Вводные замечания
1. Вопросы для освоения. Правовое регулирование государственного экологического мониторинга существенно преобразилось в результате внесения в комментируемый Закон изменений в 2011 г. С учетом этого, а также значимости данного правового института в охране окружающей среды для применения норм главы X следует обратить особое внимание на:
1) понятие и цели государственного экологического мониторинга;
2) круг источников права, регулирующих его осуществление на федеральном и региональном уровнях;
3) круг субъектов-участников;
4) содержание, виды информации, способы и средства ее получения в результате ведения государственного экологического мониторинга;
5) полномочия субъектов, осуществляющих государственный экологический мониторинг;
6) права и обязанности субъектов, участвующих в процессе государственного экологического контроля в качестве лиц, предоставляющих данные, пользующихся таковыми;
7) ограничения и запреты на пользование данными государственного экологического мониторинга.
2. Общий обзор главы. Она состоит из трех статей, в которых определяются задачи государственного экологического мониторинга, указываются субъекты, его осуществляющие, содержатся нормы о порядке его организации и осуществления, а также о порядке предоставления экологической информации. Дополнения, внесенные в главу X в 2011 г., касаются регулирования целей, задач, структуры, обязанностей субъектов, осуществляющих государственный экологический мониторинг (ст. 63.1), а также содержания, порядка формирования, использования государственного фонда данных государственного экологического мониторинга и предоставления сведений (информации), включенных в этот фонд (ст. 63.2).
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. В данном случае цели правового регулирования заключаются в обеспечении полной, достоверной, своевременной и систематизированной информацией, необходимой для решения конкретных (текущих и стратегических) проблем охраны окружающей среды, а также в создании одной из основ (информационной) природоохранной деятельности многочисленных субъектов права: от граждан до органов государственной власти и управления.
Сфера действия норм достаточно широка и составляет основу деятельности по информационному обеспечению охраны окружающей среды, так как затрагивает не только процессы сбора, хранения и обработки информации о состоянии и изменениях окружающей среды, ее компонентов и объектов, но и действия по ее использованию и предоставлению.
Адресатами норм являются физические и юридические лица, на которых возложены обязанности по сбору, анализу, хранению, использованию и предоставлению экологической информации.
4. Основные понятия. Главным является понятие государственного экологического мониторинга. В тексте гл. X используется ряд эколого-правовых, информационно-правовых и общеправовых терминов.
Первую группу терминов образуют такие, как "окружающая среда", "природные факторы", "антропогенные факторы", "загрязнение", "объекты животного мира", "водные объекты", "недра", "континентальный шельф Российской Федерации" и т.д.
Вторую группу образуют понятия, содержащиеся в отрасли информационного права, в частности: "информация", "сбор, поиск, хранение, обработка, анализ информации".
В третью группу терминов включены такие, как "организация", "программы", "законодательство" и проч.
5. Связи норм главы с иными предписаниями комментируемого Закона. Они очевидны в отношении определений (ст. 1), полномочий (гл. II), методов экономического регулирования в области охраны окружающей среды (ст. 24, гл. IV), научных исследований (гл. XII), но прослеживаются и применительно к иным предписаниям, например, о разработке нормативов, соблюдение которых устанавливается с учетом результатов государственного экологического мониторинга. Далее, нормы комментируемой главы, хотя и косвенно, но затрагивают те предписания Закона, которые регулируют права граждан и общественных объединений, в первую очередь, конечно, право на доступ к экологической информации.
6. Трудности реализации предписаний главы. Чаще всего они возникают по поводу нарушений прав граждан и других субъектов на доступ к экологической информации, а также в организационно-техническом аспекте - в процессе ее сбора, обработки, анализа, хранения и предоставления.
Еще одна проблемная ситуация порождена ненадлежащим исполнением обязанностей по информационному обеспечению охраны окружающей среды соответствующими органами экологического управления и их должностными лицами. В этом случае ее следует решать с помощью мер юридической ответственности, применяя ст. 237 УК РФ и нормы КоАП РФ (см. комментарии к ст. 75).
Статья 63. Осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)
1. Общий обзор статьи. Она состоит из трех пунктов. В пункте 1 указаны цели проведения государственного экологического мониторинга. Пункт 2 указывает на субъекта установления порядка организации и осуществления государственного экологического мониторинга, уполномочиваемого Правительством РФ на выполнение данной функции. В пункте 3 комментируемой статьи приводится закрытый перечень субъектов использования информации о состоянии окружающей среды, полученной в результате государственного экологического мониторинга, а также цели ее использования. Здесь также содержится отсылочная норма о предоставлении данной информации в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
2. Цели, сфера действия, адресаты статьи. Основная цель комментируемой статьи состоит в закреплении субъектов организации и проведения государственного экологического мониторинга, целей его проведения, а также субъектов и целей использования информации о состоянии окружающей среды, полученной в ходе его проведения.
Сфера действия норм статьи ограничена одним из видов государственного экологического управления - государственного экологического мониторинга и охватывает общественные отношения в процессе его проведения, обработки полученной информации о состоянии окружающей среды, предоставление ее заинтересованным субъектам, а также использования в устанавливаемых данной статьей целях.
Адресатами статьи являются юридические и физические лица - потребители экологической информации, а также сотрудники уполномоченного для проведения государственного экологического мониторинга органа исполнительной власти, органов государственного и экологического управления, их должностные лица.
3. Основные понятия. Это термины экологического законодательства (например, "окружающая среда"), общеправовые понятия - "законодательство", "Правительство РФ", "федеральные органы исполнительной власти" и т.п., а также специальные термины, характеризующие отдельные аспекты регулирования государственного экологического мониторинга.
Мониторинг окружающей среды - комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза его изменений под воздействием природных и антропогенных факторов.
Государственный экологический мониторинг (государственный мониторинг окружающей среды) - комплексные наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе компонентов природной среды, естественных экологических систем, за происходящими в них процессами, явлениями, оценка и прогноз изменений состояния окружающей среды.
Наблюдательные сети - система стационарных и подвижных пунктов наблюдений, в том числе постов, станций, лабораторий, центров бюро, обсерваторий. Значительная часть наблюдательной сети функционирует в рамках Федеральной службы России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, других федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов. Кроме того, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления создаются соответствующие посты, станции и иные элементы наблюдательной сети для ведения регионального или локального мониторинга.
Информационные ресурсы - это отдельные документы и отдельные массивы документов, а также документы и массивы документов в информационных системах. Информационный ресурс - это информация, созданная и (или) обнаруженная, зарегистрированная, оцененная, с определенными (заданными) законами деградации и обновления. Это тоже документ, но с четко определенными качественными и количественными характеристиками*(1083).
Государственный фонд данных - см. комментарий к ст. 63.2.