7.1. Оборот редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов. Рассмотрим данный вопрос на примере оборота объектов животного мира, занесенных в Красную книгу РФ. Согласно части 4 ст. 24 Федерального закона "О животном мире" оборот данных видов животных допускается только в исключительных случаях и на основании разрешений. Порядок их выдачи установлен постановлением Правительства РФ от 19 февраля 1996 г. N 156 "О Порядке выдачи разрешений (распорядительных лицензий) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации"*(1052).
Согласно пункту 1 Порядка для получения разрешения (распорядительной лицензии) на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу Российской Федерации, заинтересованные юридические и физические лица подают в Федеральную службу по надзору в сфере природопользования заявление, в котором указывают:
1) сведения о заявителе (для физических лиц - паспортные данные, для юридических лиц - реквизиты);
2) заявляемый вид пользования животным миром;
3) перечень заявляемых видов диких животных;
4) предполагаемый срок пользования дикими животными;
5) сведения об условиях содержания изымаемых из естественной природной среды диких животных.
К заявлению прикладываются:
1) копия устава (для юридических лиц);
2) документы, обосновывающие целесообразность осуществления указанного в заявлении вида пользования;
3) заключения Всероссийского научно-исследовательского института охраны природы, территориального органа Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и при необходимости иных компетентных организаций о допустимости осуществления пользования заявляемыми видами диких животных.
|
|
Кроме того, согласно пункту 2 Порядка, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации может устанавливать дополнительные требования к составу документов, представляемых заявителями для получения разрешений.
В соответствии с пунктом 5 Порядка, решение о выдаче или об отказе в выдаче разрешения должно быть принято в течение 30 дней со дня получения заявления со всеми необходимыми документами.
7.2. Ввоз, вывоз, редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов.
Для рассмотрения этого вопроса обратимся к постановлению Правительства РФ от 4 мая 2008 г. N 337 "О мерах по обеспечению выполнения обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб"*(1053), согласно которому вывоз с территории Российской Федерации видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, кроме осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру (кроме осетровых видов рыб), допускается при наличии разрешения (сертификата) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, определенного административным органом, обеспечивающим выполнение обязательств Российской Федерации, вытекающих из Конвенции в отношении видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, кроме осетровых видов рыб (административный орган по Конвенции), выдаваемого в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
|
|
О вопросах получения Разрешения СИТЕС - см. пункт 4 приказа МПР РФ от 27 февраля 2008 г. N 47 "Об утверждении Административного регламента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по исполнению государственной функции по выдаче разрешения на вывоз из Российской Федерации и ввоз на ее территорию видов животных и растений, их частей или полученной из них продукции, подпадающих под действие Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, от 3 марта 1973 г., кроме осетровых видов рыб"*(1054).
О перечне видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения (СИТЕС), - см. Приложение 2 к указанному выше Приказу.
О порядке выдачи разрешения (сертификата) Федеральной службы по надзору в сфере природопользования - см. постановление Правительства РФ от 9 июня 2005 г. N 364 "Об утверждении Положений о лицензировании в сфере внешней торговли товарами и о формировании и ведении федерального банка выданных лицензий"*(1055).
Ввоз на территорию Российской Федерации видов дикой фауны и флоры, находящихся под угрозой исчезновения, их частей или дериватов, подпадающих под действие Конвенции, кроме осетровых видов рыб, допускается в предусмотренных Конвенцией случаях при наличии разрешительных документов административного органа по Конвенции или другого компетентного органа государства-экспортера и разрешения (сертификата) административного органа по Конвенции.
|
|
О международном сотрудничестве Российской Федерации в области охраны окружающей среды - см. подробнее комментарий к ст. 81, 82.
Например, незаконная торговля редкими видами флоры и фауны, в том числе лесными ресурсами является новой опасной формой организованной преступности. Страны-члены ООН должны признать контрабанду растений и животных в качестве таковой. С таким призывом к мировому сообществу обратились глава Управления ООН по наркотикам и преступности Юрий Федотов и генеральный секретарь Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения (СИТЕС), Джон Сканлон.
