Глава 5
Большинство авторов литературы об управлении обращают основное внимание на инструменты иерархии, рынков и ассоциативных сетей (Tомпсон и др., 1991; Борзел и Панке, 2008). Мы привели доводы в пользу широкого понимания государственного управления, что допускает возможность вовлечения населения, которые мы обсудим в настоящей главе, тема которой ‑ управление путем убеждения. Это можно сравнить с управлением через рынки или иерархии с точки зрения мотивов тех, кто управляет. Рынки и иерархии опираются на применение поощрений и санкций, будь то в форме прибыли и убытков или запретов и субсидий. Когда управление происходит через иерархии и рынки, правительства достигают своих целей, делая это в интересах других субъектов, диктуя им определенную линию поведения. Управление посредством убеждения принимает другую форму, в которой правительствам и другим субъектам надо искать формы убеждения граждан и навязывать им определенные поведенческие нормы. Управление посредством убеждения приводит не просто к изменению поведения, но к изменению представлений людей о том, как они должны себя вести.
Способность осуществлять власть, изменив чьи-то убеждения и ценности, представляет собой важный источник власти, проанализированный в работе М. Фуко «Правительственность» (термин, введенный для обозначения методов, доказывающих особенность практики управления) (1991). Одна из наиболее важных книг Фуко, «Дисциплина и наказание» (1979), начинается с длительного и ужасного отчета о пытках и публичной казни убийцы в Париже в 1757 г. Это контрастирует с суровым и бездушным порядком в учреждении для несовершеннолетних правонарушителей во Франции в 1838 г. Для Фуко разница между этими двумя режимами символизирует более общий переход в этот период от «репрессивной» к «дисциплинарной» власти; переход, который ярко иллюстрирует различие между управлением через иерархии и управлением путем убеждения.
|
|
Репрессивная власть, как характеризует Фуко, осуществляется во имя государя и по своему характеру эпизодическая, жестокая и разрушительная. Цель репрессивной власти нашла свое отражение в военных профессиях и подавлениях бунтов, а также в исполнении: не просто наказать тех, кто нарушает установленные закономерности, но уничтожить их. Репрессивная власть применяется в отношении конкретных граждан. С другой стороны, дисциплинарная власть является широко распространенной, бюрократической и продуктивной. Дисциплинарная власть осуществляется с целью изменения поведения людей. Там, где репрессивная власть разрушительна, дисциплинарная власть продуктивна, в том смысле, что она воздействует на конкретных граждан, не ломая, но восстанавливая их таким образом, чтобы ими было удобно управлять.
Хотя дисциплинарная власть была изначально ограничена в течение периода, который Гоффман (1968) назвал периодом «совершенных» учреждений, таких как тюрьмы, больницы, психиатрические учреждения и воинские части, Фуко показывает, что она получила широкое распространение, действительно определяя особенность современного общества. Фабрики, школы и больницы напоминали тюрьмы (Фуко, 1979, 225). Руководители, учителя, администраторы, сотрудники службы пробации, консультанты по вопросам прохождения службы, врачи, социальные работники, психиатры ‑ все пришли поделиться с пенитенциарными учреждениями ответственностью за установление и мониторинг стандартов «приемлемого поведения». Постоянное дисциплинарное регулирование общества имеет кумулятивный эффект: формирует не только предпочтения граждан, но и их личности. Фуко ставит под сомнение понятие «независимая личность», предпочтения которой формируются правительством и другими субъектами. В работе Фуко нет независимых личностей, которые проходят и остаются нетронутыми властью. Власть «формирует» людей.
|
|
Здесь очевиден парадокс. Подъем дисциплинированного общества совпал с триумфом либеральной системы государственного управления, которая определяет строгие ограничения на вмешательство государства. Решение Фуко этого парадокса состоит в том, что если люди должны остаться наедине со своей экономической ситуацией, они должны для начала обладать определенными либеральными добродетелями: самодисциплиной, бережливостью, предпринимательством, моралью и сексуальной сдержанностью. Таким образом, государство должно вмешаться в целях создания условий для его последующего невмешательства. По мнению Фуко, не только представители государства, такие как социальные работники и сотрудники службы пробации, осуществляют эту дисциплинарную власть. Власть также «присутствует», одно из любимых утверждений Фуко, в церкви, университетах, рабочих местах, общественных группах и СМИ.
Аргументы Фуко о выполнении дисциплинарной власти поднимают важный вопрос об относительной значимости государственных и негосударственных субъектов в качестве действующей силы убеждения. В Главе 1 мы показали, что государства остаются эффективной монополией на осуществление принуждения и что это лежит в основе вертикального управления. Однако управление путем убеждения требует осуществления различного рода власти, поэтому очевидно, что государство всегда должно играть ведущую роль в ее применении. В этой главе приводятся примеры негосударственных субъектов, участвующих в управлении посредством убеждения и демонстрирующих, что в некоторых случаях негосударственные субъекты могут иметь больше возможностей для изменения поведения людей. Это важно ещё и потому, что управление путем убеждения могло бы стать серьезным примером «управления без правительства ». Далее в главе мы укажем на ряд причин, почему управление путем убеждения зависит в значительной степени от дальнейшего участия правительств:
|
|
1. Ресурсы, которыми обладают государства ‑ их финансовые мышцы, опыт и легитимность, ‑ как правило, обеспечивают значительный потенциал для формирования предпочтений у людей.
2. Даже там, где негосударственные субъекты применяют усилия по изменению поведения населения, правительства несут ответственность за метауправление механизмами управления, потому что государство обладает монополией на осуществление принуждения.
3. Государства имеют ключевое преимущество над негосударственными субъектами в том, что они могут объединить попытки изменить поведение граждан путем убеждения с применением поощрений и санкций. Иерархическое управление не просто альтернатива управления путем убеждения; во многих случаях оно повышает его эффективность.
4. Государства играют важную роль в развитии общественного капитала ‑ одной из ключевых институциональных предпосылок для эффективного убеждения.