Классификация административных правоотношений должна опираться на практические потребности и отражать особенности правового регулирования отдельных видов административно-правовых отношений. С этой точки зрения нелепой выглядит деление административных правоотношений на материальные и процессуальные, как будто форма и содержание могут сами по себе составлять отдельные правоотношения. С точки зрения особенностей правового регулирования можно выделить три наиболее важные классификации административных правоотношений.
I. По цели, которая преследуется властным субъектом при вступлении в правоотношение, необходимо различать регулятивные и охранительные отношения. Регулятивные отношения складываются в связи и по поводу осуществления государственного управления, они представляют собой форму властного воздействия на второго участника для выполнения государственных функций. В случае, если предписания в рамках регулятивных отношений не исполняются, появляются основания для возникновения охранительных отношений – отношений по поводу обеспечения исполнения таких предписаний, в том числе по привлечению к ответственности за их неисполнение. Таким образом, охранительные отношения в определенном смысле носят вторичный характер: они обеспечивают правильную реализацию регулятивных отношений.
II. По составу субъектов административные отношения можно разделить на следующие виды.
1. Отношения между государственными органами, возникающие в связи с исполнением ими властных полномочий. Содержание этих отношений отличается в зависимости от подчиненности органов, в связи чем можно выделить субординационные и координационные отношения между государственными органами.
2. Отношения между должностными лицами и сотрудниками одного государственного органа. Такие отношения связаны с организацией работы государственного органа и носят характер служебных. Они связаны с изданием служебных распоряжений и применением дисциплинарных взысканий в случае их неисполнения.
3. Отношения между государственными органами и подведомственными им государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Эти отношения связаны с руководством деятельностью подведомственными организациями: утверждение учредительных документов, в том числе определение функций таких организаций, назначение руководителей, вопросы финансирования и распоряжения имуществом этих организаций.
4. Отношения между государственными органами и частными лицами (гражданами и организациями). Сюда же можно отнести отношения с не подведомственными этим органам государственными учреждениями и государственными унитарными предприятиями. Подобные отношения чаще всего носят властный контрольно-надзорный характер, но могут быть связаны и с оказанием каких-то услуг непосредственно государственными органами.
5. Отношения между государственными учреждениями и частными лицами (гражданами и организациями). Такие отношения могут носить и гражданско-правовой характер, если в их основании лежит заключение договора. Если же, например, оказание каких-то услуг возникает в силу административно-правовой обязанности, да еще и носит для частного лица безвозмездный характер (например, обучение в государственном вузе на бюджетных местах), то эти отношения в полной мере относятся к административным. На практике существуют примеры наделения государственных учреждений и властными полномочиями (например, Федеральное государственное учреждение "Федеральный лицензионный центр при Росстрое", созданное приказом Госстроя России от 30 апреля 1998 г., наделяется рядом контрольных полномочий в сфере лицензирования строительной деятельности).
III. По характеру властного воздействия отношения государственных органов и государственных учреждений с частными лицами могут быть властно-принудительными и предоставляющими. В первом случае предполагается правоограничительное, обременительное воздействие на частных лиц, требования и распоряжения, им адресованные. Во втором случае имеет место предоставление определенных социальных благ, удовлетворение социально значимых потребностей частных лиц действиями государства.
§ 14. Особенности административно-правовых отношений: основания возникновения, субъекты, объект, содержание
Административные правоотношения, как правило, возникают вследствие сложного юридического состава, предполагающего (1) материально-правовое основание – события либо действия (правомерные или неправомерные), с наступлением или совершением которых возникающее правоотношение связано по существу, и (2) формально-правовое основание – совершение действий, юридически закрепляющих (констатирующих) наступление материально-правового основания. Такие действия могут выражаться в государственно-властном признании наступления события или совершения действия (напр., составление протокола об административном правонарушении). Это могут быть также действия частного лица, инициирующего рассмотрение определенного вопроса в государственном органе в целях реализации своих прав либо выполнения возложенных на него обязанностей (напр., подача заявления о государственной регистрации возникшего права собственности на недвижимое имущество). Особенностью административных правоотношений выступает обязанность должностных лиц государственных органов, а зачастую и частных лиц инициировать возникновение административных правоотношений в связи с наступлением соответствующих обстоятельств.
В качестве субъектов административного правоотношения выступают государственные органы в целом, их должностные лица и служащие, государственные организации (учреждения и предприятия), а также частные лица – граждане (граждане Российской Федерации, иностранцы и апатриды), коллективные объединения граждан – общественные объединения (в том числе не имеющие статуса юридического лица), коммерческие и некоммерческие организации. Положение субъектов публичного права (государственных органов и организаций) и частных лиц в административных правоотношениях принципиально различно, в отличие от частного права, где все субъекты обладают универсальным правовым статусом и могут занимать различное положение в конкретных правоотношениях.
Объектом административного правоотношения служит реализация государственных функций - защита публичных, государственных интересов и в необходимых случаях обеспечение интересов частных лиц. Именно публичные интересы составляют ту основную социальную ценность, на которую направлены права и обязанности участников административного правоотношения.
В содержании административного правоотношения находит отражение защита публичного интереса. Именно в публичных, государственных интересах лежит источник и властных полномочий органов и должностных лиц и обязанность подчиняться властным распоряжениям другой стороны. В результате, как писал А.И. Елистратов (Общие начала административного права. М., 1914. С. 88-89) «момент долга или обязанности сохраняет в публичном праве доминирующее значение». В отличие от гражданских правоотношений, здесь не занимает столь значительного места воля, желание участников правоотношений реализовать свой интерес. Интерес отстаивается не персональный, а общий, публичный. Следовательно, и воля в его реализации для конкретных участников правоотношения сильно ограничена.
Для властной стороны издание административных распоряжений выступает не как субъективное право (которое можно реализовывать по своему усмотрению), а как публично-правовое полномочие – одновременно и право, и обязанность по отстаиванию публичных интересов.
Для частного лица реализация его правовых возможностей часто также становится не только правом, но и обязанностью: например, организация вправе получить лицензию на осуществление определенного вида деятельности и одновременно обязана это сделать, иначе такая деятельность будет незаконной. Лишь в редких случаях административное право сохраняет диспозитивность, предоставляя частному лицу возможность по своей воле реализовать принадлежащее ему право (например, право обжаловать неправомерное решение должностного лица). Правда, и в этом случае нет той широты усмотрения, как в частном праве: инициировав разбирательство по поводу незаконности решения, гражданин уже не вправе этот процесс остановить, отказаться от своих требований или заключить мировое соглашение. В этой ситуации вступают в силу правовые механизмы защиты публичного интереса, которым частное лицо не может распоряжаться как своим собственным.