По их данным, хищническое истребление бесценных видов наносит огромный ущерб биоразнообразию планеты. Так, контрабанда продукции, изготовленной из редкой древесины, в странах Юго-Восточной Азии и Тихоокеанского региона приносит 17 млрд долларов дохода, а нелегальная торговля дикими животными - 2,5 млрд долларов*(1056).
Статья 61. Охрана зеленого фонда городских и сельских поселений
1. Общий обзор статьи. Комментируемая статья состоит из трех пунктов. Она направлена на решение вопроса об охране городской растительности, наличие и качество которой непосредственно отражается на состоянии атмосферного воздуха и условий жизни в населенных пунктах. В пункте 1 определены понятие и структура "зеленого фонда поселений". В пункте 2 установлены цели охраны зеленого фонда и запреты негативного воздействия на него. Пункт 3 содержит отсылочную норму об источниках права.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Целью статьи является регулирование отношений по охране окружающей среды в городских и сельских поселениях посредством создания и охраны озелененных территорий. Эти цели базируются на рекомендациях международных документов, в частности, Декларации о городах и других населенных пунктах в новом тысячелетии (г. Нью-Йорк, 2001) и Стамбульской декларации по населенным пунктам (г. Стамбул, 1996). В них указано на необходимость решать на всех уровнях проблемы ухудшения состояния окружающей среды, создающие угрозу здоровью и качеству жизни миллиардов людей. Некоторые из осуществляемых на местном уровне видов деятельности, вызывающих деградацию окружающей среды, чреваты последствиями на глобальном уровне, и эти вопросы следует решать именно в контексте населенных пунктов, в связи с чем должны быть активизированы усилия для совершенствования планирования и практики регулирования в области устойчивой окружающей среды.
Сфера действия статьи - непосредственно территория городских и сельских поселений, а также пригородных зеленых зон.
Адресатами ее предписаний является неопределенный круг лиц. Отдельно следует выделить органы государственной власти и местного самоуправления, на которых возложены обязанности по обеспечению создания и охраны зеленого фонда.
3. Основные понятия. К основным понятиям, используемым в данной статье, следует отнести "зеленые зоны", "лесопарковые зоны", "городские поселения", "сельские поселения".
3.1. Понятия городских и сельских поселений. Они содержатся в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(1057).
3.2. Зеленые зоны. Законодательное определение зеленых зон и лесопарковых зон отсутствует. Понятие "зеленые зоны" используется в лесном законодательстве. На основании статьи 102 Лесного кодекса РФ от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ*(1058) зеленые зоны можно определить как леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов, где запрещается осуществление деятельности, несовместимой с их целевым назначением и полезными функциями. В составе зеленых зон, в свою очередь, выделяются лесопарковые зоны, выполняющие те же функции, но признаваемые таковыми в установленном порядке.
4. Понятие, содержание и режим охраны зеленого фонда. В соответствии с пунктом 1 комментируемой статьи зеленый фонд представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения, в том числе в зеленых зонах, лесопарковых зонах, и других озелененных территорий в границах этих поселений.
Зеленый фонд города является составной частью его природного комплекса и включает в себя озелененные и лесные территории всех категорий и видов, образующие систему городского озеленения в пределах городской черты, а также озелененные территории, лесные территории за пределами городской черты, если эти территории решениями федеральных органов управления или органов управления субъектов Федерации переданы в ведение местного городского самоуправления для экологической защиты и организации рекреации городского населения.
В соответствии со статьями 44 и 52 комментируемого Закона и ч. 5 ст. 86 ЗК РФ от 25 октября 2001 г.*(1059) вокруг городов, промышленных поселков, иных городских и сельских поселений выделяются пригородные зеленые зоны, в том числе лесопарковые защитные пояса, как территории, выполняющие средозащитные (средообразующие, экологические), санитарно-гигиенические и рекреационные функции. В соответствии с частью 6 ст. 86 ЗК РФ перевод земель лесного фонда, на которых расположены лесопарки, в земли иных категорий запрещается*(1060).
