалитетов. На территории двуязычного Брюссельского региона решение вопросов, жизненно важных для населения, относится к компетенции как Фламандского, так и Французского сообществ, при этом брюссельцев все-таки не делят на разные национальности. В девяти муниципалитетах Немецкоязычного сообщества (почти 70 тыс. человек) решение
территориальных вопросов входит в полномочия Валлонского региона. Не следует также забывать, что из примерно 10 млн проживающих в Бельгии, 9% - иностранцы (в Брюсселе - 30%)' население Фламандского региона насчитывает 5,9 млн, Валлонского - 3,3, а Брюссельского - почти один миллион. В бельгийской федеративной системе не существует иерархии правовых норм, и декреты (законы) сообществ и регионов имеют ту же юридическую силу, что и федеральные законы. В результате время от времени возникают различные споры и разногласия между органами государственной власти. Урегулирование таких конфликтов, имеющих отношение к разделу компетенции, происходит в Арбитражном суде, а конфликты интересов разрешаются в Согласительном Комитете, в котором представлены как центральное правительство, так и правительства сообществ и регионов.
При передаче полномочий сообществам и регионам вопросы финансового обеспечения их реализации были решены следующим образом. Три четверти доходов субъектов федерации состоят из налоговых поступлений, которые подлежат распределению между сообществами и регионами и центром. На долю субъектов федерации приходится около половины суммы, взимаемой от налога с физических лиц, и немногим более половины поступлений от НДС. Остальная четверть пополняется за счет займов и собственных сборов, таких, как регистрационная пошлина, налог на открывшееся наследство и прочие пошлины. Кроме того, в отношении регионов существует несложный компенсационный механизм: регион, в котором взимаемый налог с физических лиц на душу населения ниже среднего по стране, имеет право на индексацию за каждый ниже среднего по стране процент.
В области внешней политики сообщества и регионы добились права заключать международные договоры в области своей компетенции. Кроме того, существует, естественно, и Межминистерская конференция по международной политике, которая осуществляет необходимую координацию и обеспечивает взаимодействие на государственном уровне. При этом все международные договоры - как исключительные, так и смешанные, как дву, так и многосторонние, - должны быть одобрены всеми парламентами, включая парламенты регионов и сообществ. Это подразумевает также (что немаловажно для бельгийских сообществ и регионов), что они по очереди представляют Бельгию в Совете Министров ЕС при решении вопросов, относящихся к сфере их
компетенции.
Из общего обзора развития в стране федеративной государственной структуры следует, что разграничение компетенции между федерацией и ее субъектами, бесспорно, несет на себе печать специфической центробежной тенденции в процессе федерализации. Именно этим объясняется важнейшая особенность в распределении полномочий между федерацией, сообществами и регионами, а именно: фиксированный характер полномочий субъектов федерации, в то время как федеральный законодательный орган обладает остаточной компетенцией.
Важным аспектом автономии сообществ и регионов является защита их статуса и компетенции. Конституционные законы фактически гарантируют невозможность изменения статуса автономии сообществ и регионов без участия последних благодаря особой процедуре их принятия. Кроме того, на декреты субъектов федерации распространяется принцип «силы закона», в соответствии с которым в сфере своей компетенции сообщества и регионы наделены правом изменять, дополнять и отменять существующие законы или заменять их на собственные. Причем, они (декреты субъектов федерации) так же, как и федеральные законы, не подлежат проверке в судах первой инстанции и могут быть подвергнуты проверке на их соответствие законам о распределении компетенции лишь в
Арбитражном суде.
Выбор Бельгии в пользу принципиальной исключительности полномочий в области принятия законодательства был вызван желанием как можно полнее реализовать автономию сообществ и регионов во властной сфере. Понятие «исключительные полномочия» было приравнено к понятию «автономные сферы власти», подразумевающему полномочия властных органов по решению определенных вопросов, абсолютно исключающих вмешательство со стороны любых других органов власти.
Идея же совместного осуществления полномочий («конкурирующих полномочий») была, напротив, отвергнута в принципе.
На основании опыта других федеративных государств утверждалось, что система конкурирующих полномочий зачастую приводит к ущемлению полномочий субъектов федерации. Кроме того, подобная система сочеталась бы в большинстве случаев с признанием верховенства центральной власти по осуществлению соответствующих полномочий, что явно не отвечало стремлению наделить автономией сообщества и регионы. В то же время, признание исключительности компетенции сообществ и регионов по определенным материям не прекращало действия существующего федерального законодательства по регулированию этих же вопросов до момента внесения в него изменений субъектами федерации. В действительности передача компетенции сообществам и регионам, прежде всего, ставит вопрос о том, кто в дальнейшем будет обладать полномочиями по дополнению, изменению или отмене существующих федеральных законодательных актов. Подобная, теоретически хорошо продуманная схема приводит к системе взаимосвязанных исключительных полномочий, которые в процессе своего функционирования служат основой внутреннего разграничения компетенции.
