В мировой практике принцип выбора оптимального способа реализации инвестиционного проекта с государственным участием, в том числе проекта ГЧП, получил название «value for money» или VfM. В первую очередь данный принцип используется на этапе структурирования проекта с целью выбора наиболее эффективных для государства правовых, финансовых и технических параметров реализации инфраструктурного проекта. Определение понятия Value for Money различаются; так, британское Казначейство трактует его следующим образом: «Value for Money (VfM) – это оптимальное сочетание цены и качества (пригодности для достижения определенной цели) товара и услуги для удовлетворения потребительских потребностей на протяжении всего их жизненного цикла».
В соответствии с определением, анализ VfM в Великобритании является лишь одной из составляющих применяющейся процедуры оценки проектов ГЧП. Другими критериями оценки проектов ГЧП обычно являются:
1. осуществимость и экономическая эффективность проекта (то есть, жизнеспособен ли данный проект, вне зависимости от того, будет ли он реализован на принципах ГЧП или по иной модели);
2. коммерческая эффективность (то есть, будет ли проект обеспечивать адекватную отдачу на инвестиции, приемлемую для инвесторов);
3. доступность бюджетных средств или бюджетная обеспеченность.
В ряде стран, например, в республике Корея, анализ VfM используется для обозначения оценки проектов ГЧП вообще (в рамках данного релиза термин VfM будет использоваться в указанном значении). Исследование ОЭСР показало, что 19 из 20 проанализированных стран применяют ту или иную форму подобного анализа для оценки предполагаемых проектов ГЧП. Между тем, даже в странах с развитыми механизмами ГЧП подходы и способы использования данного инструмента оценки зачастую становятся предметом жарких споров. Многие клиенты Группы Всемирного банка, например, в Латинской Америке и странах Карибского бассейна, имеющие значительный опыт реализации проектов ГЧП, пытаются внедрить более систематизированный подход к анализу VfM и отбору проектов ГЧП, однако встречаются со значительными проблемами при разработке и апробации методик. К основным проблемным вопросам при внедрении и непосредственном проведении оценки VfM для проектов ГЧП, относятся:
· насколько такая оценка в принципе может использоваться и быть эффективной при принятии управленческого решения в отношении проектов ГЧП;
· какие критерии целесообразно учитываться при проведении такой оценки для проектов ГЧП;
· как должна быть регламентирована данная процедура, чтобы обеспечить максимальную репрезентативность выводов и не создать избыточных барьеров при запуске проектов ГЧП.
Часто государственные органы обращаются к механизмам ГЧП не столько из-за того, что они демонстрируют лучшее соотношение цены и качества при реализации проектов в сравнении с другими вариантами, сколько потому, что они выглядят наиболее реалистичными для государственного сектора в условиях ограниченных финансовых и организационных возможностей. В частности, одним из наиболее распространенных мотивов, по которым государственные органы обращаются к механизмам ГЧП, является предположение, что это позволит расширить «бюджетное пространство» для реализации инфраструктурных проектов. Это особенно верно для моделей ГЧП, позволяющих привлекать сборы с пользователей инфраструктуры и услуг, которые могут повысить возможности для инвестирования и, в ряде случаев, способствуют также более эффективному с экономической точки зрения пользованию услугами. Кроме того, в политическом и социальном отношении плату за использование общественной инфраструктурой проще ввести именно для ГЧП-проектов. Равным образом, решение о реализации или, в ряде случаев, не реализации проектов ГЧП (например, в особо «чувствительных» отраслях государственного сектора) может диктоваться политическими или социальными соображениями, преобладающими над бюджетными факторами и вопросами соотношения цены и качества. В подобных случаях анализ VfM может иметь меньшую актуальность и оказывать меньшее влияние на выбор механизма ГЧП. Подходы к VfM значительно различаются в зарубежных государствах при оценкепроектов, предполагающих оплату потребляемых услуг пользователями. Представляется, что анализ VfM менее актуален в случаях, когда установление платы за пользование услугами при модели ГЧП более вероятно, чем при реализации проекта на основе «госзаказа». Так, анализ VfM в Чили ограничивается только ГЧП в социальной сфере, где плата за доступ к услугам полностью покрывается государством. Подобным образом, во Франции анализ VfM используется лишь для проектов с «платой за доступность», а проекты, в которых возврат вложений инвестора осуществляется за счет оказания услуг и сбора платы напрямую с пользователей, имеют иные правовые условия, которые не позволяют применять анализ VfM.
