Тема 1. Административное право как отрасль права. Предмет, понятие публ управ, виды управления(муниц, гос, суб гос), госуд управл, метод, система админ права
Предмет административного права
Как и любая другая отрасль права, административное право имеет свой предмет правового регулирования, который наряду со специфическим методом правового регулирования позволяет определить юридическое предназначение и область применения его норм.
Советская и зачастую современная административно-правовая наука вполне определенно рассматривала государственное управление как область регулятивного воздействия административного права (Козлов Ю. М. предмет советского административного права. М., 1967. С. 5). При этом, однако, смысл, который вкладывался в понятие государственного управления, содержание этого ключевого понятие существенно изменилось.
Дело в том, что государственное управление с развалом советской административно-командной системы в значительной степени преобразовалось, приобрело новые качественные особенности. Более того, сформировались области социальной управленческой деятельности, осуществляемые в общественных интересах, но отличные от государственного управления (например, муниципальное управление). Особое значение имело также конституционное установление принципа разделения государственной власти и признание феномена исполнительной власти, определившие новую модель соотношения между государственной властью и государственным управлением.
В современной научной и учебной литературе содержатся следующие основные подходы в понимании предмета административного права.
1. И. И. Веремеенко предлагает отказаться рассматривать управленческие отношения в качестве предмета административного права, поскольку, по его мнению, сейчас нет органов государственного управления и государственного управления в узком смысле; Конституция Российской Федерации органы государственного управления не называет, а хозяйственная и социокультурная сферы выведены из прямого управления государственных структур. Склоняются к этой позиции, ссылаясь в том числе и на юридическую неопределенность понятия «государственное управление» в современных условиях, Б. В. Россинский, Б.Н. Габричидзе.
|
|
Подобное прочтение Конституции Российской Федерации и исключительно формалистский подход, не отражающий объективное существование управленческих отношений и изменение в современный период характера и методов государственного управления, вряд ли может быть признан научно обоснованным.
2. Второй подход представлен в работах Ю. М. Козлова, для которого государственное управление рассматривается как раз как сфера деятельности исполнительной власти. Административное право регулирует общественные отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в сфере государственного управления, т.е. в связи с организацией и функционированием системы исполнительной власти на всех национально-государственных и территориальных уровнях Российской Федерации.
Согласно этому подходу, административное право регулирует сферу государственного управления, охватывающую все основные проявления экономической, социально-культурной и административно-политической жизни и любую государственно-управленческую деятельность, осуществляемую органами исполнительной власти, любые отношения с участием субъектов исполнительной власти, которые складываются по поводу осуществления ими управленческих функций.
|
|
При этом предмет административного права дополняется общественными отношения, в которых субъект исполнительной власти может отсутствовать, но заменяется равнозначной по юридическому смыслу стороной, наделенной необходимыми полномочиями; общественными отношениями между различными звеньями системы исполнительной власти и исполнительными органами системы местного самоуправления; общественными отношениями, возникающими в процессе функционирования органов законодательной (представительной) и судебной власти, а также органов прокуратуры. В этих воззрениях выражается попытка цельного научного обозначения предмета административного права.
К сторонникам такого подхода можно отнести Н.М. Конина, который предлагает в качестве предмета административного права рассмотреть определенный род общественных отношений – организационные отношения, имеющие несколько предметных разновидностей.
3. Трудности, связанные с монистическим пониманием предмета административного права, предопределили поиск альтернативных подходов.
К. С. Бельский, А.В. Мингес, И.Ш.Килясханов усматривают особенность предмета административного права в его двойственности: различия обнаруживаются в отношениях в сфере государственного управления и в сфере общественного (полицейского) порядка, в отношениях регулятивных и охранительно-принудительных.
|
|
4. В. М. Манохин, Ю. С. Адушкин, З. А. Багишаев в предмет административного права включают три группы общественных отношений. К примеру, Д.Н. Бахрах выделяет три группы общественных отношений – отношения, возникающие при осуществлении регулятивной, созидательной деятельности публичной администрации; охранительной деятельности публичной администрации; административного судопроизводства судами.
Из всего множества приведенных точек зрения о предмете административного права ни одна не является безупречной и полностью не охватывает все многообразие общественных отношений, регулируемых административным правом на современном этапе развития российского общества. Но следует отметить, что и в советской административной правовой науке в условиях значительно более определенных по своей природе общественных отношений практически не были высказаны позиции, позволяющие всецело охватить предмет административного права. За пределами государственного управления оставались управленческие отношения с явно выраженной публичной составляющей и подлежащие административно-правовому регулированию.
По мнению основоположника Ленинградской (Петербургской) школы административного права Г. И. Петрова, предметом регулирования административного права являются управленческие общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного и общественного управления3. Ученый впервые обозначил сопоставимый государственному управлению вид управления (публичного) – общественное управление, и включил его в орбиту административно-правового регулирования.
