Негосударственные субъекты обычно пытаются убедить друг друга изменить свое поведение. Реклама и маркетинг, осуществляемые как частными фирмами, так и для частных фирм, являются существенными средствами убеждения.
В 2007 г. «Проктер & Гембл» потратила 4,6 млрд $ на рекламу на американском рынке; «Дженерал Моторс» ‑ 4,3 млрд $; «Тайм Ворнер» ‑ 3,4 млрд $; «AT & T» ‑ 2,4 млрд $. Хотя точные оценки получить трудно, федеральное правительство США в 2001 г. потратило на рекламу около 5 млрд $ (Вайс, 2002, 222).
Можно считать, что многие из этих усилий убедить имеют мало прямых политических последствий. Тем не менее, усилия убедить людей покупать определенную марку сигарет, водить спортивные автомобили либо покупать продукты быстрого приготовления, очевидно, можно рассматривать как подрыв усилий правительства убедить людей меньше курить, сократить выбросы углерода и питаться более здоровой пищей. Но негосударственные субъекты также вносят позитивный вклад в достижение коллективных ценных целей путем убеждения. Рассмотрим следующие примеры.
За последние 30 лет правительства стремились уменьшить процент ВИЧ-инфицированных / больных СПИДом. Наиболее эффективная работа в пропаганде безопасного секса зачастую осуществлялась некоммерческими благотворительными организациями. В Соединённом Королевстве негосударственная организация «Терренс Хиггинс Траст», названная в честь одного из первых британцев, который умер от СПИДа, стремится содействовать сексуальному здоровью благодаря информационным кампаниям и программам тестирования на ВИЧ. Она приобрела репутацию способной эффективно общаться с геями и изменить их поведение. В Бразилии (Леви & Ветория, 2002), Австралии (Мамели, 2001) и Венгрии (Данзигер, 1997), программы по снижению заболеваемости ВИЧ / СПИД также в значительной степени опирались на участие НПО.
В Главе 4говорилось об усилиях правительства регулировать через вертикаль власти борьбу с ожирением через запрет на продажу нездоровой пищи в школах. Негосударственные субъекты также внесли свой вклад в достижение этой цели. Макдональдс, который был предметом шквала негативных отзывов в прессе после премьеры фильма «Двойная порция» (Super Size Me) в 2004 г., создал ряд здоровых вариантов меню и обязался предоставлять ясную и доступную информацию о питательной ценности своей продукции. В это же время он приложил усилия для содействия физического развития детей (например, национальная программа упражнений в начальной школе Канады, спонсорство младшей футбольной лиги на соревнованиях в Южной Корее, а также строительство спортклубов во Франции).
Негосударственные субъекты также традиционно вовлечены в попытки убедить людей внести свой вклад в создание общественно ценных благ. Разные авиакомпании и компании, такие как «Клаймат Кэа», «Карбон Ньютрал Компани» и «Офсет Май Лайф», пытались убедить людей компенсировать их выбросы углерода, заплатив за посадку деревьев (Смит, 2007, 14). Движение Справедливая торговля, созданное в начале 1960-х гг., сотрудничало с благотворительными организациями, такими как «Оксфам», чтобы убедить супермаркеты запастись продуктами от производителей в развивающихся странах, которые платят справедливую заработную плату, и использовать экологически сбалансированные методы производства. Сегодня движение Справедливая торговля регулируется через Международную организацию по классификации товаров, которая устанавливает общие стандарты маркировки (Мур, 2004).
Эти примеры управления путем убеждения поднимают важный вопрос осознанного поведения граждан, который мы обсудим. Экономисты и теоретики общественного выбора делают выводы в пользу использования рынков, которые, как правило, предполагают, что людям можно доверять их заинтересованности, основываясь на их выборе. Тем не менее, тот факт, что мы иногда сожалеем о выборе, который делаем, предполагает, что люди не всегда действуют разумно. Д. Эльстер (1979; 1983; 1989) показал, как информационная асимметрия, слабость воли и стремление выдавать желаемое за действительное часто приводят людей к действиям, которые являются несовместимыми с их собственными интересами. Таким образом, в отсутствие вознаграждения или санкции людей можно убедить в необходимости корректировать свое поведение, для того чтобы служить своим собственным интересам, например, практиковать безопасный секс или здоровое питание. Однако управление посредством убеждения может принять иную форму. Экономисты также склонны считать, что люди исключительно корыстны и что действовать рационально ‑ значит действовать эгоистически. Тем не менее, эмпирически доказанным фактом является то, что нормативные обязательства людей часто подвигают их к действиям, которые противоречат их эгоистическим побуждениям (см. Хиндмур, 2006a, 122-5; Остром, 1990; Фанк, 2000; Каплан, 2007, 148 – 149 и ссылки). И это не удивительно. Мы знаем, что в определенных ситуациях нормативные обязательства способствуют альтруистическому поведению людей. Мы живем в мире, в котором политики иногда попадают в тюрьму за свои убеждения; тысячи людей заканчивают жизнь самоубийством (или убивают других людей); миллионы людей добровольно защищали свою страну во время войны, или отдавали кровь, или пожертвовали деньги на благотворительность. Прозой жизни является то, что сотрудники и рабочие государственного сектора принимают участие в работе на общественных началах по условно-добровольному принципу, что подтверждается большим количеством доказательств (Бревер, Селденом и Фасер, 2000; Тэйлор-Губи и др., 2000).
