Вводные замечания
1. Вопросы для рассмотрения. Здесь следует обратить внимание на:
понятие ответственности за нарушения законодательства об охране окружающей среды;
понятие и основания уголовной ответственности;
понятие и признаки экологических преступлений;
понятие и основания административной ответственности;
понятие, признаки и виды административных экологических правонарушений;
особенности правового регулирования дисциплинарной ответственности;
содержание имущественной ответственности;
понятие вреда окружающей среде;
порядок и основания возмещения экологического вреда;
содержание и значение компенсации экологического вреда;
специфику эколого-правовых санкций (ограничение, приостановление, прекращение деятельности) и порядок их применения.
2. Общий обзор главы. Она состоит из шести статей и в принципе построена стандартным для глав, содержащих нормы об ответственности, образом. Так, в первой из статей содержится отсылочная норма о видах юридической ответственности за экологические нарушения (ст. 75). В статье 76 также сформулирована отсылочная норма о порядке разрешения споров. Статьи 77-79 посвящены возмещению (и компенсации) вреда окружающей среде. При этом и здесь многие нормы носят отсылочный характер (см. ч. 1 ст. 77, абз. 2 ч. 1 ст. 78, ч. 2 ст. 79). В то же время в указанных статьях содержатся и конкретные правила о субъектах возмещения вреда окружающей среде (например, ч. 2 ст. 77), порядке исчисления вреда (ч. 3 ст. 77), формах его возмещения (ч. 2 ст. 78), размерах возмещения вреда (ч. 1 ст. 79), субъектах принятия решений (ст. 80).
3. Цели, сфера действия и адресаты норм главы. Основные цели заключаются в обеспечении правопорядка и законности в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, в предупреждении нарушений экологического законодательства, а также в установлении легитимных оснований возмещения (компенсации) ущербов, убытков, иных затрат, понесенных различными субъектами в случаях причинения вреда окружающей среде и другим охраняемым комментируемым Законом правовым благам.
Сфера действия норм главы XIV, следовательно, ограничена деятельностью физических и юридических лиц, признаваемой правонарушающей (либо преступной) или потенциально способной стать таковой, а поэтому нуждающейся в общепревентивном воздействии с помощью угрозы наказанием и иными неблагоприятными юридическими последствиями.
Адресаты главы большей частью указаны в тексте. Это юридические и физические лица, субъекты хозяйственной и иной деятельности, суд, арбитражный суд, органы исполнительной власти, осуществляющие функции экологического управления, граждане. В то же время в круг адресатов, бесспорно, входят природоохранные органы, осуществляющие выявление и пресечение экологических правонарушений, правоохранительные органы, общественные экологические организации.
4. Эволюция института юридической ответственности за нарушения экологического законодательства. Это, возможно, один из наиболее устойчивых правовых комплексных институтов, развитие которого подкреплено совместными усилиями специалистов - ученых и практиков разных отраслей (гражданского, административного, уголовного, а в последнее время и конституционного права). О юридической ответственности за экологические преступления и правонарушения написано много и хорошо*(1205). Существуют и активно используются многочисленные комментарии к УК РФ, КоАП РФ, ГК РФ, актам экологического законодательства*(1206), в которых подробно разъясняются основания ответственности, признаки составов правонарушений, преступлений, а также все иные вопросы. Здесь только укажем, что реформа уголовного законодательства об ответственности за экологические преступления состоялась в 1996 г., когда был принят новый УК РФ*(1207); административного законодательства об ответственности за экологические преступления - в 2001 г., когда был принят КоАП РФ*(1208); гражданского законодательства - в 1994 г. Реформа продолжилась и в последующие годы, когда был принят новый ГК РФ; реформа ответственности за дисциплинарные экологические проступки состоялась в 2001 г., когда был принят новый ТК РФ.
Но помимо этих реформ следует учитывать регламентацию юридической ответственности за экологические нарушения в Законе РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды". В каком-то смысле он положил начало целостному и в то же время комплексному подходу к пониманию экологических преступлений и правонарушений, ответственности за их совершение. Напомним, что именно в данном акте было впервые дано понятие экологического преступления, сформулированное следующим образом: "За экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения и организации - административную и гражданско-правовую ответственность".