Анализ VfM теоретически может использоваться как составная часть более широкого анализа затрат, выгод и вариантов реализации для всех инвестиционных проектов с государственным участием, в целях определения лучшего способа их реализации[40]. Данная практика является наиболее перспективной, так как позволяет применять единые принципы и подходы при оценке эффективности использования средств бюджета как в проектах ГЧП, так и в проектах, реализуемых посредством прямого бюджетного финансирования. Однако реализуется такой подход лишь в небольшом количестве стран Западной Европы. Чаще всего, анализ VfM применяется только к проектам, уже предназначенным к реализации по схеме ГЧП. То есть, первоначальное решение использовать при реализации проекта механизм ГЧП или нет основывается на качественной оценке проекта и принимается зачастую без какой- либо конкретной методологии (хотя это решение может быть впоследствии проверено при проведении анализа VfM). Подобным образом, в Корее решение о реализации проекта с использованием механизмов ГЧП принимается уполномоченным органом в сфере «госзаказа» (как вариант, предложения о реализации проекта ГЧП могут поступать от потенциальных инвесторов). Орган, ответственный за продвижениеинвестиционных проектов (как ГЧП, так и других), использует анализ VfM только для проектов, реализуемых по схеме ГЧП. Если проект имеет хорошее соотношение выгод и издержек, но реализуется не по схеме ГЧП, то в отношении его анализ VfM не проводится. Кроме того, этапность анализа VfM в процессе разработки проекта ГЧП представляет собой компромисс между доступностью и точностью информации (ограниченной на ранних стадиях проекта), а также значимостью результатов этого анализа, который обычно проводится на завершающей стадии, когда уже затруднительно изменить схему, по которой будет реализован проект. Во многих странах установлена этапность проведения анализа: как правило, качественный анализ проводится ранее, а количественный – позже. Дополнением к вопросу об этапности является проблема репрезентативности количественного анализа VfM, состоящая в том, что результаты анализа будут чрезмерно теоретическими. Именно это стало первой трудностью для британского казначейства при внедрении методологии, так как слишком большое значение придавалось количественному анализу, как будто он служит математическим доказательством обоснованности применения механизмов ГЧП. На практике методологические проблемы и недостаток информации для анализа в ряде стран делали количественный анализ VfM слишком субъективным, а специфичность и простота числовых выражений могут побудить чиновников чрезмерно полагаться на количественные результаты в ущерб действительному положению дел, и, что еще хуже, открыть простор для манипуляций[40]. С учетом рассмотренного международного опыта можно сделать вывод, что применение оценки VfM может быть эффективным для национальной системы управления проектами ГЧП при следующих условиях:
· используемые подходы будут применятся для всех возможных форм реализации инфраструктурных проектов, предусматривающих бюджетное участие (отказ от принципа презумпции неэффективности ГЧП и применение аналогичных требований об обосновании сравнительного преимущества к «госзаказу»);
· такая оценка будет проводиться в два этапа (первый этап – качественная оценка возможности применения механизмов ГЧП и целесообразности проведения более глубокой VfM; второй этап – более глубокая, в первую очередь количественная, оценка VfM);
· такая оценка будет проводиться в первую очередь с целью содействия в структурировании проектов и определения оптимальной правовой и финансовой модели (в помощь инициатору), а не с целью снятия ответственности за принимаемое управленческое решение или создания дополнительных рычагов контроля со стороны специальных органов (в помощь контролирующих организациям);
· количественным результатам такой оценки не будет придаваться решающего значения (например, однозначный отказ от реализации проекта, если результаты количественной оценки показали отрицательное сравнительное преимущество); такая оценка будет проводиться выборочно в зависимости от масштабов проекта (с целью недопущения ситуации, при которой издержки на оценку будут сопоставимы с привлекаемыми в проект частными инвестициями) и/или от предлагаемого механизма возврата инвестиций (например, подвергать оценке только те проекты, возврат вложенных инвестиций в которых полностью либо их большая часть покрывается из бюджета).