На территории зеленых и лесопарковых зон запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных частью 4 ст. 17 ЛК РФ, и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса. Помимо этого в лесопарковых и зеленых зонах запрещается:
использование токсичных химических препаратов для охраны и защиты лесов, в том числе в научных целях;
осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства;
ведение сельского хозяйства;
разработка месторождений полезных ископаемых;
размещение объектов капитального строительства, за исключением гидротехнических сооружений.
Однако для зеленых зон сделано несколько исключений. Так, там может осуществляться сенокошение и пчеловодство без возведения изгородей, а также размещение гидротехнических сооружений, линий связи, линий электропередачи, подземных трубопроводов.
Изменение границ лесопарковых зон, зеленых зон, которое может привести к уменьшению их площади, не допускается.
Функциональные зоны в лесопарковых зонах, площадь и границы лесопарковых зон, зеленых зон определяются в порядке, установленном Правительством РФ.
Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 143-ФЗ "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации"*(1061) в целях охраны лесопарков допускается возведение ограждений на их территориях.
В защитных лесах сплошные рубки осуществляются только в случае, если выборочные рубки не обеспечивают замену лесных насаждений, утрачивающих свои средообразующие, водоохранные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные полезные функции, на лесные насаждения, обеспечивающие сохранение целевого назначения защитных лесов и выполняемых ими полезных функций, а также в случаях строительства, реконструкции, эксплуатации объектов, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, для целей:
1) осуществления работ по геологическому изучению недр;
2) разработки месторождений полезных ископаемых;
3) использования водохранилищ и иных искусственных водных объектов, а также гидротехнических сооружений и специализированных портов;
4) использования линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов (далее - линейные объекты) не запрещены или не ограничены в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Федеральным законом от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" введена норма, согласно которой допускается использование земельных участков из состава земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, на которых расположены зеленые зоны, в целях строительства, реконструкции и эксплуатации линий электропередачи, линий связи, дорог, трубопроводов и других линейных объектов, а также по решению Правительства Российской Федерации в целях строительства, реконструкции и эксплуатации аэродромов.
Строительство, реконструкция и расширение объектов недвижимости в пределах территорий резерва для развития поселения в границах пригородной зоны города осуществляются по согласованию с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
5. Охрана зеленого фонда поселений. Это система мероприятий, направленных на создание и защиту зеленых насаждений в городских и сельских населенных пунктах, обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности.
В зеленых зонах запрещается хозяйственная деятельность, отрицательно влияющая на выполнение ими экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Границы и правовой режим пригородных зон определяются законами субъектов Российской Федерации, границы и правовой режим пригородных зон городов Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются федеральными законами. Размеры зеленых зон зависят от величины городов, для которых они создаются.
Создание и охрана зеленых зон, лесопарковых зон и других озелененных территорий городских и сельских поселений осуществляется в соответствии с генеральным планом поселения и правилами землепользования и застройки.
Земли в пределах зеленых зон поселений не изымаются из состава земель основных землеобладателей, а ограничение режима может сводиться к запрещению хозяйственной деятельности, отрицательно влияющей на выполнение экологических, санитарно-гигиенических и рекреационных функций. Леса пригородных зеленых зон относятся к защитной группе лесов, в связи с чем на этих землях запрещаются сплошные рубки и допускаются только санитарные рубки или рубки ухода. Строительство на этих землях производится по согласованию с природоохранными органами города*(1062).