Комментируемый Федеральный закон исключил это определение, оставив, как отмечалось выше, лишь отсылочную норму о видах юридической ответственности (ст. 75). Кроме того, в статье 85 Закона РСФСР было дано легитимное определение понятия экологического преступления: это общественно опасное деяние, посягающее на установленный в Российской Федерации экологический правопорядок, экологическую безопасность общества и причиняющее вред окружающей природой среде и здоровью человека. Ныне ни в одном из актов такое понятие не дается (ни в УК РФ, ни в Федеральном законе "Об охране окружающей среды"); его определение предлагается лишь доктринами уголовного и экологического права*(1209).
Следует также учитывать, что по ныне действующему КоАП РФ административная ответственность за экологические проступки может устанавливаться как данным Кодексом, так и законами субъектов Российской Федерации*(1210).
Что касается гражданско-правовой (имущественной) ответственности, то при сохранении в принципе традиционного подхода к возмещению вреда следует учитывать дифференциацию этого вреда в новейшем законодательстве (подробнее см. комментарий к ст. 77-79).
Дисциплинарная ответственность также подверглась определенным изменениям, в основном с точки зрения санкций.
Если говорить об изменениях действующего Федерального закона "Об охране окружающей среды", то помимо ликвидации в нем норм о составах административно наказуемых проступков и санкций (наряду с иными преобразованиями в сравнении с Законом РСФСР от 19 декабря 1991 г.) следует указать, что с момента вступления комментируемого Закона в силу нормы главы XIV никаким дополнениям и изменениям не подвергались. Видимо, такая стабильность этих предписаний объясняется двумя обстоятельствами: во-первых, абстрактностью и отсылочным характером многих норм, содержащихся в статьях 75-80; во-вторых, разработанностью норм смежного (обеспечивающего) уголовного, административного, гражданского и трудового законодательства.
5. Связи с иными предписаниями Закона. Они чрезвычайно обширны. Дело в том, что эти связи не ограничиваются, как в других случаях, общностью терминологии, но непосредственно установлены путем формулирования правила поведения, норматива, требования и т.п. - ответственности за их нарушение. Поэтому нормы главы XIV самым тесным образом связаны со всеми предписаниями комментируемого Закона и по сути являются обеспечивающими их исполнение (соблюдение, реализацию).
6. Проблемные ситуации и трудности применения. В данном случае не возникает практически никаких проблем с толкованием и применением норм о юридической ответственности за экологические правонарушения, поскольку уголовное, административное и гражданское законодательство, а также соответствующее процессуальное законодательство детальным образом регулируют все вопросы и фактически исчерпали возможности принципиального совершенствования. Дело заключается в иных аспектах: коррупция, пренебрежение со стороны властных и управленческих структур, низкий уровень профессиональной подготовки лиц, осуществляющих борьбу с экологической преступностью, и пассивность природоохранных и правоохранительных органов, а также юридико-технические проблемы, связанные со сложностью выявления лиц, нарушающих экологические требования, собиранием и закреплением доказательственной базы, определением экологического вреда (ущерба, убытков) и т.п. Наконец, сегодняшняя ситуация препятствует и взысканию вреда окружающей среде даже по решению суда, учитывая трудности экономического характера и проявления финансового кризиса.
Тем не менее, все эти проблемные ситуации и трудности в принципе разрешаемы и преодолимы, если действовать на основании и во исполнение предписаний закона*(1211).
7. Спорные вопросы. Наиболее острый вопрос возник в связи с формулировкой статьи 75, в которой говорится об имущественной, но не о гражданско-правовой ответственности.
Другой, не менее обсуждаемый, вопрос состоит в невыясненности правовой сущности экологического вреда. Отметим, что в комментируемом Законе понятие "экологический вред" вообще не употребляется, но в доктрине экологического права оно получило надлежащее обоснование*(1212).
В развитие этой дискуссионной проблемы укажем также на обсуждаемые вопросы реального и потенциального вреда окружающей среде, его составляющих, в частности моральных, прошлого экологического вреда, методов исчисления и зонирования размеров ущерба и убытков и т.п.
Наконец отметим, что в литературе дискутируется и такая проблема, как необходимость создания специализированных экологических судов.
Статья 75. Виды ответственности за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды
1. Общий обзор статьи. Она содержит одну норму о видах юридической ответственности за экологические правонарушения. В ней не перечисляются виды нарушений, а дается лишь ссылка на соответствующее (уголовное, административное, трудовое и иное) законодательство.