Готовность людей действовать в соответствии с их нормативными обязательствами создает возможность попытаться убедить людей сделать свой полезный вклад, например, компенсировать авиационные углеродные выбросы. Рассуждения Фуко о «дисциплинарной власти» рисуют мрачную картину заключённого общества, в котором населением можно манипулировать таким образом, чтобы их действия противоречили их собственным интересам. Одинаково мрачная картина создана С. Люксом (1974), который показывает, как могущественная верхушка может формировать предпочтения людей, подрывающие их реальные интересы. Наш взгляд на управление посредством убеждения более позитивен. Любой властью можно злоупотребить, но власть, сформированная предпочтениями людей, может быть использована для дальнейших долгосрочных интересов людей и тех сообществ, в которых они живут.
Обсудив отношения между рациональностью и убеждением, мы возвращаемся к главному вопросу этой главы: относительное значение государственных и негосударственных субъектов в качестве агентов убеждения. Участие негосударственных субъектов в управлении посредством убеждения может быть обусловлено снижением легитимности государства. Очевидным доказательством потери легитимности является растущее нежелание людей прислушиваться к политикам или правительственным чиновникам. В Соединённом Королевстве усилия убедить родителей в безопасности новой вакцины против кори, эпидемического паротита и краснухи были сорваны исследованиями о возможной связи между вакциной и началом аутизма, хотя сегодня известно, что эти исследования носили мошеннический характер. Правительство объявило, что не было абсолютно никакого дополнительного риска при использовании комбинированной вакцины. Но распространенное убеждение, что вакцина была внедрена только для экономии средств в сочетании с недавней историей о вреде коровьего бешенства, привело к тому, что до 30 % родителей отказались от иммунизации детей (Мадженнис, 1999, 136 ‑ 138).
Легко понять, почему именно негосударственные субъекты могут оказывать значительное влияние на общественность, убеждая людей изменить свое поведение, в тех странах, где правительствам не хватает легитимности, и они не пользуются доверием граждан. В случае саги о вакцинации, правительство Великобритании, в конце концов, обратилось за поддержкой к Британскому медицинскому совету. В случае профилактики ВИЧ-инфекции Доверительный фонд Терренса Хиггинса приобрел значительный вес, когда стало ясно, что большая часть гей-сообщества перестала доверять правительству, которое, по ее мнению, идеологически противостояло правам геев (Стрит, 1988).
В Главе 2 объясняется, что степень, в которой национальные правительства потеряли легитимность, весьма преувеличена. Голосовавшие ещё ожидают, что правительства решат проблемы политики и направят общество. Действительно, проблемы, с которыми сталкиваются правительства, часто отражают возрастающие, а иногда и необоснованные ожидания граждан, что управленческий потенциал правительств способен решать насущные политические проблемы. Есть конкретные случаи, в которых правительствам не доверяют, и негосударственные субъекты имеют расширенные возможности для успешного участия в управлении посредством убеждения: подходы к лечению ВИЧ / СПИДа являются ярким примером. Тем не менее, таблица 2.3 показала, что завидным исключением были Соединенные Штаты, где уверенность в национальном парламенте не снизилась в течение последних нескольких десятилетий. Кроме того, в большинстве стран доверие общества к правительству превышает доверие к частным компаниям, чьи усилия убедить людей употреблять здоровую пищу или выполнять регулярные физические упражнения рассматриваются как частная заинтересованность. Одно интересное, хотя и устаревшее исследование о попытках содействия сохранению энергии в Нью-Йорке выявило, что на поведение потребителей, скорее всего, повлияло послание Нью-Йоркской Государственной комиссии по вопросам государственной службы, чем такое же сообщение от местной коммунальной компании (Крейг & МакКанн, 1978).
Как описано в Главе 4, одним из способов, при помощи которого государства усиливают свою руководящую роль, является создание незаинтересованных и полунезависимых организаций. В ситуациях, когда правительству не хватает легитимности, такие организации играют жизненно важную роль. Возьмем, к примеру, попытки обеспечения достаточного запаса крови для медицинских целей. Установлено, что во всем мире, около 18 % всей крови жертвуется на добровольной основе; 15 % жертвуется специально, чтобы помочь родственникам; и около 5 % пожертвований осуществляется в обмен на денежные выплаты (ВОЗ, 2007, 12). В Южной Африке, Канаде и Сингапуре добровольные пожертвования организованы через некоммерческие благотворительные организации. В большинстве стран, однако, донорство организовано через автономные правительственные организации, такие как Национальная служба переливания крови в Соединённом Королевстве, Ирландская Служба переливания крови или Новозеландская служба переливания крови. Даже там, где доверие к правительству снизилось, кажется, что эти организации сохранили репутацию политической беспристрастности и компетентности. Поразительно, что в Соединённом Королевстве, Ирландии и Новой Зеландии общее количество добровольных доноров крови каждый год остается стабильным, в то время как доверие к правительству несколько снизилось. В Китае добровольное донорство крови увеличилось с 45 до 91 % всех пожертвований в период с 2000 по 2004 гг., что было следствием согласованной кампании правительства (ВОЗ, 2007, 29). В Боливии создание национальной программы крови и согласованные с правительством кампании СМИ привели к увеличению добровольных пожертвований с 10 % в 2002 г. до 50 % в 2006 г.