Стремление полностью разграничить сферы осуществления властных полномочий в федеративном государстве является чистейшей иллюзией. Осознание этого привело к тому, что постепенно больше внимания стали уделять методам сотрудничества и совместного осуществления полномочий.
Настоящий обзор важнейших принципов разграничения полномочий можно завершить ссылкой на вертикальный характер последнего, первоначально выражающийся лишь в законодательной сфере. Так было до 1980 г., когда автономию расширили до исполнительной сферы. Компетенция в законодательной сфере передается ныне одновременно с соответствующей компетенцией в исполнительной. Так что существует параллелизм между полномочиями в законодательной, административной и бюджетной областях. В этом плане бельгийская государственная реформа скорее ближе к решению подобного вопроса в США, где полномочия также были распределены вертикально, в отличие от Германии, где компетенция субъектов федерации сосредоточена
не столько в законодательной области, сколько в исполнительной, включая применение и федеральных законов.
Федеративная система в Бельгии еще сравнительно молода. И до сих пор она работала надлежащим образом. Вопрос, конечно, в том, будет ли так продолжаться и в будущем. В Бельгии существуют наиболее очевидные различия языкового характера между Севером и Югом. Вместе с тем ситуация не сводится исключительно к языковому противостоянию. В силу исторических причин между большинством фламандцев, с одной стороны, и большинством франкофонов в Валлонии и Брюсселе, с другой стороны, существует поле идеологической напряженности, обусловленное тем, что господствующая идеология у франкоязычных бельгийцев - социалистическая и либеральная, тогда как фламандцы традиционно придерживаются христианских ценностей, политических и общественных форм их выражения. Еще одна область противоречий, характеризующих Бельгию, - социально-экономическая.
Реформа государственного устройства, осуществляющаяся последние почти тридцать лет, явилась институциональным ответом на кризис правомерности существования бельгийского государства, спровоцированный перманентным обострением названных противоречий. Этот процесс, по всей видимости, еще не прекратился, поскольку движущие его силы - Фламандское и, соответственно, Валлонское движения - так и не пришли в состояние покоя. И это несмотря на то что основные пожелания всех сторон были удовлетворены.
Канада
В отличие от многих государств, в Канаде принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви имеет особое формовыражение. Здесь как на федеральном, так и на провинциальном уровнях превалирует принцип «ответственного правительства», который подразумевает формирование исполнительной власти из состава представительного органа, но с четким отделением судебной власти от исполнительной и законодательной.
В федеративное устройство Канады изначально была заложена идея предоставления каждой провинции исключительной компетенции по большинству вопросов региональной политики и отнесения к ведению федерального правительства ответственности за страну в целом. Причем абсолютное большинство полномочий отнесено к ведению или федерального, или провинциального уровней власти.
Юридическое толкование конституции предполагает строгое разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Согласно Конституционному Акту 1867 г., более широкие и всеобъемлющие полномочия в этих вопросах предоставлены Парламенту Канады (ст. 91). В его компетенции также находятся и те вопросы, которые напрямую не отнесены к компетенции какого-либо из двух уровней власти - так называемая остаточная компетенция. Предметы же исключительного ведения провинций, с правовой точки зрения, конкретно оговорены и ограничены тем, что они целиком относятся к «вопросам, по своему характеру имеющим местное или частное значение в провинции» (ст. 92).
Статья 91 Конституционного Акта 1867 г. определяет большую часть предметов ведения федеральной власти, хотя по другим отдельным вопросам они установлены, например, статьями 93 (просвещение), 94 (единообразие законов), 94А (пенсии по старости), 95 (земледелие и иммиграция), 101 (суды), 132 (обязательства в рамках договора о Британской империи), равно как и отдельными положениями Конституционного Акта 1871 г. (административное управление территориями и образование новых провинций).
Статья открывается актом предоставления властных полномочий, согласно которому парламент может «принимать законы в интересах мира, порядка и благополучия Канады в любой области, не отнесенной непосредственно к ведению провинциальных легислатур».