Анализ VfM в наиболее развитых экономиках обычно учитывает комбинацию из количественных и качественных факторов. Качественный анализ VfM обычно предполагает оценку целесообразности использования модели ГЧП, то есть проверку того, является ли данный способ реализации проекта оптимальным с точки зрения привлечения внебюджетного финансирования. При этом критерии проведения такого анализа в законодательстве ряда стран четко определены. Например, в Великобритании закреплен набор критериев оценки применимости и неприемлемости ГЧП, который используетсяКазначейством Великобритании и включает в себя:
· долгосрочную оценку потребности в услуге;
· возможность эффективного распределения рисков, включая оплату реализации проекта и обеспечение достаточности привлеченного внебюджетного финансирования для покрытия рисков;
· оценку способности частного партнера (инициатора) участвовать в управлении рисками и нести ответственность за реализацию проекта;
· наличие устойчивых и адекватных по структуре приоритетов и системы управления;
· наличие конкурентного сегментарынка.
Критерии неприемлемости ГЧП предполагают отсеивание:
· малозначимых или чрезмерно сложных проектов;
· проектов в секторах экономики со слишком неустойчивым уровнем спроса и неясными рисками;
· проектов в секторах экономики, гдеорганы управления не имеют еще достаточных компетенций для адекватного управления реализацией проектов ГЧП.
Во Франции «предварительный анализ» проектов ГЧП включает проведение проверки по нескольким критериям, разделенным на три категории:
· актуальность проекта, например, возможность реализовать проект на принципах КЖЦ (контракт жизненного цикла);
· коммерческая привлекательность проекта;
· возможности для оптимального· распределения рисков[40].
В штате Вирджиния (США) оценка возможности реализации на принципах ГЧП на уровне макроуправления предполагает детальное изучение предложенных проектов в сфере дорожной инфраструктуры по специфическим критериям, позволяющим определить, подпадает ли данный проект под регулирование Закона о ГЧП в транспортной отрасли, т.е. может ли он быть реализован на принципах ГЧП. Данные критерии позволяют оценить:
· достаточно ли технологичен предполагаемый проект, чтобы стимулировать развитие инноваций;
· помогает ли проект достигнуть оптимального распределения рисков;
· уровень поддержки проекта заинтересованными сторонами;
· степень, в которой проект может генерировать доходы за счет различных сборов, также принимается во внимание при оценке возможности реализации проекта посредством ГЧП.
В иных странах, например, в Чили, качественный анализ применимости модели ГЧП играет важную роль при принятии решений об использовании данной модели, хотя отсутствуют нормативные требования к порядку проведения такого анализа. Количественный анализ VfM включает в себя сравнение соотношения цены и качества в предлагаемом проекте ГЧП и при реализации такого проекта через традиционные государственные закупки, основанное на применении методологии «Public Sector Comparator» (PSC) 2 (расчет цены аналогичного проекта через прямое бюджетное финансирование). В некоторых странах, например, в Чили, оценивается простое соотношение бюджетных издержек при реализации проекта на основе ГЧП (выплаты частному партнёру) и при реализации проекта через модель традиционных госзакупок. Большинство государств (среди них Канада, Корея, Южная Африка) используют сравнение бюджетных издержек с учетом распределения рисков в каждом отдельном случае. Наконец, в небольшом ряду стран, например, во Франции, подобная оценка включает определение различий в социально- экономических выгодах между моделями «госзаказа» и ГЧП. Количественный анализ VfM обычно предполагает сравнение двух альтернатив: модели ГЧП (базовой) и PSC (аналогичного проекта, но при условии его реализации посредством прямого бюджетного финансирования – «госзаказа»). Однако наблюдается тенденция к расширению рамок использования данного анализа.
В штате Вирджиния (США) для любого дорожного проекта, проходящего оценку возможности его реализации через модель ГЧП, диапазон потенциальных форм реализации включает:
· вариант обычной концессии;
· различные варианты платы за использование инфраструктуры;
· модель «проектирование –строительство – финансирование».
