О появлении науки административного права справедливо говорить только с появлением самого административного права, т.е. с переходом в эпоху Нового времени от полицейского государства к правовому. До этого времени можно говорить лишь о развитии наук, изучавших средства и методы осуществления государственной политики.
Зарождение таких наук в Европе произошло еще в античности. Аристотель писал о πολίτεϊα – государственном искусстве, изучении средств обеспечения наиболее выгодного положения государства во внешних отношениях и в устройстве внутренней жизни. В Средневековье эта область знания получила название камералистики (от позднелат. сamera – казна) – науки об управлении государственными делами, государственным хозяйством. Возникновение камералистики относится к XVI в. Развитие государства приводит к расширению круга изучаемых ею вопросов, и к XVIII веку в университетах Европы изучают уже так называемую «новую камералистику», включающую экономику, политику, полицейскую науку.
В XIX веке усилиями главным образом немецких ученых Р.Моля, Л.Штейна, О.Майера постепенно из общего учения о государственном управлении стали выделяться вопросы права, что стало предпосылкой формирования новой науки – сперва полицейского, а затем уже и административного права. В XIX –XX вв. основным предметом теоретических споров был вопрос о необходимости сохранения в правовом государстве за государственной администрацией функции по обеспечению благосостояния граждан.
Стало это и предметом обсуждения возникшей к концу XIX века российской науки административного права. В России первоначально получило широкое развитие полицейское право, изучавшее средства, формы и методы государственного управления в различных общественных сферах. Эти общественные сферы разделялись на сферу полиции благочиния (обеспечение безопасности) и полиции благосостояния (обеспечения общественного благополучия). Обширные исследования деятельности государственной администрации отражались в системных курсах полицейского права В.Ф. Дерюжинского, И.А. Андреевского, Н.Н. Белявского, И.Т. Тарасова.
|
|
В работах начала XX века понятие полицейского права заменяется понятием административного права. Этот переход не ограничивался изменением названия: в обоснование проводимого различия указывалось, что полицейское право допустимо в полицейском государстве, где допускается вмешательство в права и свободы граждан с целью обеспечения их благополучия, тотальный контроль со стороны государства, административное же право предполагает защиту прав личности, ограничение вмешательства государства в права граждан. Такой подход отстаивался в курсах административного права профессоров В.В. Ивановского, А.И. Елистратова. Учебник профессора Елистратова «Основные начала административного права» (М., 1914) обобщил взгляды на вопросы теории административного права, став на многие годы «классическим учебником» по административному праву.
Советская власть сильно изменила ход развития науки административного права. После Октябрьской революции на несколько лет административное право было запрещено: в годы военного коммунизма обострение классовой борьбы не предполагало защиту от произвола государственных органов. Об ограничении революционной власти с помощью правовых гарантий прав личности не могло быть и речи. Однако в период Новой Экономической Политики административное право возродилось. Не будет преувеличением сказать, что в этот период наука административного права в нашей стране достигла наивысшего расцвета. Освободившись от идеологического влияния дореволюционного монархизма и не испытав еще в полной мере воздействия марксистско-ленинской догматики, профессоры, изучавшие развитие административного права еще до 1917 года, знакомые с достижениями административного права в Европе, в 1920-е годы выпустили ряд учебников, излагавших теоретические основы административных отношений в наиболее полном и систематизированном виде. К их числу можно отнести работу Я.М. Магазинера (Общее учение о государстве Пг., 1922) и учебники по административному праву профессоров А.И. Елистратова (Л., 1925), А.Ф. Евтихиева (Харьков, 1925), В.Л. Кобалевского (Харьков, 1929).
|
|
Конец НЭПа ознаменовал запрет административного права. Его исключили из программ всех университетов страны. Это было продиктовано идеологеммой о неразделении общества и государства. Поскольку власть находилась в руках господствующего класса, оно не могло выступать в качестве аппарата принуждения для других представителей этого класса. Следовательно, в советском государстве не могло быть противопоставления личности и государства, а значит, не требовались и правовые гарантии от произвола государственных органов и меры по защите прав личности. Само понятие полиции было отвергнуто: вместо аппарата принуждения, характерного для буржуазного государства, в советском обществе могла быть только народная милиция. Административное право было заменено теорией государственного управления: государство осуществляло упорядочение всей социальной деятельности и обеспечивало организованное движение к построению коммунизма.
|
|
В 1938 году, на Первом совещании по вопросам науки советского права и государства один из основных идеологов советского права А.Я. Вышинский заявил о необходимости возрождения административного права, но уже в специфическом, советском варианте (см. Доклад А.Я. Вышинского в кн. Основные задачи науки советского социалистического права. М., 1938. СС. 46-49). Концепция, предопределившая развитие советского административного права на много лет вперед, заключалась в придании административному праву характера инструмента реализации государственного управления. «Управленческая» теория административного права, за разработку которой взялись Студеникин С.С., Петров Г.И., Ямпольская Ц.А., а чуть позднее – Лазарев Б.М. и Козлов Ю.М., исключала из предмета административного права отношения по поводу охраны общественного порядка и применения мер государственного принуждения. Только в 1970-е гг. частью административного права были признаны правовые нормы, регулирующие деятельность советских государственных органов по обеспечению общественной безопасности. Однако общее направление развития административного права как определенной формы управленческой деятельности советского государства сохранилось, определяя структуру курса и круг изучаемых вопросов.
В 1990-е гг. освобождение от уз советской догматики позволило поставить вопрос о возрождении идеи полицейского права, отделяя вопросы полиции как обеспечения безопасности от вопросов государственного управления (К.С.Бельский). Однако в остальном современные учебники сохраняют традиционный подход к изучению административного права, сформировавшийся в теории советского административного права, и построенный на изучении форм и методов государственного управления. Правда, стали высказываться мнения о необходимости изменения взглядов на сущность административного права и методы его изучения (Веремеенко И.И. К вопросу о предмете административного права // Административное право Российской Федерации / Под общ. ред. Н.Г.Салищевой. 2-е изд. В.Новгород, 1999. СС.29-30).
Попытка по-новому взглянуть на административное право с учетом различия вопросов права и вопросов управления, конституционных принципов деятельности государства, а также целей и принципов административной реформы представлена и в настоящем курсе.