Она перечисляет 29 титулов правомочий федеральной власти, образующих часть общего акта предоставления властных полномочий парламенту. В их числе: «государственный долг и государственное имущество; регулирование торговли и обмена;
страхование от безработицы; извлечение доходов посредством любой меры или системы налогового обложения; заключение денежных займов за счет государственного кредита; служба связи; переписка и статистика; милиция, военная и морская служба и государственная оборона; установление и выплата жалованья и вознаграждения гражданским и другим должностным лицам Правительства Канады; бакены, буи, маяки и намывные острова; судоходство и морские перевозки; карантин и учреждение и содержание морских госпиталей; рыболовство на морском побережье и во внутренних водах; речные и озерные переправы между какой-либо провинцией и Британскими или зарубежными странами или между двумя провинциями; денежное обращение и чеканка монеты; банковское дело и учреждение банков и выпуск бумажных денег; сберегательные кассы; весы и меры; переводные и простые векселя; имущественные права; законные платежные средства; банкротство и несостоятельность; патенты на изобретения и открытия; авторские права; индейцы и резервированные за индейцами земли; натурализация и иностранцы; брак и развод; уголовное право, исключая организацию судов уголовной юрисдикции, но включая судопроизводство по уголовным делам; создание и содержание пенитенциарных учреждений и управление ими; те категории дел, которые явно выраженным образом изъяты из перечня предметов, относимых настоящим Актом к исключительной компетенции Законодательных органов провинций».
За все время, истекшее с момента образования федерации, канадские суды отошли от изначально широкой трактовки власти в интересах мира, порядка и благополучия и ограничили его применение тремя случаями:
- если рассматриваемый предмет не был отнесен к ведению какого-либо из двух уровней власти, федерального или провинциального, и как бы «зависает» между двумя юрисдикциями (например, федеральная инкорпорация компаний с федеральными объектами, вопросы функционирования официального языка в парламенте, в федеральных государственных учреждениях, запасы недр в пределах морской экономической зоны);
- если рассматриваемый предмет имеет общенациональную значимость, но не упомянут в перечисленных конституцией титулах федеральной власти (например, вопросы воздухоплавания и загрязнения морей);
- если рассматриваемый предмет является следствием чрезвычайных обстоятельств общенационального масштаба и не попадает ни под один из упомянутых в конституции титулов федеральной власти (например, случаи гражданского неповиновения и острой экономической инфляции).
Согласно ст. 92 Конституционного Акта 1867 г., к ведению провинций отнесено 16 титулов правомочий: «принятие поправок к Конституции провинции, за исключением вопросов, касающихся должности Лейтенант-губернатора; прямое обложение в провинции в целях извлечения доходов на ее нужды; заключение денежных займов с использованием исключительно кредитов данной провинции; учреждение и замещение провинциальных должностей, назначение и содержание должностных лиц провинции; управление принадлежащими провинции государственными землями и продажа их, равно как и строительного и дровяного леса; учреждение, содержание и управление тюрьмами и исправительными заведениями, находящимися в провинции и обслуживающими провинцию; учреждение, содержание и управление больницами, приютами, благотворительными заведениями, домами призрения нищих, находящимися в провинции и обслуживающими провинцию, кроме морских госпиталей; муниципальные учреждения в провинции; патенты на торговые заведения, бары, гостиницы и аукционы, выдаваемые с целью получения доходов на провинциальные местные или муниципальные нужды; местные работы и предприятия (за исключением некоторых категорий); регистрация кампаний провинциального масштаба; оформление браков, заключаемых в провинции; имущественные и гражданские права в провинции; отправление правосудия в провинции, включая учреждение, содержание и устройство провинциальных судов, как гражданских, так и уголовных, а также судопроизводство по гражданским делам в этих судах; наложение взысканий в виде штрафов, других взысканий или заключения в тюрьме в целях обеспечения соблюдения законов провинции, изданных по любой категории дел, перечисленных в
этой статье; всякого рода дела в провинции чисто местного или частного характера».
Столь широкий спектр приведенных выше правомочий свидетельствует о том, что «отцы-основатели» канадской федеративной системы придерживались максимально возможного делегирования полномочий в определенной сфере деятельности какому-либо одному из властных уровней, старательно избегая совместной юрисдикции. Поэтому в Канаде исключительная компетенция является общим правилом, а совместная компетенция - исключением из него. Это контрастно отличается от американской или австралийской моделей федерации, однако и в Канаде существует ряд вопросов, отнесенных к совместному ведению центра и провинций. И, кроме того, есть ряд областей, в которых на практике происходит «естественное» наложение юрисдикции, что представляет особый интерес и имеет большую важность в свете развития канадской модели
федерализма.
В соответствии с конституционными нормами к числу областей, регулируемых одновременно как федеральным, так и провинциальным законодательством, относятся природные ресурсы (ст. 92А), просвещение (ст. 93), пенсионное обеспечение (ст. 94А), земледелие и иммиграция (ст. 95).