При сравнении ГЧП с «госзаказом» в большинстве государств учитываются дополнительные издержки (особенности), характерные для той или иной формы[40].
Таким образом, с учетом рассмотренного международного опыта можно сделать вывод, что методология выбора наиболее оптимального способа реализации инфраструктурного проекта должна строится на следующих принципах: применение качественных критериев, позволяющих определить возможность применения и целесообразность использования.
Во Франции оценка VfM является обязательной и проводится в два шага. Сначала рассчитываются базовые показатели денежного потока для всех доступных опций по проекту в целом. В нем учитываются: (1) Капитальные затраты и операционные затраты бюджета на всем жизненном цикле; (2) Налоговые поступления; (3) Стоимость привлекаемого финансирования; (4) Транзакционные издержки на управление проектом со стороны государства (в первую очередь на мониторинг); (5) Неналоговые доходы от реализации проекта; (6) Государственные гарантии (если предполагаются).
Для ГЧП могут быть использованы дополнительные коэффициенты и критерии:
1. Коэффициент «эффективности частного сектора» (достигаемой, например, за счет доступа к более дешевым материалам, синергии с иной деятельность частного партнера), который определяется и обосновывается в каждом конкретном случае.
2. Монетизированные нефинансовые выгоды – учет в денежном выражении эффектов от более коротких сроков реализации проекта/начала предоставления конечной услуги за счет привлечения внебюджетного финансирования.
Вторым шагом является учет рисков. Для небольших проектов (до 50 млн евро) – упрощенная схема с применением дискретного распределения вероятностей наступления рисков. Для более крупных проектов – продвинутый анализ (Монте Карло и иные методы).
В Германии оценка VFM также является обязательной. Особенностью является наличие модифицированных методологий для отдельных секторов (в частности, в дорожной сфере).Качественная оценка включает три стадии:
1. Первоначальное рассмотрение – качественная оценка возможности реализации конкретного проекта по ГЧП.
2. Предпроектная стадия – количественная оценка проекта ГЧП в сравнении с прямым бюджетным финансированием, на основании которой принимается решение о конкретной модели реализации проекта (ГЧП, «госзаказ» и т.д.), которое при этом не является окончательным.
3. Конкурсная стадия – проводятся повторные количественные оценки каждого конкурсного предложения в сравнении с результатами VfM.
В количественной оценке учитываются те же факторы, но риски включают в расчет сразу. В отдельных штатах США оценка VfM также проводится, но не является обязательной и жестко регламентированной. Так, например, в штате Вирджиния дорожные проекты ГЧП должны проходит двухэтапную (качественную и количественную) оценку VfM, методика проведения которой регулируется в официальном руководстве по сравнительному преимуществу проектов ГЧП. В свою очередь в штате Техас Министерство транспорта разработало специальную типовую модель расчета в формате Excel для проведения оценки сравнительной эффективности транспортных проектов (ж/д, платные автомобильные дороги). Ряд государственных органов используют результаты анализа VfM при конкурсном отборе частного партнера в качестве источника информации о проектах ГЧП, заблаговременно информируя участников торгов о предпочтениях государства вотношении характеристик данных проектов. В некоторых случаях анализ VfM накладывает жесткие ограничения на конкурсные предложения, но в основном он используется в качестве рекомендаций участникам торгов в отношении ожиданий правительства от их заявок.
Таким образом с учетом международной практики можно сделать вывод, что наиболее распространённый подход к регламентации VFM включает:
· Закрепление базовых принципов и случаев проведения такой оценки в законодательстве.
· Закрепление порядка проведения оценки с учетом специфики системы управления проектами ГЧП (интеграция в процесс формирования документов планирования, учет при проведении конкурсного отбора и пр.).
· Закрепление методики оценки в виде рекомендаций с разъяснениями и автоматизированными формами расчета.
· Учет результатов оценки в качестве основания для запуска проекта, но не в качестве критериев и условий его последующей реализации.
Глава 3. Анализ выбора и оценка эффективности проектовгосударственно-частного партнерства и государственного заказа