Министерство образования и науки Российской Федерации
Государственное образовательное учреждение
Высшего профессионального образования
«ЧЕРЕПОВЕЦКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»
Инженерно-экономический институт
Кафедра строительных
Материалов и технологий
КУРС ЛЕКЦИЙ
по дисциплине: «Экспертиза и инспектирование инвестиционного процесса»
Учебное пособие (II часть)
для студентов специальности 270115 – Экспертиза и управление недвижимостью
г. Череповец 2007г.
Курс лекций по дисциплине: «Экспертиза и инспектирование инвестиционного процесса»: Учебное пособие (часть II) для студентов специальности 270115 – Экспертиза и управление недвижимостью. – Череповец: ЧГУ, 2007 г.
В учебном пособии изложены общие системные сведения по нормативно-методологической и законодательной базе экспертизы инвестиционно-строительного процесса, форм и методов её проведения. Пособие предназначено для студентов дневной формы обучения специальности 270115.
Рассмотрено на заседании кафедры строительных материалов и технологий «06 » марта 2007 г., протокол № 7. Одобрено редакционно-издательской комиссией инженерно-экономического института ЧГУ «___»___________2007 г., протокол № ____.
Рецензенты: В.С.Грызлов – доктор техн.наук, профессор кафедры СМиТ, ректор ЧГУ
З.М.Магрупова – канд.эконом.наук, доцент кафедры экономики ЧГУ
Составитель: М.Ю.Белозор, канд.техн.наук, доцент кафедры СМиТ
Череповецкий государственный университет, 2007.
Введение
Для подтверждения или опровержения информации о полноте, точности и достоверности показателей инвестиционного проекта и действий на его осуществление - инвестиционного процесса - проводится экспертиза.
Контроль за осуществлением инвестиционного проекта посредством инвестиционного процесса и достижения конечных целей инвестиционного проекта осуществляется непрерывным его мониторингом - инспектированием инвестиционного процесса.
От качества проектов решающим образом зависят эффективность использования вкладываемых в строительство средств и ресурсов, инвестиционная активность заказчиков, строительная и эксплуатационная надежность объектов, их архитектурная выразительность, решение социальных, экологических и других проблем, множество которых накопилось во всех регионах и городах России. Главгосэкспертиза России располагает заключениями по всем главным стройкам страны. Накопленный банк данных позволяет проводить ежегодный анализ положения дел в строительной отрасли, обобщать эти данные и вносить предложения по улучшению инвестиционного процесса. За счет уточнения обоснования инвестиций, совершенствования планировочных, конструктивных и инженерных решений эксперты снижают сметную стоимость строительства и расходы ресурсов в среднем на 10÷15%. Экспертная деятельность дает возможность держать «руку на пульсе» как в проектном деле, так и непосредственно в сфере строительства. Именно эта форма работы позволяет заметить устарелость и отставание от жизни действующего законодательства, норм, правил и инструкций, поднимает вопросы установления единых и четких правил поведения. Экспертиза на современной этапе развития включила в свою работу вопросы участия общественности в обсуждении проектов, лицензирования проектной и экспертно-консультационной деятельности, подготовку данных для тендерных мероприятий; она готовит заключения по анализу финансовых аспектов работы предприятий, выполняя функции аудиторских служб; ведет сопровождение проектов. Большое место занимает оценка главных инвестиционных программ страны. Все это превратило экспертизу в важный рычаг управления.
Одна из главных задач экспертизы - дать экспертные оценки всем составляющим исходных данных, что предопределяет правильность предпроектных обоснований инвестиций, а в дальнейшем - успех и экономичность строительства.
Большое место в работе экспертизы занимают разработки и внедрение в практику компьютерной техники. Компьютеризация ведется с целью совершенствования экспертизы для повышения обоснованности ее результатов на основе применения достижений информационных технологий.
При определенном поступательном движении в работе всей системы экспертных органов России есть еще резервы для повышения эффективности ее деятельности, более активного участия в решении проблем строительного комплекса. Это, прежде всего, более глубокий и комплексный анализ проектных решений, усиление контроля за реализацией экспертных заключений, расширение масштабов экспертного сопровождения, овладение современной методологией экономической оценки эффективности капитальных вложений на базе компьютерной техники.