2. Цели, сфера действия и адресаты статьи. Основной целью статьи является обеспечение законности и правопорядка в сфере охраны окружающей среды, достигаемой путем дифференциации мер принуждения за нарушение экологического и смежных с ним отраслей законодательства. Кроме того, комментируемая статья устанавливает связи между запретами, ограничениями и требованиями, сформулированными в Федеральном законе "Об охране окружающей среды", нарушение которых влечет юридическую ответственность, и нормами статей КоАП РФ, УК РФ, ГК РФ, ТК РФ, а также актов субъектов Российской Федерации, регулирующих деятельность предприятий, организаций, учреждений, в которых предусмотрены санкции за такого рода нарушения экологического законодательства.
Сфера действия статьи, следовательно, распространяется на противоправное эколого-значимое поведение, действия и решения, осуществление которых может повлечь нарушение экологических требований, правил, норм. Адресатами статьи поэтому являются юридические и физические лица, нарушившие соответствующие нормы комментируемого Закона и иных актов (УК РФ, КоАП РФ и т.д.), потенциальные правонарушители (здесь ст. 75 выполняет функцию общепревентивного воздействия), а также органы и лица, обладающие правом применять нормы о юридической ответственности за экологические правонарушения.
3. Основные понятия. Главными являются понятия имущественной, дисциплинарной, административной и уголовной ответственности, нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.
3.1. Нарушение законодательства в области охраны окружающей среды. Его синонимом, наиболее часто употребляемым, является понятие экологического правонарушения, которое означает противоправное, как правило, виновное деяние (действие или бездействие), совершаемое праводееспособным субъектом, причиняющее экологический вред или несущее реальную угрозу его причинения, либо нарушающее права и законные интересы субъектов экологического права. Это доктринальное определение, поскольку легитимное определение было не воспроизведено комментируемым Законом. Ранее оно содержалось в статье 81 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. "Об охране окружающей природной среды": "За экологические правонарушения, то есть виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения, организации - административную и гражданско-правовую ответственность в соответствии с настоящим Законом, иными законодательными актами Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации".
3.2. Имущественная ответственность представляет собой применение к правонарушителю компетентными органами предусмотренных законодательством принудительных мер воздействия, влекущих для него отрицательные имущественные последствия. Фактически в данном контексте употребление законодателем понятия "имущественная" является неким архаизмом: в актах последнего времени, как правило, этот вид ответственности обозначается как "гражданско-правовая". Учитывая специфику охраны окружающей среды, специалисты рассматривают такую ответственность через призму возмещения экологического вреда, реализации компенсационной функции и т.д.*(1213)
3.3. Дисциплинарная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, заключающейся в применении полномочным представителем работодателя к совершившему дисциплинарный проступок (т.е. нарушение трудовой, воинской или служебной дисциплины) работнику, подчиненному ему по службе (работе), установленных в ТК РФ дисциплинарных взысканий и обязанности работника, допустившего дисциплинарный проступок, претерпеть неблагоприятные последствия.
Основанием для привлечения работника к дисциплинарной ответственности является совершение им дисциплинарного проступка. Общая дисциплинарная ответственность применяется ко всем работникам (без исключения). Она наступает в соответствии с нормами ТК РФ, а специальная - к тем работникам, которые нарушают особенные, предписанные только им должностные (трудовые) обязанности, закрепленные в уставах, положениях о дисциплине и иных такого рода нормативных правовых актах*(1214).
Дисциплинарная ответственность, таким образом, наступает за нарушение трудовой дисциплины, воинской дисциплины, служебной дисциплины.
Статистическая справка: в литературе отмечается, что за период 2005-2009 гг. только по представлению прокурора к дисциплинарной ответственности за совершение дисциплинарных экологических проступков в Российской Федерации было привлечено 93 615 лиц. При этом тенденция применения мер дисциплинарной ответственности характеризуется ростом: в 2005 г. количество привлеченных к дисциплинарной ответственности составляло 9 972 лица, а в 2009 г. - уже 28 625 лиц*(1215).
3.4. Административная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, наступающей при наличии всех признаков состава административного проступка (т.е. деяния, вины, вменяемости субъекта и достижения им 16-летнего возраста), предусмотренного КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях, содержащих соответствующие запреты и санкции (административные наказания).
