Государственная целостность - высший приоритет федерации. Институт контроля за деятельностью составных частей государства. Принцип единого правового и экономического пространства. Финансовое выравнивание. Политическая интеграция. Защита федерального суверенитета. Особенности законодательного регулирования полномочий и прав федерированных частей. Правовые способы разграничения предметов ведения
Особенности мировой практики построения федеративных государств позволяют сделать вывод о том, что государственное устройство каждого из них основано, прежде всего, на двух факторах: с одной стороны, всякое федеративное государство представляет собой единое, целостное государственное образование, несмотря на то, что состоит из отдельных самостоятельных государственных образований. Будучи субъектами федерации, последние имеют собственное административно-территориальное деление, высшие органы государственной власти и управления, судебные, правоохранительные, фискальные и иные органы, располагают своей конституцией и текущим законодательством, иногда могут иметь свои воинские формирования и гражданство.
С другой - федеративное устройство следует рассматривать как сложную государствообразующую систему, для жизнеспособности которой принципиальное значение имеют степень взаимосвязи федеральных единиц между собой и недопустимость превалирования интересов одной из них над общегосударственными.
Мировой конституционный опыт федерализма обращает внимание на то, что все вопросы, касающиеся защиты целостности государства в экономической, политической, этнополитической, социокультурной, экологической или в любой другой из сфер общественной жизни, находятся в исключительном ведении федераций. При этом законодательство многих из них предусматривает еще и право федеральных властей использовать в определенных обстоятельствах институт контроля за деятельностью субъектов федерации, который, как правило, осуществляется ординарным (финансовым) или чрезвычайным способами. К числу последних обычно относят институт федеральной интервенции (принуждения) в различных его формовыражениях, вплоть до введения чрезвычайного положения, прямого президентского правления или приостановления собственного управления на территории субъекта федерации. Столь жесткие методы нейтрализации кризисных ситуаций в федеративных отношениях предусмотрены конституциями ФРГ, Аргентины, Венесуэлы, Мексики, Бразилии, часто использовались в Индии, Малайзии, Пакистане и неоднократно применялись для пресечения расистских беспорядков в США в 1950-х и 1980-х годах.
Безусловно, упомянутые гарантии сохранения единства зарубежных федераций, в первую очередь, направлены на защиту уже существующих принципов государственного устройства. Как следует из большинства конституций зарубежных федераций, они относят к предметам исключительного ведения последних важнейшие вопросы - организацию высших органов власти, оборону, финансы, налогообложение, регулирование торговли, внешнюю политику, разрешение конфликтов между субъектами федерации, развитие транспорта и коммуникаций. В то же время в ведение субъектов федерации зачастую включен более широкий круг вопросов. Но они, в основном, ограничены пределами тех сфер общественной жизни, которые не требуют единообразного для всей страны законодательного регулирования.
В силу собственно экономических, исторических, политических и других особенностей каждого государства упомянутые пределы не являются и не могут быть едиными. Это можно подтвердить на примере конституций Швейцарии и Мексики, положения которых распространяют юрисдикцию федерации на земли и природные ресурсы. В то время как в США, Австралии или Канаде эти предметы ведения входят в пределы региональной компетенции. Однако отсутствие единообразия в определении объемов предметов ведения и полномочий не исключает единообразных подходов к их установлению, поскольку во внутригосударственной интеграции сам фактор федеративного устройства может стать сдерживающим. Если, конечно, основой, например, экономической интеграции не будут конституционные положения, закрепляющие право федеральных органов устанавливать единую систему денежного оборота, вводить налоги на всей территории федерации и регулировать торговлю между субъектами федерации.
В США, согласно разд. 8 ст. 1 Конституции, правовое регулирование торговли между штатами осуществляет Конгресс Конституционное толкование этой нормы, данное в первой половине XIX в. Верховным судом США, устанавливает, что «торговля... - это нечто большее, чем просто торговля. Это - движение товаров и отношения», вследствие чего оно должно охватывать все вопросы, требующие «единого правового регулирования». Аналогичные формулы о регулировании торговли между субъектами федераций содержатся в конституциях Австралии и Канады. В этих государствах имеют близкое сходство и формы конституционного толкования.