Все это направлено на то, чтобы в условиях экономических преобразований в нашей стране государственная экспертиза стала одним из эффективных средств реализации государственной экономической и научно-технической политики в инвестиционной сфере, что требует большой каждодневной организационной работы и находит отражение в ее планировании.
РАЗДЕЛ III. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ПО ЭКСПЕРТНЫМ ОРГАНАМ
Тема 3.1 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Государственная экспертиза - действенное средство гocyдарственного регулирования социально-экономической, научно-технической, инвестиционной, природоохранной и другой деятельности в целях снижения риска и предотвращения возможного ущерба государственным интересам при принятии и реализации федеральных, региональных, отраслевых и межгосударственных программ и проектов. Она проводится государственными экспертными органами, функции которых определены законами РФ, постановлениями Правительства и другими законодательными актами. Государственная экспертиза организуется на принципах обязательности ее проведения в установленном порядке, независимости, научной обоснованности и объективности выводов, учета общественного мнения, ответственности за обоснованность экспертного заключения и рекомендаций и осуществляется путем анализа и комплексной оценки проектов и программ. Ее функции возложены на следующие органы:
ü Экспертный совет при Правительстве РФ;
ü Главное управление государственной вневедомственной экспертизы (Главгосэкспертизу России);
ü организации государственной вневедомственной экспертизы в республиках в составе РФ, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге;
ü государственную экологическую экспертизу Минприроды РФ;
ü государственную экспертизу в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций МЧС России;
ü государственную экспертизу условий труда;
ü экспертизу Ростехнадзора;
ü отраслевые экспертные подразделения министерств и ведомств;
ü другие специально уполномоченные на то государственные органы.
Экспертный совет при Правительстве РФ осуществляет экспертизу крупных социально-экономических, научно-технических, инвестиционных проектов и программ, имеющих важное государственное значение и вносимых на рассмотрение Правительства РФ; подготавливает заключения по региональным и федеральным социально-экономическим проблемам; взаимодействует с экспертными органами министерств и ведомств РФ, соответствующими структурами органов исполнительной власти субъектов Федерации. Одновременно в структуре Минэкономики РФ предусмотрено подразделение, на которое возлагаются обязанности рабочего органа указанного Совета. Экспертный совет участвует в подготовке законодательных и иных нормативных актов, международных договоров, а также в работе международных организаций в пределах своей компетенции. Для осуществления своих функций может создавать из числа членов Совета и привлекаемых в установленном порядке экспертов секции, рабочие группы, комиссии и исследовательские коллективы.
Круг вопросов, рассматриваемых Экспертным советом, может быть очерчен следующей проблематикой:
ü проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов по вопросам программного планирования развития Российской Федерации;
ü проекты межгосударственных инвестиционных программ, в которых участвует Российская Федерация;
ü проекты комплексных и целевых федеральных социально-экономических, инвестиционных, инновационных, научно-технических, технологических, конверсионных, экспортных и иных крупных программ, связанных с программным развитием Российской Федерации и ее субъектов;
ü проекты генеральных планов развития территорий свободных экономических зон;
ü проекты схем развития отраслей народного хозяйства Российской Федерации;
ü проекты генеральных схем расселения и территориальной организации производительных сил Российской Федерации;
ü проекты соглашений о разделе продукции при разработке
месторождений минерального сырья, концессионных и других
договоров, предусматривающих использование полезных ископаемых и других природных ресурсов и отходов производств, находящихся в ведении Российской Федерации или в совместном ведении с субъектами Федерации;
ü технико-экономические обоснования инвестиций в объекты, имеющие важное народнохозяйственное значение или затрагивающие интересы нескольких субъектов Российской Федерации;
ü крупные проекты разработки новой техники и технологий, требующие комплексного решения вопросов организационного, нормативно-правового, финансового обеспечения планируемых работ;
ü проекты создания крупных объектов за рубежом при техническом содействии и финансовом участии Российской Федерации;
ü иные виды документации, обосновывающей хозяйственную и иную комплексную деятельность на федеральном уровне или затрагивающих интересы нескольких субъектов Российской Федерации.
