Компетенция властей и способы разграничения




Полномочий за рубежом

 

Типовые характеристики федеративности. «Ветви» и уровни власти - дифференциация компетенций, долевое правление на основе децентрализации. Наличие собственных правовых политических систем у субъектов федерации. Принятие субъектами унифицированных правил. Регламентация предметов ведения. Федеративная система разграничения компетенции

 

Теория и практика классического федерализма полисемична и многовариантна. Унитарные государства, будучи похожими друг на друга в главном, разнятся в частностях. Федеративные государственные образования, по числу которых даже нет единого мнения, имеют схожие определяющие признаки федеративности, но при этом отличаются друг от друга во многом.

Каждое из федеративных государств в мире имеет свои, исторически обусловленные особенности, своеобразные характеристики, общие с другими федерациями черты, свои проблемы и приоритеты.

Попытаемся использовать эти мировые оценочные стандарты для более глубокого измерения и выявления качественных характеристик Российской Федерации. В современных плюралистических демократических государствах можно выделить 7 основных характеристик:

1) федеральные власти стоят перед необходимостью делить власть с властью региональной, избранной в субъектах федерации;

2) в федерации уважается и соблюдается конституция государства;

3) федерализм предполагает и наличие судебной власти, независимой ни от центра, ни от субъекта федерации и способной поддерживать каждый уровень государственной власти в пределах компетенции, предоставленной конституцией страны;

4) федерализм в универсальном понимании обеспечивает уважение прав человека и гражданина, верховенство закона, благоприятствует соперничеству идей и плюралистическому поиску лучших методов управления государством;

5) конституционное регулирование федерации, как правило, строится на принципе равноправия ее субъектов;

6) общая тенденция к увеличению сходства в статусе субъектов федерации имеет место во многих федеративных государств мира;

7) наличие собственных полномочий у федеральной и региональных властей всегда предполагает наличие средств для их осуществления.

В то же время в таких государствах, как Индия, Малайзия, Канада, имеются явные различия в статусе отдельных субъектов федерации. В США особый статус имеет федеральный округ Колумбия и неинкорпорированные территории - Пуэрто-Рико, Гуам, Федерация Микронезии, Виргинские о-ва, Восточное Самоа. Примыкающие территории могут в любое время приостановить свои отношения с государством.

Элементы статусной асимметрии - обычная практика в зарубежных федерациях. Земли Австрии, Германии и кантоны Швейцарии имеют неодинаковые представительства в верхней палате федерального парламента, в зависимости от численности населения региона. Кроме того, симметричность конституционного статуса субъектов федерации не исключает асимметрию полномочий в сфере исключительной компетенции субъектов

федерации. Например, в США штаты имеют различное уголовное законодательство, избирательные законы и законы о референдумах, в разных штатах устанавливают разные цензы и процедуры, а штат Небраска, в отличие от других, имеет однопалатную легистратуру.

Конституцией Канады, например, предусматривается весьма ограниченное количество совместных полномочий, а провинции обладают существенными законодательными правами.

Разделение государственной власти между федерацией и субъектами дополняет классическое разделение властей между парламентом, правительством и верховным судом. В результате не только разграничены законодательная и исполнительно-распорядительная компетенция федерации и субъекта, но и субъекты в лице верхней палаты парламента имеют орган своего прямого представительства на федеральном уровне. Как правило, в компетенции верхней палаты приостановить вступление в силу любого законодательного решения, принятого нижней палатой, а в определенных случаях вообще блокировать вступление закона в силу.

Таким образом, федерализм находит свое теоретическое обоснование в идее разделения властей «по вертикали», а федеративная структура сегодня становится новой ступенью развития системы сдержек и противовесов, ограничивающих вмешательство центральной власти на различных уровнях государственного устройства - федеральном, региональном, местном.

Цель подобного разделения - создание более гибкого и действенного механизма защиты индивидуальной свободы, а также рационализация государственного управления. Но в отличие от традиционного разделения власти на законодательную, судебную и исполнительную, в федерации возможно более гармоничное и полноценное взаимоограничение властей. И вполне закономерно, что федерализм становится четвертым компонентом современного разделения властей, придавая ему дополнительный демократический потенциал и политическую устойчивость.

Понимание всеобъемлющих процессов эволюции в современном мире невозможно без учета той роли, которую играет стремление личности к самоуправлению. Индивид, федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств, и, исходя из этого, понятие «федерализм» сегодня имеет два значения. Сохраняя традиционное обозначение взаимоотношений между различными правительственными уровнями, федерализм все более расширяет свои границы, определяя систему, сочетающую самоуправление регионов и долевое правление через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Развиваясь и совершенствуясь, современный федерализм становится своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как «институционализация свободы».