Несколько иные конструкции применены в ряде других конституций. Например, п. IX ст. 73 Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов предусматривает право конгресса «предотвращать установление ограничений в торговле между штатами». Как и в Конституции Швейцарского Союза, в ст. 31 которой провозглашается принцип свободы торговли и промышленности на всей территории Союза.
В развитии единого экономического рынка немалая роль принадлежит созданию единой системы денежного оборота, которая в зарубежных федерациях обычно находится под полным контролем федеральных правительств. Они осуществляют выпуск денег и изъятие ценных бумаг, определяют условия кредитования и основы функционирования банковской системы. Подтверждением этого служит следующее положение Конституции Швейцарского Союза: «Союз пользуется всеми правами, предоставляемыми монетной монополией. Союз один имеет право чеканить монету. Он устанавливает денежную систему и издает в случае необходимости предписание о курсе иностранных монет» А также норма, декларирующая, что «право эмиссии банковских билетов и других такого рода денежных знаков принадлежит исключительно Союзу. Банк, котором)' доверена монополия эмиссии банковских билетов, имеет главной целью регулировать денежный рынок страны, облегчать платежные операции и проводить в рамках союзного законодательства кредитную и валютную политику, которая служит общим интересам страны».
Весомы и полномочия федеральных органов по введению единых налогов на всей территории федерации. Например, XVI поправка к Конституции США закрепляет верховенство федерации в этой области: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они не происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения».
Единый экономический рынок, как это часто подчеркивается в научной литературе, характеризуется:
динамизмом - свободой передвижения лиц, товаров, капиталов и услуг;
эффективностью - соответствием форм управления экономическим требованиям;
гармонией связующих его отношений - обоснованными пропорциями в отраслевом и региональном развитии экономики.
В современных федерациях сняты практически все ограничения на передвижение лиц, товаров, капиталов и услуг. А протекционистские, дискриминационные акции со стороны субъектов федераций сдерживаются соответствующими конституционными нормами. Так, раздел 1 поправки XIV к Конституции США устанавливает: «Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан США,... ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры и не может отказывать лицу в пределах своей юрисдикции в равной защите законов».
Нормы, аналогичные вышеприведенным, содержатся и в Конституции Канады, но дополнены они следующим положением: «Каждый гражданин Канады и каждое лицо, имеющее постоянное местожительство в Канаде, наделены: а) правом передвижения и выбора местожительства в любой из провинции и б) правом заниматься трудовой деятельностью в любой из провинций» Изъятие из этого принципа допускается только в случае, если уровень безработицы в какой-либо провинции выше, чем в целом по стране.
Наиболее последователен в этом вопросе Федеральный Конституционный Закон Австрийской Республики: «Территория федерации образует единую область в валютном, экономическом и таможенном отношениях. Внутри федерации не могут быть устанавливаемы таможенные разделения и иные ограничения сообщений». Каждый гражданин федерации «имеет в каждой из земель те же права и обязанности, что и граждане этой земли».
Впрочем, федеральные конституции допускают отдельные ограничительные меры, в соответствии с которыми субъекты федераций вправе предусматривать ограничения на занятие определенными профессиями, вводить местные налоги, предъявлять соответствующие требования к деятельности физических и юридических лиц на своих территориях. Но при этом не допускается дискриминация жителей других федеральных единиц. Не могут быть применены и «обременяющие» торговлю ограничения, за исключением тех из них, которые оправданы законной целью (охрана окружающей среды, карантин, безопасность дорожного движения и т. д.).
Механизмы регулирования экономики в федерациях имеют достаточно централизованные формы. Во многих сферах экономической жизни центральные органы утверждают за собой исключительные права, оттесняя субъекты федерации на второй план. В ведении последних остаются регулирование мелкого бизнеса, сельского хозяйства, разработка природных ресурсов для внутреннего рынка и т. д. Есть, правда, определенные вариации в разграничении предметов ведения, но в целом они малосущественны.