Тема 3.2 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВНЕВЕДОМСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Государственная вневедомственная экспертиза - одна из основных форм государственного контроля за качеством научно-технической продукции для градостроительства и строительства, эффективностью вложений инвестиций во вновь создаваемые и реконструируемые основные фонды. В своей деятельности государственная вневедомственная экспертиза руководствуется Конституцией РФ, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями к распоряжениями Правительства РФ, другими нормативными актами, а также постановлениями, приказами и указаниями Госстроя РФ. Государственная вневедомственная экспертиза образована в соответствии с постановлением Правительства РФ и представляет собой систему экспертных органов Госстроя РФ, в которую входят: Главное управление государственной вневедомственной экспертизы при Госстрое РФ (Главгосэкспертиза России), девятнадцать территориальных организаций государственной вневедомственной экспертизы в республиках, входящих в состав РФ, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге.
В соответствии с положением, утвержденным Правительством, государственная вневедомственная экспертиза осуществляет организационное и методическое руководство работой территориальных организаций, ведет методическое обеспечение министерств и ведомств РФ, определяет принципы их взаимодействия как между собой, так и с органами государственного надзора и заинтересованными организациями, осуществляющими функции согласования проектной документации и выдачи соответствующих требований и исходных данных для проектирования. Структура и функциональные связи Государственной вневедомственной экспертизы с другими экспертными органами приведены на схеме (рис.4).
Государственная вневедомственная экспертиза несет ответственность за объективность, полноту и обоснованность экспертного заключения, сроки проведения экспертизы, организацию всестороннего анализа и оценки экспертной деятельности. Наиболее серьезной проблемой на сегодня является неупорядоченность взаимодействия органов государственной экспертизы, осуществляющих комплексное рассмотрение проектной документации со специализированными экспертизами. За последние годы был принят ряд федеральных законов, а Правительством Российской Федерации - утверждены соответствующие положения, в которых согласовательные функции отдельных надзорных служб были трансформированы в экспертные. В настоящее время каждый орган специализированной экспертизы, куда вынужден обращаться инвестор (заказчик), устанавливает свои условия и правила проведения экспертизы. При этом зачастую, не имея специалистов должной квалификации, эти органы учреждают через механизм Лицензирования множество коммерческих организаций, которые во многих случаях требуют представления на экспертизу не соответствующего раздела, а документацию проекта практически в полном объеме, что ведет к существенному удлинению процесса экспертизы. В результате сложилась ситуация, существенно усложнившая для заказчиков и проектировщиков весь процесс прохождения проектной документации. Кроме того, не регламентирована стоимость проведения экспертизы по отдельным направлениям, что создает условия неконтролируемости в оценке стоимости экспертных работ. Суммарные затраты на согласование и экспертизу документации а отдельных случаях превышают стоимость ее разработки. Такое положение вызывает серьезные нарекания заказчиков, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и полное непонимание со стороны иностранных инвесторов. Об актуальности этой проблемы свидетельствует тот факт, что эти вопросы были остро поставлены и в выступлениях участников Всероссийского совещания строителей, состоявшегося 26 мая 2000 г. Именно поэтому Главгосэкспертиза приняла самое активное участие в подготовке проекта постановления Правительства Российской Федерация «О порядке проведения государственной экспертизы градостроительной, предпроектной и проектной документации», устанавливающего порядок, существенно упрощающий экспертные процедуры, по принципу «одного окна».
Это позволит значительно сократить сроки проведения государственной экспертизы, требующей для ее рассмотрения привлечения нескольких специализированных экспертных органов.
Аналогичные задачи выполняют территориальные организации государственной вневедомственной экспертизы, функции, права и обязанности которых регламентированы положениями, разработанными с учетом региональных особенностей и условий. На местах проводят экспертизу градостроительной документации и проектов строительства, осуществляемых на соответствующей территории, независимо от источников финансирования, капитальных вложений, видов собственности и принадлежности объектов в части вопросов, относящихся к компетенции республиканских и местных органов управления. Ведется контроль за соблюдением нормативных требований по надежности и эксплуатационной безопасности объектов.
Опыт Главгосэкспертизы по рассмотрению предпроектных обоснований и бизнес-планов потребовал выработки специальных навыков. Экспертные органы переходят на такой эффективный метод, как экспертное сопровождение проектирования на всех этапах, начиная с предпроектных обоснований инвестиций и кончая доработкой проектов по замечаниям и предложениям экспертизы. Все это прежде всего направлено на то, чтобы в условиях экономических преобразований в нашей стране государственная экспертиза стала одним из эффективных средств реализации государственной экономической и научно-технической политики в инвестиционной сфере.
