В современной литературе (см. Галлиган Д., Полянский В.В.. Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М., 2002) указывается на две основных модели административного права, которые различаются между собой с точки зрения принципов правового регулирования, требований к содержанию правового регулирования и, соответственно, пределов судебного контроля за деятельностью государственной администрации.
Первую модель называют закрытой или инструментальной моделью. Такая модель характерна для государств авторитарного политического режима, в частности, признаки этой модели обнаруживаются в советском административном праве и в административном праве других социалистических стран.
В рамках закрытой модели административное право стремится к совершенствованию эффективности государственного управления. Основной акцент делается на управляемости системы государственной администрации, обеспечении исполнения принятых управленческих решений, независимо от содержания этих решений. Деятельность органов исполнительной власти регулируется исключительно путем формального закрепления их полномочий и иногда – процедуры реализации этих полномочий. Содержание деятельности остается вне досягаемости правового регулирования. Как, в каких целях будут реализовываться властные полномочия, – определяется политической властью и остается вне пределов судебного контроля за государственной администрацией. На практике эти цели могут быть очень даже хороши, но в любом случае граждане не могут потребовать их правовой оценки, а стало быть в этом отношении деятельность государства может представлять собою и произвол – никаких правовых гарантий от этого в закрытой модели административного права не создано.
|
|
Например, сотрудники милиции имеют формальное полномочие осуществлять проверку документов у граждан в общественных местах. Это полномочие может использоваться как для борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности (такие цели предполагаются при установлении этих полномочий), так и для того, чтобы создать невыносимые условия существования какой-нибудь этнической группе граждан. Судебная оценка того, для чего используются эти полномочия, исключается.
Вторая модель административного права называется открытой моделью. Такая модель характерна для демократических государств – например, для большинства стран Западной Европы.
В открытой модели эффективность государственного управления не представляет собой абсолютной ценности. Административное право стремится установить содержательные требования – требования обоснованности реализации властных полномочий государственной администрации. Предполагается, что цели и задачи деятельности государственной администрации закреплены нормативно и позволяют производить правовую – в первую очередь судебную – оценку такой деятельности. Любой случай реализации властных полномочий может стать предметом судебного анализа на предмет того, были ли действия должностных лиц необходимыми в конкретных условиях, обоснованы ли они фактической ситуацией и соразмерен ли тот вред, который причинен гражданину или организации, тем ценностям, на охрану которых была направлена деятельность администрации. Наличия формальных принудительных полномочий таким образом оказывается недостаточным для оценки правомерности фактически осуществленного принуждения – должна быть также оказана его реальная обоснованность.
|
|
Например, инспектор органа государственного контроля (надзора) издал предписание об устранении допущенных в деятельности компании нарушений административных правил и о временном административном приостановлении деятельности организации. Предметом судебной оценки в рамках открытой модели в этом случае будет не только наличие формально закрепленных полномочий выносить такие решения, но и допустила ли на самом деле коммерческая организация настолько существенные нарушения, что для их устранения потребовались такие значительные ограничения её прав.
Оценка состояния современного российского административного права не позволяет придти к однозначному выводу об отнесении его к закрытой или открытой модели. Видимо, правильнее всего говорить о переходе к открытой модели. В то время как российское законодательство отчетливо демонстрирует тенденцию к воплощению принципов и норм, характерных для открытой модели, практика правоприменения, как административная, так зачастую и судебная, свидетельствует о сохранении особенностей закрытой модели.