В регулировании экономических отношений федеральные органы опираются, в основном, на формы и методы финансовой политики, каковыми являются налоги, дотации и тому подобное, не пренебрегая, при необходимости, и средствами директивного
руководства на основе регулирования цен или введения прямых запретов.
Неравномерность развития экономики порождает неравенство в экономическом потенциале субъектов федерации и диспропорции в отраслевой и функциональной структуре экономики. Cцелью скорректировать ее развитие во всех федеративных государствах оказывается финансовая поддержка дотационным регионам за счет централизованных финансовых средств. Наиболее подробно эти вопросы раскрыты в Основном законе ФРГ. В п. 4 ст. 106 отмечается: «Федерация может предоставить землям финансовую помощь для покрытия особо важных расходов земель и общин (объединений общин), которые необходимы для того, чтобы избежать нарушения общего экономического равновесия или чтобы компенсировать возможные экономические различия на территории федерации...». Представляет интерес и п. 2 ст. 109 Основного закона, в котором подчеркивается: «Федерация и земли должны учитывать при ведении своего бюджетного хозяйства требования общего экономического баланса».
Рассмотренные общие закономерности экономической интеграции субъектов зарубежных федераций, помимо отмеченного, подвержены влиянию другой, не менее важной составляющей спектра федеративных отношений, каковой является политическая интеграция. Первое, на что следует обратить внимание, - это отсутствие у субъектов федераций права сецессии, верховенства, собственного законодательства на своей территории и независимости в международных отношениях.
Право выхода за федеральными единицами не признается ни в одной из федеральных конституций, а попытки сецессии подавляются, как правило, силой оружия, как это было в период войны с Зондербундом в 1847 г. в Швейцарии и в ходе Гражданской войны (1861-1865) в США. Не менее эффективными для предотвращения сецессии могут оказаться и применения политико-правовых средств, каковые имели место при попытке выхода штата Западная Австралия в 1938 г. из Австралийского Союза. Следует, однако, отметить, что на практике в ряде случаев сецессия осуществлялась. В начале 30-х гг. XIX столетия Венесуэла отделилась от федерации Великая Колумбия, а в 1965 г. из состава Малайзии вышел штат Сингапур. Но в том и в другом случаях сецессия была проведена в экономически слаборазвитых странах что, очевидно, подчеркивает взаимосвязь и взаимовлияние всех составляющих федеративных отношений.
Политическая интеграция субъектов федерации невозможна без распространения юрисдикции федерального права на их территорию, и в зарубежных федерациях федеральные единицы не вправе препятствовать его применению. Конституция США следующим образом разрешает коллизии между законодательством федерации и штатов: «Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены Соединенными Штатами, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если, когда в Конституции и законах какого-либо штата встречаются противоречащие положения». Аналогичные формулировки содержатся в конституциях Аргентины, Мексики, Венесуэлы, Канады и ряда других государств, предусматривающих, как и США, создание федеральных судов на территории субъектов федерации.
Как правило, лишены субъекты федерации и права самостоятельно выступать в международном общении. В Швейцарии последние международные договоры были заключены кантонами от своего имени в 40-х гг. прошлого столетия. Американские штаты изначально были лишены этого права даже в период конфедерации (1781-1789). Не признает его за субъектами федераций и международное право, хотя практике известны случаи заключения субъектами федераций международных соглашений. Примером чего могут служить так называемые культурные соглашения между канадской провинцией Квебек и Францией.
Тем не менее вектор эволюции федеративных систем исторически направлен на то, чтобы субъекты федераций не были суверенны. И хотя конституционные положения не содержат по данному поводу конкретных правовых норм, в США, Канаде, Австралии этот факт подтвержден решениями федеральных судов. Вместе с тем отдельными конституциями (Швейцарии, Мексики) за субъектами федераций признается суверенитет, но лишь в той его мере, в которой он не ограничен федеральной конституцией.
В организации органов власти субъекты федераций, как правило, следуют образцам построения федеральных органов даже в тех государствах, в которых конституции практически не предъявляют в этом вопросе каких-либо требований к входящим в их состав государственным образованиям (США и Австралия). Впрочем, в большей части конституций (Мексика, Аргентина, Канада) дается подробное описание структуры и организации органов власти субъектов федераций. В Швейцарии конституции кантонов санкционируются федеральной властью. В Индии право принятия собственной конституции предоставлено только одному штату - штату Джамму и Кашмир.