Тема 3.2.1 ГЛАВНЫЕ ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ
Главными задачами государственной вневедомственной экспертизы являются:
проведение комплексной экспертизы обоснований инвестиций, бизнес-планов, технико-экономических обоснований (проектов) строительства, реконструкции, расширения и технического перевооружения предприятий, зданий и сооружений и градостроительной документации в целях обеспечения конструктивной надежности, высокого качества архитектурных и градостроительных решений, эксплуатационной безопасности, рационального и экономного использования всех видов ресурсов, соответствия государственным нормам, стандартам, правилам, включая требования в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
осуществление контроля за соблюдением в проектах строительства основных направлений государственной инвестиционной и градостроительной политики, за комплексным решением вопросов строительства производственных объектов, жилых домов, других объектов социальной сферы и охраны окружающей среды, развития инженерной инфраструктуры, а также за реализацией предложений госэкспертизы по совершенствованию проектных решений при дальнейшем проектировании и строительстве;
Рис.4 Структура государственных экспертных органов
проведение совместно с архитектурно-градостроительными органами, центром лицензирования строительной деятельности, инспекциями Государственного архитектурно-строительного надзора, центрами ценообразования в строительстве работы, направленной на повышение качества проектирования и строительства;
обобщение результатов экспертной деятельности, изучение и творческое применение зарубежного опыта осуществления экспертизы, анализ качественного уровня проектирования и на их основе подготовка в установленном порядке предложений о совершенствовании проектно-сметного дела и экспертной деятельности.
Государственная вневедомственная экспертиза в соответствии с возложенными на нее задачами также:
рассматривает программы, предпроектные обоснования инвестиций, бизнес-планы, осуществляемые в форме капитальных вложений в строительство предприятий, зданий и сооружений;
анализирует задания на разработку градостроительной документации, проектов строительства крупных и сложных предприятий, зданий и сооружений;
разрабатывает и утверждает методические документы по вопросам экспертизы, взаимодействия экспертных органов, организует обучение ее работников;
участвует в общественной экспертизе;
рассматривает заявки организаций и физических лиц на получение лицензий экспертно-консультационной деятельности;
готовит материалы но аудиту и приватизации предприятий;
участвует в проведении торгов (тендеров) на проектно-изыскательские и строительные работы;
осуществляет экспертное сопровождение программ и проектов;
рассматривает проекты основных прогрессивных показателей технического уровня производства и строительных решений, отраслевых норм технологического проектирования;
анализирует результаты деятельности экспертных органов в России, качественный уровень проектирования, практику применения законодательства по вопросам проектно-сметного дела и экспертизы проектной документации, разрабатывает предложения по совершенствованию правовой основы экспертной деятельности;
является арбитром в решении спорных вопросов при рассмотрении проектной документации.
Тема 3.2.2 ПРАВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВНЕВЕДОМСТВЕННОЙ
ЭКСПЕРТИЗЫ
Государственной вневедомственной экспертизе предоставлено право:
рекомендовать к утверждению, отклонять или возвращать заказчикам на доработку градостроительную документацию и проекты строительства по результатам их экспертизы;
проводить выборочный контроль качества градостроительной документации и проектов строительства, осуществляемых на территории РФ, независимо от их подчиненности, форм собственности и стоимости строительства объектов;
получать от министерств и ведомств РФ, объединений, концернов и ассоциаций, территориальных органов РФ материалы по вопросам проектирования, перспективам развития отраслей и регионов и другие данные, характеризующие технико-экономический уровень отраслей народного хозяйства, а также другие материалы, необходимые для выполнения возложенных на Главгосэкспертизу России задач;
производить в установленном порядке в экспертных подразделениях министерств и ведомств РФ, объединений, концернов и ассоциаций, организациях государственной вневедомственной экспертизы и проектных организациях проверку научно-технического уровня проектирования и экспертизы. Заслушивать руководителей экспертных органов и проектных организаций по этому вопросу. По результатам указанных проверок вносить в установленном порядке предложения о мерах по устранению выявленных недостатков;
вносить, при необходимости, в соответствующие органы исполнительной власти предложения о применении к заказчикам и проектным организациям мер экономического воздействия, о наказании в установленном прядке должностных лиц, виновных в низком качестве разработанной проектной документации, а также о лишении предприятий и организаций права выполнения проектных и изыскательских работ;
привлекать для проведения экспертизы проектные научно-исследовательские и другие организации, ученых и специалистов, создавать в необходимых случаях временные экспертные коллективы;
приглашать для участия в рассмотрении проектной документации работников проектных организаций и организаций-заказчиков;
проводить в установленном порядке конференции, совещания и семинары по вопросам, входящим в компетенцию государственной вневедомственной экспертизы;
издавать в пределах своей компетенции приказы, инструкции и методические указания, обязательные для проектных организаций и экспертных органов РФ, проверять их исполнение.