Данная позиция в понимании предмета административного права нами представляется принципиально верной, однако, с учетом значительных преобразований в управленческой сфере она нуждается в соответствующих уточнениях.
Так, в связи с либерализацией общественных отношений и признанием частных интересов и частной сферы управленческой деятельности правильнее будет определить предмет административного права как круг общественных отношений, складывающихся в сфере публичного управления. В свою очередь публичное управление проявляется в нескольких разновидностях (государственное управление, муниципальное управление, корпоративное публичное управление), в сфере осуществления которых полнее раскрываются особенности и специфика административно-правовых отношений.
§ 2. Понятие и содержание публичного управления
Управление (англ. – management, administration, франц. – administration, нем. - Verwaltung) представляет собой внешнее властное организующее и руководящее воздействие, которое связано с сознательным началом, интересами, целями, волей и деятельностью человека. В управлении все исходит от человека и ориентировано на него.
Управление осуществляется людьми и в зависимости от объекта управленческого воздействия выделяют: социальное управление (воздействие на других людей), биологическое управление (воздействие на животные и растительные организмы) и техническое управление (воздействие на технику и технологию). Главная особенность социального управления, отличающая его от иных видов управления, заключается в том, что в ходе его осуществления оказывается воздействие на волю и поведение людей.
Объектом исследования гуманитарных наук является социальное управление в различных его проявлениях, поэтому в рамках данных наук понятие «управление» используется именно в смысле социального управления. Исключением не является и наука административного права также ориентированная на исследование области социального управления.
В зависимости от характера и природы интереса, выраженного в управленческой деятельности, выделяются публичное управление, т.е. управление в публичных интересах, и частное управление – управление в интересах частных лиц. Однако выделение последнего вида управления в российской науке применительно к управленческим отношения, развивающимся в нашей стране, стало возможным лишь после значительных качественных преобразований в общественном строе. Реформы последних десятилетий способствовали тому, что частное управление на сегодняшний день объективно занимает существенную часть управленческой деятельности и управленческих отношений, развивающихся в современном российском обществе, и является объектом интенсивных исследований различных гуманитарных наук (социологии, психологии, экономики, менеджмента и др.).
Наука административного права ориентирована на исследование правовых отношений в области публичного управления.
Публичное управление характеризуется рядом черт, позволяющих отличить его от частного управления.
1. Основное предназначение публичного управления заключается в том, чтобы обеспечить реализацию публичной власти.
В основе любого социального управления лежит власть. Феномен власти характеризуется самостоятельностью, независимостью, господством и обязательностью предписаний властного субъекта по отношению к подвластному субъекту. В зависимости от источника власти и ее предназначения выделяются частная власть и публичная власть. Публичное управление опирается на публичную власть, и осуществляется как реализация публичной власти.
2. Публичное управление осуществляется в публичных интересах, т.е. в интересах всех и каждого в целях достижения всеобщего блага.
Публичный интерес определяется субъектами публичной власти (народом, государством, органами государственной власти и др.) Как правило, публичный интерес или порядок его определения выражается в правовых формах высшей юридической силы: в Конституции и законах. В Конституции закрепляются важнейшие социальные ценности, правовые принципы и базовые нормы, служащие ориентиром для последующего законодательного регулирования и деятельности субъектов публичного управления. Управленческая деятельность частных лиц в публичных интересах является публичным управлением, а частные лица временно приобретают статус субъектов публичного управления и становятся участниками публично-правовых отношений, регулируемых публичным правом. В свою очередь за органами публичного управления, действующими от своего имени в решении хозяйственных вопросов обеспечения их деятельности признается частный интерес, и они становятся участниками частноправовых отношений, регулируемых частным правом.
3. Публичное управление осуществляется уполномоченными субъектами.
Субъект управления приобретает черты субъекта публичного управления при условии закрепления за ним возможности инициировать публично-управленческие отношения и наделения его в рамках данных отношений специальными управленческими полномочиями, правом и обязанностью действовать. Основными субъектами публичного управления являются органы публичного управления, специально созданные для осуществления публичных функций в установленной сфере публичного управления. Вместе с тем законодательством могут быть определены условия и порядок наделения частных лиц статусом субъектов публичного управления и делегирования им соответствующих полномочий.
4. Публичное управление является административно-властной деятельностью.
Содержанием публичного управления выступает административная власть, имеющая своим источником публичную власть. Однако в отличие от последней, административная власть не суверенна и не самостоятельна. Она подчинена публичной власти и не тождественна ей. Административная власть учреждается публичной властью и обладает силой ее воздействия. В условиях современного сложноорганизованного общества публичная власть реализуется посредством трансформации в административную власть.