В арсенале федеральных властей имеется немало политических и правовых рычагов воздействия на федеральные единицы с целью достижения интеграции между ними. Как было отмечено, право президента США вводить на территорию штатов войска для защиты их от «внутренних беспорядков» и защиты федеральных законов от самих штатов. По конституции Швейцарского Союза, «Союз гарантирует кантонам их территорию, их суверенитет в пределах, установленных статьей 3, их конституции, свободу и права народа, конституционные права граждан». А в случае угрозы для них вводит на территориях кантонов чрезвычайное положение, приостанавливает реализацию прав граждан и полномочий кантональных властей. Столь же всеобъемлющи положения о чрезвычайном положении и в конституциях ФРГ, Канады, Индии.
Усилению роли федерации способствует также то обстоятельство, что она выступает гарантом прав и свобод граждан, что обеспечивает широкую социальную базу.
Кроме того, существует еще один способ регламентации данной категории предметов ведения, который использован, например, в Политической Конституции Мексиканских Соединенных Штатов. Он состоит в том, что, предметы ведения штатов определяются путем установления вопросов, входящих в исключительное ведение федерации. Основной закон, помимо этого, очерчивает круг вопросов, которые никоим образом не могут быть предметом ведения штатов. Так, штаты не могут: заключать союзы, договоры или вступать в коалицию с другими штатами
или с иностранными державами; облагать пошлиной лиц или товары, пересекающие транзитом территорию штатов; договариваться прямо либо косвенно с иностранными правительствами иностранными корпорациями либо с отдельными иностранцами о принятии обязательств, предусматривающих выплату в иностранной валюте, и так далее.
Как представляется, способов разграничения вопросов, находящихся в совместном ведении федерации и ее субъектов, существует три. Первый из них, который в свое время был использован в Чехословакии, заключается в следующем. В конституции перечисляются все вопросы, подлежащие совместному ведению федерации и ее субъектов. Затем по каждому из этих вопросов подробнейшим образом определяется круг проблем, находящихся в исключительном ведении федерации. В сущности, данный способ делит предметы совместного ведения на две точно очерченные категории, относя их либо к исключительному ведению федерации, либо к предметам ведения субъектов. Другой способ, использованный в Конституции Австрии, состоит в перечислении вопросов, по которым федерация определяет общие принципы законодательства, а субъекты издают законы, их конкретизирующие. В третьем случае законодательным органам субъектов федерации предоставляется право принимать законы по предметам совместного ведения лишь в том случае, если по какому-то из полномочий нет федерального закона.
Приведенный анализ конституционного или законодательного закрепления в зарубежных федерациях пределов полномочий федеральных и региональных органов власти показывает, что процессы централизации и децентрализации в современных федерациях, как и в России, тесно переплетаются. С одной стороны, возрастает самостоятельность и взаимодействие регионов, с другой - усиливается централизация в управлении.
Контрольные вопросы
1. В какой мере в России может быть использован опыт федеративного государственного строительства, накопленный за рубежом?
2. В чем отличие унитарного государства от федеративного?
3. Каковы иные формы государственных образований, распространенных в мире и в Европе? Каковы их особенности и специфические черты (федерация, конфедерация, союз, федерированное членство, ассоциированное членство и др.)?
4. В чем заключается принципиальное отличие между симметричной и асимметричной федерацией? Дать примеры по отдельным федерациям.
5. Каковы особенности территориального и этнотерриториального принципов при формировании и развитии зарубежных федераций?
6. В чем заключается суть регионализма? Дать соответствующий комментарий на примерах Италии, Франции и других стран.
7. Каковы формы и способы «делегирования властных полномочий»? В чем отличие предметов ведения от «делегированных полномочий? Объяснить принцип «субсидиарности».
8. Объяснить термин «единое правовое пространство». Почему необходимо соответствие между федеральной и региональной законодательными системами?