В целях урегулирования отношений по созданию и охране зеленого фонда поселений приказом Госстроя России от 15 декабря 1999 г. N 153 утверждены "Правила создания, охраны и содержания зеленых насаждений в городах Российской Федерации". Это рекомендательный документ, принятый в целях регламентации основных вопросов ведения зеленого хозяйства. В соответствии с данными Правилами выделяются три основных категории озелененных территорий, каждая из которых имеет свои особенности по отношению к гражданскому обороту, режимам пользования и способам хозяйствования:
озелененные территории общего пользования - территории, используемые для рекреации всего населения города (в крупнейших городах-миллионерах - жителей планировочных и жилых районов);
озелененные территории ограниченного пользования - это территории в пределах жилой, гражданской, промышленной застройки, территорий и организаций обслуживания населения и здравоохранения, науки, образования, рассчитанные на пользование определенными группами населения;
озелененные территории специального назначения: санитарно-защитные, водоохранные, защитно-мелиоративные зоны, кладбища, насаждения вдоль автомобильных и железных дорог, питомники, цветочно-оранжерейные хозяйства, территории, подпадающие под действие Федерального закона "Об особо охраняемых территориях". Расчет потребности в озелененных территориях данной категории ведется с учетом их функционального назначения.
Также Правила регламентируют производство работ по строительству объектов озеленения, посадке деревьев и кустарников, устройству газона, цветников, содержанию зеленых насаждений, систему оценки состояния озелененных территорий, устанавливают обязанности землепользователей озелененных территорий.
Работы на участке не могут начаться без получения согласований в установленном порядке вырубки и пересадки от специально на то уполномоченного органа власти. Все работы по новому строительству, реконструкции и капитальному ремонту, связанные с разрытиями, могут производиться также только после получения разрешения.
Строительные или другие организации, осуществляющие гражданское, промышленное или иное строительство, связанное с нарушением почвенного слоя, обязаны снять и сохранить плодородный слой почвы для использования его в зеленом строительстве, а также восстановить прилегающие земельные участки и зеленые насаждения, нарушенные при производстве строительных работ, немедленно после окончания строительства. Это восстановление должно предусматриваться проектом.
Содержанию зеленых насаждений должно уделяться особое внимание, так как воздушная и почвенная среда в городе резко отличаются от естественных условий, в которых формировались наследственные биологические свойства используемых для озеленения растений.
Правилами определены обязанности землепользователей озелененных территорий, в том числе: обеспечить сохранность насаждений; обеспечить квалифицированный уход за насаждениями, дорожками и оборудованием; не допускать вытаптывания газонов и складирования на них материалов, песка, мусора, снега, сколов льда и т.д.; новые посадки деревьев и кустарников, перепланировку с изменением сети дорожек и размещением оборудования производить только по проектам, согласованным в установленном порядке, со строгим соблюдением агротехнических условий; во всех случаях снос и пересадку деревьев и кустарников, производимые в процессе содержания и ремонта, осуществлять в соответствии с технологическим регламентом, ущерб возмещается по установленным расценкам и т.д.
На озелененных территориях запрещается:
складировать любые материалы;
устраивать свалки мусора, снега и льда, за исключением чистого снега, полученного от расчистки садово-парковых дорожек;
сжигать листья, сметать листья в лотки в период массового листопада, засыпать ими стволы деревьев и кустарников (целесообразно их собирать в кучи, не допуская разносов по улицам, удалять в специально отведенные места для компостирования, вывозить на свалку или использовать при устройстве дренажа);
посыпать солью и другими химическими препаратами тротуары, проезжие и прогулочные дороги и пр. аналогичные покрытия;
сбрасывать смет и другие загрязнения на газоны;
проводить разрытия для прокладки инженерных коммуникаций согласно установленным правилам;
проезд и стоянка автомашин, мотоциклов, других видов транспорта (кроме транзитных дорог общего пользования и дорог, предназначенных для эксплуатации объекта);
ходить, сидеть и лежать на газонах (исключая луговые), устраивать игры;
разжигать костры и нарушать правила противопожарной охраны и т.д.
Запрещается юридическим и физическим лицам самовольная вырубка и посадка деревьев и кустарников. За незаконную рубку или повреждение деревьев взыскивается ущерб в соответствии с действующим порядком.