Статистическая справка: в рамках мероприятий федерального государственного лесного надзора (лесная охрана) лесными инспекторами в 2012 году проведено 25 438 проверок. Наложено административных штрафов на сумму 247 086,4 тыс. руб., из них на граждан - 32 039,0 тыс. руб., должностных лиц - 57 934,1 тыс. руб. и юридических лиц - 157 113,3 тыс. руб. Взыскано административных штрафов на сумму 164 811,0 тыс. рублей, или 66,7% от общей суммы наложенных штрафов. По предварительным данным в 2012 г. лесными инспекторами выявлено 53 тыс. случаев нарушения лесного законодательства, что на 16% выше уровня 2011 г. Ущерб от лесонарушений оценен в размере порядка 12,3 млрд руб. (на 12% ниже уровня 2011 г.). Выявляемость нарушителей лесного законодательства в среднем составила 82% (по случаям). Лесонарушения по видам в 2012 году распределились следующим образом:
незаконная рубка - 39%;
загрязнение и захламление лесов - 6%;
самовольное использование лесов - 4%;
прочие лесонарушения - 51%.
3.5. Уголовная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности, устанавливаемый только УК РФ за совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, им предусмотренного, т.е. за виновное, противоправное общественно опасное деяние (действие или бездействие), посягающее на окружающую среду и ее компоненты, качества, свойства, состояние, использование и охрана которых обеспечивают жизнедеятельность человека, на экологическую безопасность населения и территорий, влекущее причинение экологического вреда окружающей среде, здоровью человека, иным охраняемым правом благам либо создающее угрозу причинения вреда.
Целями уголовной ответственности являются защита с помощью наиболее жестких мер окружающей среды, ее компонентов и объектов, здоровья и жизни людей, их права на благоприятную окружающую среду, на существование и деятельность, включая права будущих поколений, порядка деятельности, установленного законодательными и иными нормативными правовыми актами и связанного с использованием природных ресурсов или воздействием на состояние и качество окружающей среды, а также обеспечение экологической безопасности населения и территорий Российской Федерации, предотвращение уничтожения (гибели) объектов природы, ухудшения качества жизни людей.
Уголовная ответственность ныне предусматривается за нарушение экологического законодательства в самых разных сферах человеческой деятельности: при противоправном размещении и строительстве производственных объектов, при осуществлении сельскохозяйственных работ, использовании генетически модифицированных организмов, в ходе эксплуатации источников атомной энергии, перевозке и захоронении отходов, при добыче биоресурсов (лесных насаждений, рыбы, иных животных и растений), при проведении множества видов работ, связанных с возникновением угроз и повышением уровня опасности, и т.п.
Статья 2 УК РФ прямо называет среди задач Кодекса охрану окружающей среды, которая, безусловно, неразрывно связана с задачами охраны прав и свобод человека и гражданина, общественной безопасности, предупреждения преступлений, безопасности человечества и другими и представляет собой их неотъемлемую часть.
Основанием уголовной ответственности согласно ст. 8 УК РФ является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного этим Кодексом.
Материальная характеристика уголовной ответственности включает выявление действия как в самой уголовной ответственности, так и в основании принципов УК РФ (законности, равенства граждан перед законом, вины, справедливости, гуманизма), общественной опасности деяния, совершенного лицом (и ее степени), оснований и мер реагирования на такое деяние. Как отмечается в литературе, практически это означает, что "суд может возложить уголовную ответственность только на лицо, совершившее преступление, и только за то, что оно совершило при определенных обстоятельствах это преступление, именно это надо обосновать в материально-правовом и уголовно-процессуальном понимании"*(1216).
Статистическая справка. Согласно официальной статистике в России за 2012 год всего зарегистрировано 2302,2 тыс. преступлений, в том числе 27,58 тыс. экологических преступлений, удельный вес этих преступлений, в общем числе зарегистрированных составил 1,2%. В то же время за 2010 год было зарегистрировано 2628,8 тыс. преступлений, из них - 39,16 тыс. экологических преступлений, удельный вес преступлений данной категории - 1,5%. Из этих данных следует, что за 2012 год в сравнении с 2010 годом зарегистрировано почти на 12 тыс. меньше экологических преступлений. При этом в последние 5 лет наблюдается тенденция снижения регистрируемых преступлений, как в целом, так и экологических преступлений.
По данным МВД РФ в январе-декабре 2013 года зарегистрировано 24,73 тыс. экологических преступлений, что на 10,4% меньше, чем за аналогичный период прошлого года*(1217).