9. Дать комментарии к основным моделям развития федеративных государств мира и Европы (Австрия, Бельгия, Германия, Канада, США, Швейцария и другие страны) в их соотнесенности с аналогичными проблемами федеративного развития в России.
10. Вычленить основные законодательные и практические способы разграничения предметов ведения и полномочий в основных зарубежных федерациях.
11. Что такое «кооперативный федерализм»? Дать комментарии на примере Соединенных Штатов Америки.
12. Как в зарубежных федерациях относятся к правосубъектности (суверенитету в предметах собственного ведения) регионов?
13. Дать комментарии к понятию «обеспеченные мандаты»
14. Каковы формы и методы федерального контроля за деятельностью субъектов федерации?
15. Привести примеры бюджетного федерализма и бюджетного выравнивания на примерах зарубежных федераций.
16. «Совместное ведение» - это «поле брани» или область сотрудничества? Проиллюстрировать на конкретных примерах зарубежных федераций.
Нормативные источники
Основной закон Федеративной Республики Германия. Обнародован Парламентским Советом 23 мая 1949 года (с послед, изм. и доп. до 20 октября 1997 года). Бонн, 1997.
Конституция Швейцарской Конференции. М., 2001.
Список литературы
Валентей С. Д. Федерализм и публичная сфера в России и Канаде. Исследовательский проект. Выпуск № 1. М., 1001.
Дымов Д.Е., Ковачев ДА. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., 1995.
Зеннлауб Г. Финансирование регионов в Германии: Предварительные замечания / Сборник докладов «круглого стола» в Берлине. М., 2001.
Мелкумов А.А. Канадский федерализм. М., 1998.
Мухаметшин Ф.Х., Исаев Г.А. Региональный политический процесс в федеративном и социологическом измерениях. Казань, 2002.
Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 1997.
Заключение
Рассмотренная подробно в пяти главах тема позволяет сделать некоторые обобщающие выводы.
Разделение компетенции между федеральной властью и властью в субъектах федерации является ключевой и самой сложной проблемой федерализма.
Разграничение компетенций между центральной властью и членами федерации - основа и условие нормального функционирования институциональных механизмов федерации.
Разделение властей «по вертикали» предполагает наличие на каждом уровне власти своих ключевых органов и определенных финансовых средств, достаточных для осуществления стоящих перед ними задач.
Полномочия центра и субъектов федерации, независимо от их природы, устанавливаются двумя способами: с одной стороны, с помощью механизма наделения ими, с другой - признанием остаточных полномочий.
Поскольку задачи, стоящие перед органами власти, постоянно обновляются, зафиксировать раз и навсегда полномочия разных уровней власти в исчерпывающем перечне невозможно. Из-за систематического обновления государственных задач всегда остаются вопросы, не отнесенные к чьему-либо ведению.
Важнейшим инструментом развития федеративных отношений, апробации новых решений, обеспечения эффективного осуществления государственной власти и согласования интересов федерации и ее субъектов являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Договоры, при всей их важности, носят по отношению к конституции подчиненный характер и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного конституцией правового статуса федерации и ее субъектов.
Для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной
власти субъектов Российской Федерации, а также между органами государственной власти субъектов Российской Федерации Президентом Российской Федерации используются согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции Российской Федерации). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают по вопросам совместного ведения и (или) компетенции органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. По итогам работы принимается согласованное решение. В зависимости от характера решаемого вопроса оно оформляется протоколом или договором (соглашением).
