Место административного права в системе права определяется соотношением:
a. административного и других отраслей публичного, в первую очередь – конституционного права;
b. административного и гражданского, а также иных отраслей частного права и
c. административного и комплексных отраслей права и законодательства.
Границу между административным и конституционным (государственным) правом иногда провести очень сложно. Нужно отметить, что в некоторых странах конституционное и административное право не разделяют даже для целей анализа и изучения. Например, в Великобритании во многих учебниках вопросы конституционного и административного права объединяются. Для этого есть объективные причины. Нормы и той, и другой отрасли регулируют отношения по поводу выполнения государственных функций и задач, отношения, которые складываются между гражданами и публичной властью, а также отношения между государственными органами.
Различие между конституционно-правовыми и административно-правовыми отношениями – как это различие проводится в современной отечественной правовой науке – предполагает, что конституционно-правовые отношения складываются между гражданином либо организацией и государством в целом, а административно-правовые – между гражданами либо организациями и отдельными государственными органами (кроме судебных органов, отношения с которыми относятся к судебно-процессуальным). Административные отношения фактически конкретизируют конституционно-правовые: общие конституционные обязанности государства в рамках конституционно-правовых отношениях становятся административными отношениями с государственными органами. Если же говорить об отношениях внутри системы государственных органов, то конституционно-правовые – это отношения между высшими органами государства, связанные с реализацией конституционных принципов федерализма и разделения властей. Как правило, такие отношения не предполагают прямой подчиненности одних органов другим. Административные же отношения складываются либо в системе административных органов (главным образом в системе органов исполнительной власти) и внутри каждого государственного органа по поводу организации его работы (например, отношения государственной службы).
|
|
При этом ряд правовых институтов носит комплексный характер, включая как нормы конституционного, так и нормы административного права. Например, регулирование особых правовых режимов (военного и чрезвычайного положения) включает нормы конституционного права (регулирующие отношения по поводу введения особого правового режима, пределы и основания ограничений прав граждан в этих условиях) и нормы административного права (регулирующие организацию власти, особый порядок управления в условиях особого правового режима).
Разграничение административного права с гражданским и другими частно-правовыми отраслями уже много лет служит предметом научных дискуссий. В целом позиции ученых можно условно разделить на следующие теории (обзор см. в работе (Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве // X cб. трудов профессоров и преподавателей Иркутского гос. ун-та. Иркутск, 1926.C. 8-35.): теория интересов, теория метода регулирования и теория субъектов отношений.
|
|
Теория интересов предполагает, что основным критерием разграничения частно-правовых и публично-правовых отношений выступает то, на защиту и для реализации каких интересов они направлены. Публичное право, как писали еще древнеримские авторы, относится к пользе государства в целом, частное – к пользе отдельных лиц ("publicum jus est quod ad statum rei romanae spectat, privatum quod ad singu lorum utilitatem"(лат.) – Ульпиан. Дигесты, 1, 1, 1, 2.).
Теория субъектов отношений указывает на то, что публично-правовые отношения складываются с участием государства и государственных органов, а частно-правовые – с участием граждан и организаций, созданных гражданами для реализации своих экономических и иных прав.
Наконец, теория метода регулирования отмечает, что различный характер, различная природа правоотношений предопределяют разные методы их регулирования: в частном праве один из фундаментальных принципов – свобода договора, т.е. диспозитивность, а публичном праве – императивное закрепление правовой нормой прав и обязанностей сторон.
Все три теории чрезвычайно уязвимы для критики, на что указывалось в юридической литературе. Теория интересов не учитывает, что для удовлетворения государственных потребностей, для выполнения государственных функций могут использоваться и частно-правовые средства, когда государственные организации участвуют в гражданском обороте наряду с частными лицами, подчиняясь частно-правовому режиму правового регулирования. Теория субъектов также не учитывает этого обстоятельства и исключает придание лицам публичного права статуса субъектов частного права. Наконец, теория метода правового регулирования меняет местами причину и следствие: особый характер правоотношений, предопределяет особый метод регулирования, а не метод регулирования позволяет разграничивать правоотношения в зависимости от того, как они регулируются.
|
|
Разграничение гражданского и административного права строится принципиально по-разному в правовых системах разных стран. В странах англо-саксонского права, как правило, не предполагается автономность правового регулирования. Деятельность государства подпадает под действие общих правовых принципов и норм, что, правда, не исключает специального регулирования организации государственной администрации и наделения её властными полномочиями.
Во многих же государствах континентальной правовой семьи (Германия, Франция) исключается распространение норм частного права на государственные органы, действующие всегда в рамках особого правового режима, предопределяемого защитой публичных, государственных интересов. Правоотношения, вытекающие из государственного управления, всегда сохраняют публичный характер, даже если по порядку установления и защиты они подчиняются нормам гражданского права (Елистратов А.И. Общие начала административного права. М., 1914. С. 86).
В российском праве вопрос разграничения административного и гражданского права по-прежнему остается предметом для дискуссий. Общепризнанное в советском праве положение о том, что предмет регулирования административного права включает только отношения, связанные с властной, принудительной деятельностью государственных органов в настоящее время ставится под сомнение в связи с развитием методов предоставляющего, а не обязывающее-принудительного государственного управления, развитием форм согласования административных действий (административного договора). Однако позитивное правовое регулирование продолжает распространять принципы частного права («децентрализация» правового регулирования, по выражению Л.И.Петражицкого) на любую деятельность государства, которая не связана с реализацией принудительно-властных полномочий.
Особо следует отметить проблему разграничения административного и трудового права. Главным образом она касается правоотношений государственной службы. Реформирование служебного законодательства в 2003-2005 годах обозначило тенденцию ограничения влияния трудового права на регулирование этих отношений, создав систему автономного административно-правового регулирования, хотя в отдельных случаях регулирование нормами трудового права сохраняется.
Разграничение административного права с комплексными правовыми отраслями (земельным, экологическим, коммерческим правом) провести в принципе невозможно. Нормы указанных комплексных отраслей, как правило, выделяются по особенному предмету правового регулирования, но не предполагают наличие единого метода. Фактически в институтах данных отраслей обнаруживаются институты как частного, так и публичного права. Последние можно найти там, где речь идет о властном, контролирующем вмешательстве государства.