При производстве строительных работ строительные и другие организации обязаны:
согласовывать с предприятием зеленого строительства (хозяйства) начало строительных работ в зоне городских насаждений и уведомлять указанные предприятия об окончании работ не позднее чем за два дня;
ограждать деревья, находящиеся на территории строительства, сплошными щитами высотой 2 м;
при производстве замощений и асфальтировании городских проездов, площадей, дворов, тротуаров и т.п. оставлять вокруг дерева свободные пространства не менее 2 м с последующей установкой железобетонной решетки или другого покрытия;
работы в зоне корневой системы деревьев и кустарников производить ниже расположения основных скелетных корней (не менее 1,5 м от поверхности почвы), не повреждая корневой системы;
сохранять верхний растительный грунт на всех участках нового строительства, организовать снятие его и буртование по краям строительной площадки. Забуртованный растительный грунт передавать предприятиям зеленого хозяйства для использования при озеленении этих или новых территорий и др.
Однако, учитывая рекомендательный характер данного нормативного правового акта, привлечь к ответственности за неисполнение установленных требований можно только в случае принятия соответствующего нормативного правового акта (например, закона "Об охране зеленых насаждений") на уровне субъекта Российской Федерации.
В случаях, если снос зеленых насаждений обусловлен отведением территории под строительство, необходимо соблюдать требования пункта 2 комментируемой статьи, согласно которому на территориях, находящихся в составе зеленого фонда, запрещается хозяйственная и иная деятельность, оказывающая негативное воздействие на указанные территории и препятствующая осуществлению ими функций экологического, санитарно-гигиенического и рекреационного назначения.
Компенсационное озеленение является обязательным во всех случаях повреждения или уничтожения зеленых насаждений.
В случае уничтожения зеленых насаждений компенсационное озеленение производится на том же участке земли, где они были уничтожены, причем количество единиц растений и занимаемая ими площадь не должны быть уменьшены, либо на другом участке земли, но в том же административном округе в двойном размере как по количеству единиц растительности, так и по площади.
Компенсационное озеленение производится за счет средств граждан или юридических лиц, в интересах или вследствие противоправных действий которых произошло повреждение или уничтожение зеленых насаждений.
Вред, причиненный повреждением или уничтожением зеленых насаждений, подлежит возмещению, размер подлежащего возмещению вреда определяется по утвержденным методикам расчетов исходя из компенсационной стоимости зеленых насаждений.
Граждане, должностные лица, виновные в нарушении иных требований по защите зеленых насаждений, установленных нормативными актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, несут административную ответственность.
6. Государственное регулирование в области охраны зеленого фонда. Оно осуществляется в основном посредством принятия нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации.
С ростом урбанизации активизируется проблема сохранения и развития зеленого фонда крупнейших городов - мегаполисов. На рабочем совещании Межведомственной комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности был рассмотрен вопрос лесопаркового защитного пояса г. Москвы, созданного в 1935 г. как особо охраняемой территории для защиты источников питьевого водоснабжения и рекреации*(1063).
Площадь московского лесопаркового пояса и лесов уменьшается в разы из-за захвата земельных участков, стихийных свалок и самовольных вырубок по причине бесконтрольного выделения участков, неиспользования исполнительными, природоохранными и правоохранительными органами своих полномочий, в том числе по привлечению к ответственности виновных лиц, злоупотреблений должностных лиц, управления зеленой зоной двумя субъектами Российской Федерации.
В целях охраны зеленого фонда поселений действует Закон г. Москвы от 5 мая 1999 г. N 17 "О защите зеленых насаждений"*(1064), который определяет возможные случаи вырубки деревьев и кустарников при выполнении требований названного Закона, порядок осуществления компенсационного озеленения; права и обязанности граждан и юридических лиц при осуществлении требований по защите зеленых насаждений; порядок осуществления защиты зеленых насаждений при осуществлении градостроительной и предпринимательской деятельности; экономический механизм защиты зеленых насаждений; а также ответственность за нарушение требований по защите зеленых насаждений.
7. Судебная практика. В рассматриваемом случае суд вынес решение, положительно влияющее на охрану зеленого фонда города. Согласно Постановлению ФАС Волго-Вятского округа от 26 июля 2013 г. по делу N А82-8339/2012 истец, обращаясь с заявлением в суд, требовал предоставления земельного участка для строительства капитальных объектов.