С другой стороны, федеральная система становится такой формой организации правительственной и правовой системы, при которой власть распределяется между центральным общенациональным правительством, субъектами, областями и отдельными землями, причем каждая из них в определенной степени является суверенной в своих правах. Именно распределение полномочий, а не их концентрация, является ключом эффективного управления. Процессы политической интеграции развиваются не только по вертикали в направлении все возрастающей роли федеральных органов. Определенную роль в них играют те процессы, которые складываются по горизонтали - между субъектами федераций. Существует большое число консультативных органов, координирующих усилия федеральных единиц. Но значение их в общем невелико. В ряде федераций (Канада, Австралия) они действуют под контролем центральных властей, которые направляют их деятельность в нужное для федерации русло и решительно пресекают нецелесообразные для себя попытки субъектов федераций расширить конституционные права.

Особую заботу федераций всегда вызывали механизмы решения задач, направленных на обеспечение единообразного правового регулирования в трех ее формах. Своеобразным правовым итогом интеграции в экономической и политической сферах общественной жизни стало расширение полномочий органов федерации. В странах общего права, таких как США или Австралия, оно происходит, в основном, в процессе толкования конституционных норм верховными судами. В других федерациях - преимущественно посредством принятия новых конституций, как,

например, это имело место в 1988 г. в Бразилии, либо путем внесения в тексты конституций поправок, как в Индии. В пределах компетенции центра органов федеральное право заменяет разрозненные и противоречивые нормы штатов, провинций, земель и кантонов. А те коллизии, которые возникают между ними, разрешаются на основе конституционных требований, часть из которых была изложена выше.

Федеральные конституции нередко устанавливают особые перечни запретов, ограничивая тем самым принятие субъектами федераций законодательных актов, нарушающих, в частности, обязательства по международным договорам или федеральное законодательство по привилегиям и льготам граждан.

Третья форма интеграции права - принятие субъектами федераций единообразных или унифицированных законодательных актов. В США они разрабатываются Национальной конференцией уполномоченных по унификации законов штатов, а в ФРГ, Канаде и Австралии - на конференциях глав или представителей исполнительной власти.

Данный анализ не был бы полным без учета того, что разграничение компетенции в ряде зарубежных федераций, помимо конституционного закрепления, осуществляется и в текущем законодательстве. Интересен в этом плане феномен Чехословацкой республики. Ее конституционный закон устанавливал распределение предметов ведения между федеральным центром и обеими входившими в ее состав республиками в вопросах внутреннего порядка и безопасности, а также в вопросах печати и иных средств информации обычным законом Федерального Собрания.

Основной закон Федеративной Республики Германии также предусматривает возможность перераспределения предметов ведения, принадлежащих исключительно федерации, путем издания обычного федерального закона. Конституция США, наоборот, создает юридическую возможность расширять конституционно установленный круг предметов, находящихся в исключительном ведении федерации, путем издания обычного закона Конгрессом США.

Таким образом, ясно, что стабильность в решении вопросов взаимоотношений между федерацией и ее субъектами может быть достигнута лишь в том случае, когда принципы их осуществления исчерпывающим образом заложены в конституции. В законодательстве зарубежных стран установлены три вида разграничения предметов ведения. Первый и второй из них определяют предметы ведения, которые находятся соответственно в исключительном ведении федерации и ее субъектов, а третий - предметы совместного ведения. Интересны и способы их регламентации. Вопросы ведения федерации в большинстве зарубежных стран устанавливаются исчерпывающим образом в текстах федеральных конституций, в то время как предметы ведения субъектов федерации устанавливаются по-разному. В одних государствах они специально не перечисляются. Ими считаются все вопросы, которые прямо не отнесены к ведению федерации. Так решен этот вопрос в США и Австрии. Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики гласит, что если какой-либо вопрос согласно Федеральной Конституции не отнесен определенно к ведению Федерации, то он относится к ведению земель.

Федеративные конституции провозглашают территориальную целостность, незыблемость границ и единство общества, живущего на его территории. Сам факт подобного конституционного определения территории государства является гарантией его территориальной целостности, поскольку для изменения границ необходим длительный и усложненный процесс изменения конституции. Этот декларативный принцип подкрепляется широким кругом вопросов, отнесенных к исключительному ведению федерации. Характер этих вопросов таков, что именно их решение обеспечивает экономическое, политическое, правовое, социально-культурное единство федеративного государства. Кроме того, конституционная практика накладывает ряд ограничений на законодательную деятельность субъектов федерации, обеспечивающих целостность конституционной системы федерации.