Тема 3.3 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ЭКСПЕРТИЗА
Работа Главгосэкспертизы России тесным образом связана с государственной экологической экспертизой, проведение которой является обязательным актом по охране окружающей природной среды, предшествующим принятию хозяйственного решения о возможности реализации намечаемой деятельности на рассматриваемой территории и гарантирующим соблюдение природоохранных норм и правил в градостроительной документации, ТЭО и проектах. Порядок проведения регулируется законодательством РФ и республик в ее составе.
Государственная экологическая экспертиза - установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы в целях предупреждения возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на окружающую природную среду и связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации объекта экологической экспертизы. Работа в этой области ведется в соответствии с Федеральным законом «Об экологической экспертизе», который регулирует отношения в области экологической экспертизы, направлен на реализацию конституционного права граждан РФ на благоприятную окружающую среду посредством предупреждения негативных воздействий на нее хозяйственной и иной деятельности и предусматривает в этой части реализацию конституционного права субъектов РФ на совместное с РФ решение вопросов охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится специально уполномоченными государственными органами в области экологической экспертизы в порядке, установленном федеральным законом и нормативными правовыми актами РФ, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ. Государственная экологическая экспертиза проводится на федеральном уровне и уровне субъектов РФ.
В соответствии с Положением об экологической экспертизе подлежат рассмотрению:
предплановые материалы, проекты генеральных планов застройки (развития) городов и территорий, в том числе территорий свободных экономических зон и территорий с особым режимом природопользования и ведения хозяйственной деятельности;
технико-экономические обоснования и проекты на строительство, реконструкцию, развитие, техническое перевооружение, ликвидацию предприятий, объектов, зданий и сооружений независимо от их сметной стоимости и принадлежности;
проекты комплексных схем охраны и использования земельных, водных, лесных и других природных ресурсов;
материалы комплексного экологического обслуживания участков территорий для последующего придания им нового статуса особо охраняемого природного объекта, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации, иной особо охраняемой природной зоны, а также программы по реабилитации данных территорий;
материалы, обосновывающие экологические требования к новой технике, технологиям и веществам, оказывающим воздействие на состояние окружающей природной среды, в том числе закупаемые за рубежом;
материалы по созданию совместных с иностранными фирмами предприятий, деятельность которых связана с использованием природных ресурсов;
материалы экологических обоснований лицензий и сертификатов;
проекты нормативно-технической и инструктивно-методической документации в части охраны окружающей природной среды и рационального использования природных ресурсов.
Положительное заключение экспертных подразделений Минприроды России по материалам ТЭО служит основанием для выдачи лицензии (разрешения) на природопользование, включающей разрешение на землепользование.
Тема 3.4 ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЭКСПЕРТИЗА В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫНАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ
Государственная экспертиза в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций проводится с целью выявления степени соответствия установленным нормам, стандартам и правилам предлагаемых для реализации проектов и решений по объектам производственного и социального назначения, которые могут быть источниками чрезвычайных ситуаций или могут влиять на обеспечение защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также для проверки соблюдения при проектировании норм и правил инженерно-технических мероприятий гражданской обороны. В соответствии с организационно-правовыми нормами в области защиты граждан, установленными Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и Постановлением Правительства РФ от 06 мая 1994 г. № 457 указанные экспертные функции осуществляются Министерством России по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России).