Правительства могут также повысить свою легитимность, управляя путем убеждения. Рассмотрим случаи, в которых государства пытаются изменить поведение большой, но дисперсной и неорганизованной группы, которая в целом соглашается с целесообразностью в достижении цели. Убеждение будет привлекательным инструментом управления в таких случаях, потому что оно не является принудительным (Ведунг и Доилен, 1998; Вайс, 2002). Мы показали, как область влияния нормативно-правового государства была расширена. Тем не менее, большинство государств спасовали бы при мысли о попытке создать систему обязательного донорства крови, за исключением чрезвычайной ситуации военного времени. А также финансовые и материально-технические трудности создания и осуществление надзора за такой системой привели бы к политическим издержкам и потере легитимности, если бы люди считали, что это неуместное и чрезмерное использование принуждающей силы. Таким образом, правительства могут экономить на законности, управляя путем убеждения.
Аналогично управление посредством убеждения является привлекательным для правительств, где оно может создать видимость решительных действий. В тех случаях, когда политические вопросы рассматриваются как важные, но неразрешимые, государства могут стремиться к укреплению своей легитимности (или, по крайней мере, избежать потери легитимности), создав видимость решения проблемы. Существует мало доказательств того, что масштабные правительственные кампании по убеждению школьников в опасности наркотиков или призыв граждан к повседневной бдительности в связи с нарастающей террористической угрозой снижают уровень наркомании или вероятность террористической атаки. Они могут, однако, создать политически полезное ощущение крайней необходимости.
Поскольку правительства стремились убедить граждан вести себя определенным образом, они укрепили свои коммуникационные стратегии. Управляющие партии все чаще позиционируют себя как непримиримых борцов за общественные блага для привлечения внимания СМИ и общественности. Д. Стэнйер (2007, 42) пишет: «Одержимый промоушинг все в большей степени характерен для государственных коммуникационных усилий… Появилось много пиар-техник в индустрии формирования общественного мнения, которые использовались в ходе избирательных кампаний и стали основой правительственной связи. Существует мнение, что такие рекламные методы имеют большое значение в управлении, ставя перед собой цели донести до общественности определенную информацию».
Размышляя над таким развитием событий, С. Блюменталь, бывший старший советник президента Клинтона, предполагает, что агитация стала новой идеологией, лежащей в основе правительства (указаны в Лиллекер, 2007, 144). Для того чтобы повысить свой потенциал для взаимодействия с гражданами, согласно Д. Диакону и П. Голдингу (1994, 4 ‑ 6), современные государства превратились в «пиар-государства», в которых «маркетинг правительственной деятельности стал основным видом деятельности современного государственного управления». Работа с советниками СМИ, консультантами и политтехнологами не представляет ничего нового, но Дикон и Голдинг показывают, как правительства институционализировали такую деятельность (см. также Вард, 2007).
Коммуникационные стратегии стали профессиональными, политическими и основными. Они были профессионализированы путем назначения маркетинговых консультантов на место государственных служащих; консультанты утвердили – в необычных условиях кампании ‑ фокус-группы, отслеживающие опросы, планирование сетки, организационные единицы, отвечающие на обвинение конкуренту на выборах и «информационные субсидии» (стратегическое перераспределение информации надежным источникам для максимально благоприятного освещение событий (Ганди, 1982). Инновационные и более сложные методы были использованы для продажи государственных сообщений. Штайнер (2007, 64) описывает, как администрация Клинтона заплатила телевизионной сети, производящей популярные шоу, такие как Скорая помощь (ER) и Беверли-Хиллз 90210, за включение в свои сценарии ссылки на кампанию правительства против наркотиков. В Соединённом Королевстве правительство заплатило Д. Кайлу, хозяину спорного телевизионного шоу «Авария», в котором мужчины в прямом эфире проходят тесты на отцовство, провести ток-шоу, обсуждая пути, по которым правительство может помочь людям найти работу. Во время подготовки к войне в Ираке в 2003 г. правительства США и Великобритании использовали свой иерархического контроль над выпуском разведывательной информации, чтобы раздуть угрозу со стороны Ирака (Кауфман, 2004) и отодвинуть на второй план критиков войны. Наконец, коммуникационные стратегии в большей степени централизованы внутри и вокруг администрации президента или премьер-министра, поскольку правительства стремились координировать деятельность разрозненных подразделений и министров (Штайнер, 2007, 48; Мальтезе, 2003). В 1997 г. вновь избранный Т. Блэр распорядился, что министры должны будут согласовывать сроки и содержание каких-либо выступлений, пресс-релизов или интервью средствам массовой информации с Управлением пресс-службы на Даунинг-стрит.