Основанием для начала разработки программы и планов социально-экономического развития муниципального образования должно являться только решение его представительного органа власти. Это вытекает из самой природы местного самоуправления. Только местное сообщество само или через своих представителей – депутатов вправе решать, изменять ей текущий ход жизни муниципального образования или развиваться по инерционному пути.
Исходя из принятого представительным органом муниципального образования решения, главой муниципального образования принимается постановлениео начале работ над комплексной программой социально-экономического развития.
Второй этап работ по формированию комплексных программ социально-экономического развития муниципальных образований закладывает основу всех последующих этапов разработки и реализации комплексных программ. В связи с этим он должен выполняться с особой тщательностью.
Итоговые документы этого этапа работы в полном или частичном объеме используются как при формировании долгосрочного, среднесрочного и текущего планов, так и при мониторинге и организации исполнения всей комплексной программы.
Прогнозно-аналитический этап формирования комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования предполагает следующую последовательность работ:
– формирование и анализ информационной базы муниципальных образований;
– разработка концепции устойчивого развития муниципальных образований;
– разработка стратегического плана социально-экономического развития муниципального образования.
Следующий этап - разработка программы социально-экономического развития территории.
Основными разделами-блоками комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования являются (рис.1.1):
· Анализ социально-экономического развития муниципального образования в том числе SWOT-Анализ;
· Концепция социально-экономического развития муниципального образования;
· Среднесрочная программа социально-экономического развития муниципального образования.
Рис.1.1. Алгоритм комплексной программы социально-экономического развития муниципального образования
При проведении структурно-функционального анализасоциально-экономического развития муниципального образования изучается: [34]
– динамика развития ведущих секторов экономики муниципального образования за последние 3 – 5 лет;
– уровень развития малого и среднего бизнеса, причины, его сдерживающие;
– обеспеченность реального сектора экономики, социальной сферы, рыночной инфраструктуры специалистами высшего и среднего звена управления, а также кадрами основных рабочих профессий;
– инвестиционная активность в муниципальном образовании, оценивается его инвестиционный потенциал, инвестиции в жилье, инфраструктуру, основной капитал предприятий;
– научно-инновационная деятельность и ее потенциал;
– состояние финансово-бюджетной сферы, налоговый потенциал муниципального образования, финансовое положение градообразующих и градообслуживающих предприятий;
– состояние социальной и инженерной инфраструктуры в муниципальном образовании, ее соответствие региональным нормам или социальным стандартам;
– уровень жизни и социальной защиты населения муниципального образования;
– состояние потребительского рынка;
– уровень безработицы и эффективность мер, направленных на ее сокращение;
– состояние экологии;
– состояние общественной безопасности.
С помощью количественного и качественного анализа внешней и внутренней среды, в которой действуют субъекты территориального планирования, уточняются и оцениваются внутренние и внешние ресурсы, которые можно привлечь для экономического развития муниципального образования, оценивается конкурентоспособность муниципального образования на рынках финансов, труда и потребительском рынке.
Алгоритм структурно-функционального анализа социально-экономического положения муниципального образования приведен на рисунке 1.2.
Рис.1.1. Алгоритм структурно - функционального анализа социально- экономического положения муниципального образования[35]
По мнению ряда авторов[36], именно данный анализ является логическим завершением первого этапа предплановых работ, так как позволяет наиболее полно систематизировать данные о потенциале развития экономики и социальной сферы в муниципальном образовании, дает адекватное представление о территории и возможностях решения проблем территории за счет внутренних резервов.
В ряде случаев в рамках структурно-функционального анализа проводится интегральная оценка исходного состояния развития социального и экономического секторов муниципального образования.
Для более четкого понимания конкурентных преимуществ муниципальных образований, а также выявления факторов, сдерживающих его развитие, зачастую формируют так называемый SWOT-анализ [37].
Обобщенные материалы данного этапа работ являются базой для разработки концепции социально-экономического развития муниципального образования. Результаты структурно-функционального анализа оформляются в виде подразделов первого раздела «Стартовые условия и оценка исходной социально-экономической ситуации» Концепции социально-экономического развития муниципального образования.
На этапе разработки концепции развития муниципального образования, прежде всего, должна быть сформирована согласованная система идей и взглядов власти, бизнеса и населения о стратегических целях и приоритетных направлениях социально-экономического развития городского округа, муниципального района, входящих в него поселений, а также этапах реализации намеченных целей и задач.