Приоритетными направлениями работы в области разграничения остаются:
- теоретическая проработка понятия и содержания «предметов ведения». Определение критериев понятий «правовые основы», «общие вопросы», «общие принципы», «координация», содержащихся в ст. 72 Конституции Российской Федерации. Эта задача вызвана необходимостью устранения различного понимания и толкования данных терминов в федеральном и региональном законодательстве;
- определение статуса договоров и соглашений и их места в иерархии нормативных правовых актов;
- установление приоритетов в формах правового регулирования разграничения предметов ведения и полномочий;
- установление конституционно-правовых гарантий ограничения обеспечения принципа разграничения предметов ведения и полномочий в федеральном и региональном законодательстве;
- обобщение практики нормативного правового регулирования в рамках ст. 72 Конституции Российской Федерации;
- обобщение практики конституционного (уставного) правового регулирования предметов ведения субъектов Российской Федерации;
- формирование системы федеральных и региональных органов исполнительной власти, муниципальных органов с учетом разграничения предметов ведения и полномочий;
-- повышение роли субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в законодательном процессе Российской Федерации. Привлечение их к перспективному планированию в сфере законопроектной деятельности, взаимодействие при разработке законопроектов Правительства Российской Федерации с органами государственной власти субъектов, а также муниципальными образованиями в части, их касающейся;
- изучение федеральными органами власти опыта опережающего правового регулирования субъектами Российской Федерации сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, проведение сравнительного анализа федерального и регионального правового регулирования с целью недопущения исключительно формально-юридического подхода при гармонизации законодательства.
В русле мировых тенденций развития федерализма находится сокращение объема неурегулированных (неразграниченных) полномочий по предметам совместного ведения.
Нужно стремиться к тому, чтобы по каждому предмету совместного ведения полномочия и ответственность были строго распределены: за что отвечает федеральный Центр, за что отвечает субъект Федерации. Юридически эта проблема должна решаться с помощью федеральных законов, а также с использованием договоров и соглашений.
При этом найденные в результате договорной практики эффективные механизмы решения конкретных проблем, баланс полномочий и ответственности Центра и регионов могут фиксироваться в федеральных законах.
Необходимо более четко регламентировать процедуру принятия федеральных законов по предметам совместного ведения.
При установлении уровней компетенции органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органов местного самоуправления может быть применен принцип субсидиарное™, который предполагает максимальную передачу полномочий нижестоящим уровням власти при условии максимальной эффективности реализации переданных полномочий.
Мировой опыт показывает, что прочными и стабильными бывают те федерации, в которых центральная власть оставляет за
собой небольшой круг стратегических функций. Передача полномочий субъектам федерации не ослабляет, а напротив, укрепляет государство, ибо снимает с федерального правительства множество мелких задач и сосредоточивает его внимание на ключевых проблемах страны.
Процесс приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации должен включать в себя не только региональное но и федеральное законодательство. В данном направлении необходимо:
- провести экспертизу федеральных нормативных правовых актов в части выявления вмешательства в компетенцию субъектов Российской Федерации;
- пересмотреть все федеральные законы, акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части устранения вмешательства федерального центра в компетенцию субъектов Российской Федерации;
- составить их перечень для дальнейшего изучения и работы;
- исключить из федеральных законов, принятых по предметам совместного ведения, неправомерную детализацию, не позволяющую субъектам осуществлять собственное правовое регулирование по данным вопросам.
В сложившейся ситуации Президенту Российской Федерации, Правительству, депутатам Государственной Думы необходимо, в первую очередь, выйти с законодательной инициативой по приведению федеральных законов в соответствие с Конституцией Российской Федерации и по устранению внутренних противоречий в федеральных законах и коллизий между законами. При приведении регионального законодательства в соответствие с федеральным нужно основываться на критерии наиболее благоприятного правового режима для участников правоотношений. Если региональный закон улучшает правовой статус участников правоотношений, то следует вносить изменения в федеральный закон, а не наоборот.
Четко закрепить полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральным законом должны регулироваться только те правовые отношения, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации являются едиными для всех субъектов Федерации.
Обеспечить правовое закрепление участия представителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в разработке законопроектов федеральными органами исполнительной власти, а также учет их замечаний и предложений.
Эффективное осуществление регулирующей функции государства предполагает наличие хорошо отлаженной, действенной системы государственного контроля и надзора за соблюдением Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ, законов, указов Президента РФ и иных нормативных правовых актов, а также контроля исполнения бюджета, федеральных и региональных программ и иных управленческих решений.
В процессе контроля выявляются результаты управленческих воздействий, допущенные отклонения от целей и принципов регулирования. Контроль - это своеобразная форма обратной связи, позволяющая устанавливать, насколько точно соблюдаются заданные системе параметры. Контроль играет важную роль в укреплении законности и государственной дисциплины при реализации правотворческих, правоприменительных и правоохранительных полномочий.