Как следует из материалов дела, Общество обратилось в Департамент имущественных и земельных отношений Ярославской области с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта для строительства здания аптеки с инженерными коммуникациями. К заявлению прилагалась схема размещения земельного участка.
Департамент имущественных и земельных отношений Ярославской области направил в Управление обращение о проведении мероприятий по выбору земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта. Указанный департамент подготовил и направил в Управление заключение от 09 февраля 2012 г. N 272 о невозможности размещения планируемого к строительству объекта на испрашиваемом земельном участке. Из заключения следует, что испрашиваемый земельный участок располагается в границах территории МКР N 6, в отношении которого разработан генеральный план застройки в составе проекта детальной планировки Северного жилого района (корректировка), утвержденного Решением N 315. Согласно генплану на этом участке предусмотрена организация благоустройства и озеленение территории, но не размещение объектов капитального строительства. Испрашиваемый земельный участок расположен на дворовой территории в сложившейся жилой застройке, при размещении объекта капитального строительства на дворовой территории будут нарушены нормы обеспеченности площадками дворового благоустройства территории.
Приказом начальника Управления от 27 марта 2013 г. N 810 отказано в проведении мероприятий по выбору земельного участка по заявлению Общества по основаниям, указанным в заключении Департамента от 09 февраля 2012. Общество посчитало, что приказ начальника Управления не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы, и обратилось в арбитражный суд с заявлением.
В ходе рассмотрения дела суд сослался на пункт 1 ст. 44 Федерального закона от 01 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды". А согласно пункту 1 ст. 61 Федерального закона N 7-ФЗ зеленый фонд городских и сельских поселений представляет собой совокупность территорий, на которых расположены лесные и иные насаждения.
Из изложенного следует, что при решении вопроса о возможности размещения на определенной территории объекта капитального строительства приоритет должен отдаваться соблюдению экологических требований, предъявляемых к данной территории, в том числе требования о необходимости сохранения расположенных на ней зеленых насаждений.
Таким образом, суд отказал истцу в удовлетворении заявленных им требованиях.
Статья 62. Охрана редких и находящихся под угрозой исчезновения почв
1. Общий обзор статьи. Она состоит из двух пунктов. В пункте 1 конкретизируется объект охраны (редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы), указанный в ст. 4 (см. комментарий к ней). Здесь же легитимируется введение соответствующей Красной книги. В пункте 2 содержится отсылочная норма об источниках права, регламентирующих порядок охраны редких и находящихся под угрозой уничтожения почв.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью является установление требований по охране редких и находящихся под угрозой уничтожения почв, т.е. законодательное обеспечение комплекса мер по их охране. Статья направлена на охрану почв путем создания механизма отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, ведения Красной книги почв Российской Федерации и Красных книг почв субъектов Российской Федерации, и принятии соответствующих мер по их охране.
Сфера действия статьи распространяется на территорию суши Российской Федерации, где располагаются указанные почвы.
Адресатами статьи выступают, с одной стороны, неограниченный круг субъектов - в отношении мер по охране почв, с другой - уполномоченные государственные органы федерального и регионального уровня в отношении создания и ведения Красных книг почв.
3. Основные понятия. К основным понятиям, используемым в данной статье, следует отнести понятия "почвы", "редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы", "охрана почв".
Законодатель часто употребляет понятия "земля", "почва" и "земельный участок" в одном нормативном акте (например, в Земельном кодексе РФ), не разъясняя их значений и не отграничивая должным образом одно от другого. В литературе содержание понятий "земля" и "почва" представлено изложенными ниже взглядами.
3.1. Земля является главным звеном всех наземных биоценозов и биосферы планеты в целом. Важнейшее ее свойство - плодородие - обеспечивает рост и развитие растений. Земля служит питательной средой для растительного и животного мира, сохраняет воду и очищает ее естественным путем.
Земля - это определенная территория, пространственная сфера деятельности использующего ее лица. На ней могут возводиться здания, строения и сооружения. Земля может использоваться как средство производства для выращивания плодовых деревьев, кустарников, леса и других растений*(1065).