Распространение ограниченной юрисдикции провинций на вопросы, связанные с разведкой, использованием и экспортом невосполнимых природных ресурсов, явилось следствием конституционных дебатов 1980-1982 гг. и является единственной с 1867 г. формальной поправкой к Конституции страны, расширяющей правомочия провинций.
Несмотря на то что образование отнесено к ведению провинций, их компетенция обременена рядом ограничений в законодательной деятельности в отношении национальных меньшинств и религиозных школ. А также не применявшимся еще на практике правом федеральной власти принимать «исправляющее» законодательство по вопросам образования. Таким образом, данная конституционная норма является необычной с точки зрения двух обстоятельств. Во-первых, уполномочивая провинциальную власть принимать законодательство по вопросам образования, она одновременно является и своеобразным «биллем о правах», защищающим
интересы религиозных и иных меньшинств. А во-вторых, предоставляя право меньшинствам обращаться с апелляцией к федеральному центру, подчиняет провинции федеральному правительству и парламенту.
Вместе с тем в вопросах выработки законодательства о пенсиях и пособиях, что нетипично в общем для системы канадского федерализма, нормы провинциального законодательства обладают верховенством над федеральным. Это, в частности, позволяет Квебеку разрабатывать свой отдельный пенсионный план, в то время как на территории остальных девяти провинций действует единый общеканадский.
Еще одной особенностью канадской модели федеративного устройства является то, что в ее конституционных актах нет прямого указания на возможность взаимного делегирования предметов ведения. Канадская юриспруденция определила, что оно является неконституционным, поскольку нарушает заложенную в конституцию схему разграничения компетенций. Тем не менее такое взаимное делегирование возможно в сфере административных полномочий. Так, например, это имело место в случае с Палатой провинциального маркетинга, которую федеральный Парламент уполномочил регулировать вопросы маркетинга продукции за пределами провинции-производителя в системе межпровинциальной и международной торговли.
Значимость существования самой возможности делегирования административных полномочий целесообразно рассматривать в контексте того, что центр тяжести в отношениях между центром и провинциями приходится на исполнительную, а не законодательную ветвь власти.
В целом разные уровни власти в Канаде обладают богатым набором инструментов для поддержания отношений сотрудничества. Сюда входят и конкретные форумы-межправительственные встречи, и финансовые договоренности, организующие движение фондов от одного уровня власти к другому в обход жестких конституционных ограничений или в интересах преодоления экономических трудностей. А также другие правовые институциональные механизмы, позволяющие гибко реагировать на общие проблемы.
В основе этих механизмов лежат межправительственные соглашения. Вместе с тем в Канаде не существуют межправительственные договоры, как таковые. Более предпочтительным инструментом является соглашение, не имеющее юридически обязательного характера. Многочисленные соглашения, заключаемые ежегодно между собой различными уровнями власти, выполняются затем сторонами без требования наличия каких-либо правовых механизмов. Они становятся обязательными к исполнению исключительно в силу доверия между правительствами.
Тем не менее в ряде вопросов, особенно в тех, которые касаются конституционных поправок и требуют в связи с этим активного регулятивного и правового вмешательства, межправительственным соглашениям придают большую юридическую силу. В этом случае применяются следующие инструменты:
- закрепление в конституции через механизм внесения поправок;
- одновременное проведение через федеральную и провинциальные парламенты (легислатуры) «зеркального» законодательства;
- принятие федеральной и провинциальной властью нормативных актов, закрепляющих делегирование административных полномочий в какой-либо конкретной области третьей стороне, также являющейся субъектом межправительственных отношений.
По своему типу межправительственные соглашения в Канаде делятся на финансовые, институциональные и юрисдикционные. Финансовые соглашения представляют собой односторонние действия федеральной власти, которые, однако, основываются на межправительственном консенсусе и переговорном процессе, являются неотъемлемой частью канадской модели федерализма. Институционные же договоренности являются в большей степени своеобразными протоколами о намерениях и потому не обладают высокоорганизованным механизмом принятия решения. В то время как юрисдикционные договоренности имеют дело с гибкими инструментами, позволяющими делегировать полномочия от одного властного уровня к другому или проводить в отношении различных провинций, сталкивающихся с различными проблемами, разную политику.
Такая концепция асимметричных связей неминуемо вызывает множество вопросов и критики, поскольку она противоречит принципу равенства провинций и предполагает привилегированное положение одной из провинций по отношению к другим. В связи с этим уместно упомянуть о двух положениях Конституционного Акта 1867 года. Первое из них гарантирует англо-французское двуязычие в легислатуре Квебека и таких федеральных институтах власти,