Взаимодействие органов государственной власти федерапьного и регионального уровней в процессе контроля за соблюдением законодательства и контроля исполнения управленческих решений осуществляется в двух различных режимах. По вопросам исключительного ведения РФ, а также при реализации органами государственной власти субъектов РФ обязанностей, возложенных на них федеральным законодательством, действует режим одностороннего «контроля сверху». По иным вопросам совместного ведения действует режим двустороннего контроля. В определенной своей части контрольная деятельность является элементом механизма обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности и в соответствии со ст. 7.2 Конституции РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.
При взаимном контроле над реализацией решений федеральных и региональных органов власти по вопросам совместного ведения объектом контроля становится деятельность не только органов власти субъектов РФ, но и федеральных государственных органов. Такой характер контроля присущ, в частности, контролю за реализацией совместных программ и проектов, двусторонних договоров и соглашений, а также контролю за реализацией предусмотренных федеральными законами согласованных, дополняющих друг друга полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ. При условии четкого разделения компетенции и управленческих ресурсов по уровням власти двусторонний характер контроля над соблюдением компетенции государственных органов становится еще более очевидным.
Вместе с тем нормативно-правовая база и организационный механизм как «контроля сверху», так и, в особенности, двустороннего контроля, нуждаются в значительном укреплении. В настоящее время сфера двустороннего контроля неоправданно сужена вследствие влияния прежней практики отношений между центральными и региональными органами власти на основе бюрократической централизации (центр - указание; регион - исполнение). Так, существующее законодательство устанавливает определенный механизм контроля над реализацией решений судов о признании недействующими нормативных правовых актов субъектов РФ и ответственности за неисполнение судебных решений. В то же время аналогичного механизма контроля и ответственности за неисполнение судебных решений о признании недействующими или недействительными нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в законодательстве до сих пор по существу не предусмотрено.
Несмотря на многочисленность государственных органов, специально предназначенных для осуществления контрольных функций и полномочий, их работа остается малоэффективной. Несмотря на определенные положительные изменения в организации взаимодействия контрольных органов на местах, которые произошли с введением института представителей Президента РФ в федеральном округе, уровень координации контрольной деятельности федеральных органов и региональных органов все еще недостаточен. Слабость ведомственного контрольно-надзорного механизма приводит к необходимости использования возможно-
стей независимого надзорного института - прокуратуры. Вместе с тем эти виды деятельности не могут рассматриваться как взаимозаменяемые. Ведомственный контроль имеет специализированный характер, является частью механизма исполнения управленческих решений и призван исправлять выявленные отклонения от управленческих решений еще на стадии их реализации. Что же касается прокурорского надзора, то он имеет всеохватывающий характер и направлен, преимущественно, на устранение уже совершенных правонарушений. В то же время предотвращение правонарушений также является важной задачей надзора.
В ходе подготовки и осуществления административной реформы целесообразно всесторонне проанализировать нормативно-правовую основу реализации контрольных функций и систему контрольных органов как в федеральном центре, так и на местах. С учетом этого анализа и первого опыта «дебюрократизации» экономики и ослабления излишнего государственного контроля предстоит определить пути совершенствования системы контроля с учетом федеративного устройства, которые обеспечивали бы как повышение эффективности контроля, так и укрепление механизма взаимодействия органов власти различных уровней. При этом предстоит отрегулировать формы взаимодействия контролирующих и подконтрольных государственных органов, порядок обмена информацией, права участников контрольного процесса, гарантии защиты должностных лиц органов контроля.
Действующее федеральное законодательство предусматривает два основных способа разрешения споров между федеральными и региональными органами государственной власти: несудебный и судебный. Несудебный способ предполагает обращение заинтересованного органа государственной власти в вышестоящий в порядке подчиненности орган либо в специально уполномоченный орган с целью рассмотрения и разрешения возникших разногласий (споров).
Проблема согласования интересов и организации взаимодействия органов государственной власти России и субъектов РФ, несмотря на ее остроту, пока не занимает должного места в структуре общест