Алгоритм формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования показан на рисунке 1.2.[38]
Данный этап прогнозных работ является одним из самых сложных, так как он фактически определяет успех всего процесса территориального индикативного планирования. Ошибка в формулировании основных стратегических идей развития муниципального образования, отсутствие формализованного консенсуса интересов населения, бизнес-структур и органов власти в отношении основных стратегических целей и приоритетов развития района, города делают все последующие этапы планирования неэффективными, а зачастую, и просто ненужными.
Рис. 2.3. Алгоритм формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования
Правильно сформулированная система целей должна отражать набор актуальных потребностей местного сообщества, предполагать высокую степень свободы местного сообщества в выборе возможных способов и средств их достижения. Анализ литературы, посвященной науке муниципального управления, и практика территориального индикативного планирования позволяет выделить два подхода к формированию стратегических целей.
Первый метод – расчетно-аналитический.Он основан на выявлении закономерностей развития муниципальных образований в предыдущие плановые периоды и их экстраполяции на перспективу. Данный метод предполагает относительно объемную расчетно-аналитическую работу, построенную на применении методов экстраполяции, методов экспертных оценок, экономического, статистического, финансового анализа, а при соответствующей подготовке специалистов, применения экономико-математического и статистического моделирования.
Наиболее часто для прогноза применяют модели, построенные на основе статистических закономерностей: трендовые модели, модели авторегрессии в главных компонентах и регрессионно-поисковые модели. [39]
Основным достоинством трендовых моделей является их простота. К недостаткам относят «разброс» показателей, увеличивающийся по мере расширения горизонта планирования.
Второй метод целеполагания – формирование «образа будущего» муниципального образования. На практике данный метод достаточно часто применяется при определении стратегических целей и приоритетов развития муниципальных образований на интуитивном уровне различными группами местного сообщества. Как правило, это выражается в форме ничем не подкрепленного пожелания «Нам бы хотелось, чтобы…». В этом случае задачей разработчиков является проведение расчетов величины ресурсного потенциала, необходимого местному сообществу для целевого изменения параметров социально-экономического развития муниципального образования на всех этапах реализации программы и сопоставление их с ресурсами, имеющимися в наличии или потенциально возможными для привлечения в плановый период.
Механизмы и инструменты, способные реализовать «образ будущего», в планируемый период времени, бывают не всегда обеспечены необходимыми ресурсами. Поэтому стратегический выбор развития муниципального образования – это всегда компромисс между желанием местного сообщества и реальными располагаемыми возможностями муниципального образования.
Реализация поставленных стратегических целей и задач невозможна без консолидации финансовых, материальных и трудовых ресурсов всех субъектов территориального планирования и управления.
Это требует на этапе формирования концепции социально-экономического развития муниципального образования от разработчиков определения допустимых размеров собственных ресурсов населения, бизнеса, которые они готовы вложить в реализацию стратегических целей. Данная задача достаточно сложна в реализации, однако практика показывает, что без ее решения достичь положительного результата также достаточно сложно. Опыт территориального планирования предлагает как минимум три метода решения этой проблемы. [40]
Демократический метод – заключается в вовлечении с самого начала работы над стратегическим документом, наряду с работниками исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления и профессионалов, широкого круга общественных организаций и населения города для достижения консенсуса между властью, бизнесом и населением по стратегическим вопросам в процессе совместной работы.
Прагматическийметод работы над концепцией, который заключается в организации работы группы профессионалов под внешним административным и депутатским контролем и интенсивным освещением этапов работы в СМИ. Достижение согласия с различными слоями местного общества по стратегическим целям, задачам и путям социально-экономического развития муниципального образования осуществляется в этом случае путем проведения значительного количества двухсторонних и многосторонних рабочих совещаний, заседаний с представителями различных общественных и корпоративных сообществ, на которые разработчиками выносятся два и более вариантов стратегических решений.
Таким образом, в отличие от демократического, прагматический метод предусматривает достижение консенсуса интересов всех субъектов территориального планирования и управления не на стадии всего периода работы, а только на стадии принятия решения по концептуальным вопросам развития муниципального образования.
Наиболее уязвимыми, с точки зрения достижения консенсуса интересов населения, бизнеса и власти, являются административно-технократический методработы над стратегическими документами, при котором плановые работы выполняются келейно, а среди разработчиков доминирует представление о комплексных программах социально-экономического развития муниципальных образований, как о документах либо административного, либо научного характера. Такие методы работы властных структур местным сообществом, как правило, не воспринимаются и не могут быть рекомендованы в практической деятельности.