3.2. Почва - поверхностный слой земной коры, образовавшийся под совокупным влиянием природных факторов и обладающий особым свойством - плодородием, т.е. способностью обеспечить растения необходимым количеством питательных элементов, что определяет ее значение для земледелия и лесного хозяйства*(1066) (см. также комментарий к ст. 4). Под почвой биологи понимают поверхностный слой земли, обладающий плодородием и насыщенный органоминеральным составом, имеющий особый, только ему присущий тип строения*(1067).
В проекте Федерального закона "Об охране почв" под почвами предлагается понимать "естественный или измененный в результате хозяйственной и иной деятельности компонент природной среды, представляющий собой поверхностный слой земли, состоящий из минеральных и органических веществ, воды, воздуха, почвенных организмов и продуктов их жизнедеятельности"*(1068).
Почва (определение по ГОСТ 27593-88) - самостоятельное естественно-историческое органоминеральное природное тело, возникшее на поверхности Земли в результате длительного воздействия биотических, абиотических и антропогенных факторов, состоящее из твердых минеральных и органических частиц, воды и воздуха и имеющее специфические генетико-морфологические признаки, свойства, создающие для роста и развития растений соответствующие условия*(1069).
Почвой называют верхний рыхлый слой земной коры, измененный под влиянием климатических условий (воды, тепла, света, воздуха), растительных и животных организмов, а также под воздействием человека.
Специалисты-почвоведы подходят к задаче охарактеризовать почву совершенно различным образом. Так, например, В.В. Докучаев дает следующее определение: "Почва - это дневные и близкие к ним горизонты горных пород (все равно каких), которые более или менее естественно изменены взаимным влиянием воды, воздуха и различного рода организмов - живых и мертвых, что и сказывается известным образом на составе, структуре и цвете таких образований". П.А. Костычев считает, что "Почва - верхний слой земли до той глубины, до которой доходит главная масса корней". В.И. Вернадский назвал почву "благородной ржавчиной земли"*(1070).
Представляется, что разграничение между понятиями земли и почвы следует проводить на основе выполняемых функций, в первую очередь экономических. Тогда: почва (почвенный слой) - поверхностный слой земной коры, обладающий плодородием, а также характерной химической и физической структурой, основная функция которого - средство производства в сельском и лесном хозяйстве, а земля - поверхность земной коры, обладающая территориально-пространственными и топологическими характеристиками, функции которого включают понимание земли как пространственного базиса для проживания и отдыха, производственной и иной хозяйственной деятельности человека.
Таким образом, почву можно охарактеризовать как естественный или измененный в результате хозяйственной и иной деятельности компонент природной среды, представляющий собой поверхностный слой земли, обладающий плодородием, а также характерной химической и физической структурой, являющийся средством производства в сельском и лесном хозяйстве.
3.3. Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы. Следует иметь в виду, что исчезновение любого типа почв - невосполнимая утрата для биологического разнообразия Земли и безвозвратно потерянные "возможности" для человечества. Основой для признания почв редкими или находящимися под угрозой исчезновения является совокупность биологического и правового факторов.
С биологической точки зрения редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы можно разделить на две основные группы: естественно редкие типы, потенциально уязвимые в силу своих особенностей, и типы почв, широко распространенные, но находящиеся под угрозой исчезновения или сокращающие свою площадь в результате антропогенного воздействия. С правовой точки зрения категория "редкие и находящиеся под угрозой исчезновения" включает типы, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации.
Исходя из вышеизложенного, редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы можно определить как естественно редкие типы почв, потенциально уязвимые в силу своих особенностей, и типы, широко распространенные, но находящиеся под угрозой исчезновения или сокращающие свою площадь в результате антропогенного воздействия, занесенные в Красную книгу Российской Федерации и Красные книги субъектов Российской Федерации и подлежащие особой охране.
Понятие охраны почв можно сформулировать, опираясь на понятие охраны окружающей среды в целом, содержащееся в статье 1 комментируемого Закона. Таким образом, охрана почв - это деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на обеспечение рационального использования и охраны почв.