Соответствующие предписания в том или ином виде содержатся во всех федеральных конституциях и сводятся к трем общим принципам: законодательно закрепляется соответствие конституций субъектов положениям федеральной конституции и национальным законам; верховным федеральным судом, или Конституционным судом, осуществляется судебный контроль законодательной деятельности, эти органы вправе объявлять недействительными полностью или частично конституции субъектов федерации или отдельные правовые акты; высшие должностные лица субъектов федерации обязаны неукоснительно соблюдать федеральную конституцию и несут ответственность за ее нарушение.

Тем не менее, как уже отмечалось, конституционные ограничения не всегда могут сохранить союз. Имеется множество примеров сецессии - выхода субъекта из состава федерации как мирным путем (Венесуэла, Чехия и Словакия), так и силовыми методами (Сингапур, республики Югославии). Однако все федеративные государства по-прежнему решительно заявляют о необходимости пресечения подобных попыток. В большинстве федераций вмешательство центральной власти, в том числе силовое, имеет конституционное подтверждение. Распространенной остается точка зрения, согласно которой субъекты федерации являются не политическими образованиями, а скорее регионами с формально государственной структурой и ограниченной государственной самостоятельностью.

Субъекты федерации имеют ряд признаков, которые отличают их от областей унитарного государства. Конституции признают наличие собственных правовых и политических систем, а также обеспечивают защиту и гарантии прав субъектов. В качестве одного из основных принципов выступает порядок формирования верхних палат федеральных парламентов на основе равного (США, Швейцария, Мексика, Австралия, Аргентина, Венесуэла, Бразилия, Пакистан) или пропорционального представительства (Канада, Австрия, ФРГ, Малайзия, ОАЭ, Индия, Нигерия) субъектов федерации. К числу гарантий прав субъектов федерации следует отнести также требование целостности их территорий, границы которых не могут быть изменены без предварительного согласия представительных органов. Другой, также достаточно действенной мерой, является порядок изменения конституции, поправки в которую могут быть внесены только в случае ратификации большинством штатов или одобрения на референдуме.

Разделение государственной власти между федерацией и субъектами дополняет классическое разделение властей между парламентом, правительством и верховным судом. В результате

не только разграничены законодательная и исполнительно-распорядительная компетенция федерации и субъекта, но и субъекты в лице верхней палаты парламента имеют орган своего прямого представительства на федеральном уровне. Как правило, в компетенции верхней палаты приостановить вступление в силу любого законодательного решения, принятого нижней палатой, а в определенных случаях вообще блокировать вступление закона в силу

Таким образом, федерализм находит свое теоретическое обоснование в идее разделения властей «по вертикали», а федеративная структура сегодня становится новой ступенью развития системы сдержек и противовесов, ограничивающих вмешательство центральной власти на различных уровнях государственного устройства - федеральном, региональном, местном.

Цель подобного разделения - создание более гибкого и действенного механизма защиты индивидуальной свободы, а также рационализация государственного управления. Но в отличие от традиционного разделения власти на законодательную, судебную и исполнительную, в «федерации возможно более гармоничное и полноценное взаимоограничение властей. И вполне закономерно, что федерализм становится четвертым компонентом современного разделения властей, придавая ему дополнительный демократический потенциал и политическую устойчивость.

Понимание всеобъемлющих процессов эволюции в современном мире невозможно без учета той роли, которую играет стремление личности к самоуправлению. Индивид, федерация и ее субъекты, взаимодействуя на разных уровнях, образуют сложную систему прав и обязательств, и, исходя из этого, понятие «федерализм» сегодня имеет два значения. Сохраняя традиционное обозначение взаимоотношений между различными правительственными уровнями, федерализм все более расширяет свои границы, определяя систему, сочетающую самоуправление регионов и долевое правление через конституционное соучастие во власти на основе децентрализации. Развиваясь и совершенствуясь, современный федерализм становится своеобразным гарантом всеобъемлющего процесса, определяемого как «институционализация свободы».

С другой стороны, федеративная система становится такой формой организации правительственной и правовой системы, при которой власть распределяется между центральным общенациональным правительством, субъектами, областями и отдельными землями, причем каждая из них в определенной степени является суверенной в своих правах. Именно распределение полномочий, а не их концентрация является ключом эффективному управлению.

 



Поделиться:




Поиск по сайту

©2015-2024 poisk-ru.ru
Все права принадлежать их авторам. Данный сайт не претендует на авторства, а предоставляет бесплатное использование.
Дата создания страницы: 2016-04-02 Нарушение авторских прав и Нарушение персональных данных


Поиск по сайту: