Разграничение компетенции – нормативное определение полномочий органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ.
Российская Конституция предусматривает 3 группы предметов ведения:
1. Исключительные предметы ведения Российской Федерации – ст. 71 Конституции РФ.
2. Предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ – ст. 72 Конституции РФ.
3. Исключительные предметы ведения субъектов РФ – ст. 73 Конституции РФ.
Текст Конституции РФ (ст.ст. 71, 72) содержит закрытые перечни предметов ведения РФ и предметов совместного ведения. Что касается исключительных предметов ведения субъектов РФ, то они в Конституции РФ не перечислены. В тексте ст. 73 содержится норма, относящая все иные, кроме относимых к первым двум группам, предметы ведения к предметам исключительного ведения субъектов РФ. Как правило, субъекты РФ формулируют данные предметы ведения в своих конституциях или уставах. При этом данные перечни не носят закрытого характера[1].
Кроме предметов ведения публичных корпораций (РФ, субъекты РФ) в Конституции РФ упоминается также о «предметах ведения и полномочиях органов государственной власти РФ и субъектов РФ», которые необходимо разграничивать (ч. 3 ст. 11). Исходя из общей концепции теории компетенции – «предметы ведения» есть категория, отражающая группы общественных отношения, правовое регулирование которых принадлежит публичной корпораций как таковой (т. е. государству, субъектам федерации). Органы государственной власти же самостоятельными публичными корпорациями не являются. Их необходимое и единственное предназначение быть представителями государства, субъекта федерации в реализации их функций. Поэтому органы государственной власти могут обладать только правами и обязанностями, т. е. полномочиями.
К примеру, скажем, России принадлежит такой предмет ведения как «внешнеэкономические отношения РФ» (п. «л» ст. 71). Так вот, для реализации данного предмета ведения орган законодательной власти (Федеральное Собрание РФ) обладает полномочием по законодательному регулированию внешнеэкономических отношений РФ, органы исполнительной власти (Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти) обладают полномочиями по участию в указанных отношениях (в частности, заключение договоров и соглашений внешнеэкономического характера), обеспечению их надлежащего характера, а органы судебной власти обладают полномочиями по разрешению правовых споров в сфере данных общественных отношений.
Отсюда можно заключить невозможность отнесения категории «предмет ведения» к органам государственной власти. Поэтому же пути, по сути, пошел и федеральный законодатель, допустив разграничение, во-первых, только между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а во-вторых, только полномочий, при этом, особо отметив, что предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ разграничены Конституцией РФ и больше никакому разграничению не подлежат[2].
Конституция РФ позволяет разграничивать только «предметы ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ» (ч. 3 ст. 11). При этом Конституция РФ содержит закрытый перечь правовых актов, которыми возможно осуществлять такое разграничение. Это – сама Конституция РФ, Федеративный договор 1992 г. (действует в части не противоречащей Конституции РФ) и «иные договоры о разграничении предметов ведения и полномочий».
Разграничение полномочий органов государственной власти возможно лишь по предметам совместного ведения, поскольку по предметам исключительного ведения Российской Федерации и по предметам исключительного ведения субъектов РФ все полномочия изначально принадлежат соответственно органам РФ и органам субъектов РФ. Поэтому здесь перераспределение, если это необходимо, происходит в форме делегирования (передачи) полномочий, а не в форме их разграничения.
Разграничение происходит между:
1) органами государственной власти Российской Федерации и
2) органами государственной власти субъектов РФ.
Разграничение происходит на:
1) полномочия органов государственной власти Российской Федерации и
2) полномочия органов государственной власти субъектов РФ.
При этом полномочия органов государственной власти субъектов РФ могут быть подразделены на две группы в зависимости от источника финансирования их осуществления:
а) за счет средств бюджета субъекта РФ (при возможности получения субвенций из федерального бюджета). Данные полномочия устанавливаются:
1) Данные полномочия устанавливаются только п. 2 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.99 г.
2) Также в порядке опережающего нормотворчества законами субъектов могут устанавливаться полномочия ОГВ субъектов осуществляемым за счет средств бюджета субъекта РФ (п. 5 ст. 26.3).
3) Предусматривается также возможность принятия иных («рамочных» – смотри 4 параграф) федеральных законов по полномочиям данной группы.
б) за счет субвенций из федерального бюджета. Полномочия этой группы могут устанавливаться «содержательными» федеральными законами, кроме ФЗ от 06.10.99 г. (о понятии и требованиях к данному виду федерального закона смотри 4 параграф).
Нормативные акты, разграничивающие компетенцию:
Конституция РФ,
«Согласно статье 11 (часть 3) Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется Конституцией Российской Федерации, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Конституция РФ осуществляет такое разграничение, определяя предметы ведения Российской Федерации (статья 71), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72), а также полноту государственной власти (т. е. полномочия) субъектов РФ, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения (статья 73)».
п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.98 г. №1-П.
Очевидно, что Конституционный Суд РФ в данном постановлении подменил понятие «предметы ведения и полномочия органов государственной власти» (ч. 3 ст. 11) понятием «предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, предметы ведения субъектов РФ » (ст. 71–73), что привело к отождествлению понятия «государство» с понятием «орган государства», а по существу изменило содержания конституционной нормы ч. 3 ст. 11.
2) Федеративный договор от 31 марта 1992 г.[3],
3) «договоры о разграничении предметов ведения и полномочий» п. 2 ст. 26.1. ФЗ от 06.10.99 г. № 184-ФЗ данный конституционный вид нормативного акта понимает, как возможность заключать «договоры о разграничении полномочий». Представляется, что это более точная формулировка, хотя расходящаяся с текстом Конституции РФ. Кроме того, этот же федеральный закон установил, что и договоры о разграничении полномочий могут вступить в силу только при условии их утверждения в форме федерального закона (п. 9 ст. 26.7).
Федеральные законы
Конституция РФ (ч. 3 ст. 11) не указывает «федеральные законы» в качестве источника для разграничения полномочий, однако ФЗ от 06.10.99 г. (п. 2 ст. 26.1) счел возможным отнести и «федеральные законы» к формам разграничения полномочий. Более того, указанный ФЗ сам разграничил компетенцию в сфере совместного ведения в части определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ, осуществляемых ими за счет собственных бюджетов (п. 2 ст. 26.3).
«Федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из статей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов РФ».
п. 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 09.01.98 г. №1-П.
Ссылка Суда на ч. 3 ст. 11 Конституции РФ в обоснование включения федеральных законов в число нормативных актов разграничивающих полномочия государственных органов абсолютно не обоснованна, поскольку в данной норме просто нет указания на федеральные законы. Относительно ссылок на иные статьи Конституции РФ, то их содержание, возможно, учитывать только, если данные статьи соответствуют ч. 3 ст. 11 как одной из основ конституционного строя (ч. 2 ст. 16).
5) законы субъектов РФ в порядке опережающего нормотворчества могут определить полномочия ОГВ субъектов РФ до принятия соответствующего федерального закона (п. 5 ст. 26.3 ФЗ от 06.10.99 г.). Это положение закона также расходится с текстом ч. 3 ст. 11 Конституции РФ.
[1] Ст. 23 Устава Свердловской области // Обл. газ. от 16.12.1994. № 137.
[2] Пункт 1 ст. 3 ФЗ от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
[3] Пункт 2 ст. 26.1 Федерального закона от 06.10.99 г. № 184-ФЗ исключает данный нормативный акт из числа актов определяющих полномочия ОГВ субъектов по предметам совместного ведения.