3.6. Иные виды юридической ответственности. В комментируемой статье непосредственно указаны лишь четыре ее вида - имущественная (то есть, как уже отмечалось, гражданско-правовая), административная, дисциплинарная и уголовная. Но в доктрине экологического права в последние годы развивается идея о наличии особого (возможно, превалирующего) вида юридической ответственности - конституционной ответственности*(1218). Эта идея опирается на разработки в области теории государства и права, работы специалистов в области конституционного права (В.М. Баранов, Т.Н. Радько, В.Е. Чиркин и др.). По их мнению, конституционная ответственность представляет собой предусмотренные в конституционном праве санкции за нарушение конституционно-правовых норм, имеет только политический характер и наступает за действия (бездействия) в сфере конституционных отношений. К экологическому праву, как подчеркивает М.М. Бринчук, может иметь отношение предусмотренная Конституцией РФ ответственность Президента РФ (отрешение от должности - ст. 92, 93), Правительства РФ (его отставка, выражение недоверия - ст. 117), Государственной Думы (ее роспуск - ст. 109)*(1219).
В литературе, кроме того, поднимался вопрос о наличии еще одного вида юридической ответственности - эколого-правовой (М.М. Бринчук, Б.В. Ерофеев и др.)*(1220).
4. Правовое регулирование. Как уже отмечалось, юридическая ответственность за экологические правонарушения регулируется КоАП РФ, законами субъектов Российской Федерации об административной ответственности, ГК РФ, УК РФ, ТК РФ, правилами внутреннего трудового распорядка и иными актами предприятий, организаций, учреждений.
Основания, порядок и условия имущественной ответственности за совершение гражданско-правовых экологических деликтов, в том числе причиняемых источниками повышенной опасности, регулируются ГК РФ (ст. 15, гл. 59 и др.). Возмещение экологического вреда осуществляется в соответствии со специальными таксами (см. комментарий к ст. 77-79)
Общая дисциплинарная ответственность применяется к работникам по правилам, установленным ТК РФ от 30 декабря 2001 г.*(1221), а специальная - в соответствии с уставами, правилами внутреннего трудового распорядка и пр. Согласно статье 192 ТК РФ дисциплинарными взысканиями являются замечание, выговор, увольнение. Порядок их применения регулируется в статье 193 ТК РФ*(1222), а порядок снятия - в ст. 194. Дисциплинарная ответственность руководителей организации либо ее структурных подразделений и их заместителей регулируется согласно статье 195 ТК РФ. Основанием дисциплинарной ответственности является совершение экологического проступка специальным субъектом виновно, противоправно в отношении правил трудовой дисциплины, регулирующих охрану окружающей среды.
Административная ответственность регулируется КоАП РФ (гл. 7, 8, 10) и законами субъектов Российской Федерации. Например, Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. N 45 "Кодекс города Москвы об административных нарушениях"*(1223) в главе 4 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" содержит 49 статей, в том числе устанавливающих ответственность за нарушение экологических требований при эксплуатации очистных сооружений и сетей ливневой канализации; сброс или размещение снега вне специально отведенных мест хранения и удаления; ввоз и использование почвогрунтов, не соответствующих экологическим требованиям, и т.д. Отдельные составы содержатся в главах об административных правонарушениях в области землепользования; градостроительства и эксплуатации объектов городской инфраструктуры; в области благоустройства города и в области обращения с животными.
Закон Белгородской области от 4 июля 2002 г. N 35 "Об административных правонарушениях на территории Белгородской области"*(1224) в главе 2 ("Административные правонарушения в области охраны окружающей среды, экологической безопасности и санитарно-эпидемиологического благополучия населения") содержит 19 статей, предусматривающих ответственность за нарушения за выброс мусора и (или) растительных остатков вне мест, установленных для этого органами местного самоуправления; складирование или хранение строительных материалов, продукции, сырья, металлического лома на территории городских и сельских поселений с нарушением правил, установленных органами местного самоуправления; несвоевременное или некачественное восстановление асфальтового покрытия, газонов, зеленых насаждений, дорожного и дворового оборудования, поврежденных в ходе проведения работ; нарушение правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории городских и сельских поселений Белгородской области и др.
Уголовная ответственность установлена УК РФ от 13 июня 1996 г. Составы экологических преступлений в основном содержатся в главе 26 Кодекса.
5. Нарушения законодательства об охране окружающей среды (экологические правонарушения). Комментируемый Закон содержит ряд запретов, ограничений и требований, нарушение которых влечет применение мер ответственности. Поскольку их конструкции не всегда совпадают с нормами КоАП РФ, УК РФ и других актов, устанавливающих ответственность, а иногда сформулированы в очень общем виде, следует определить, насколько положения Федерального закона "Об охране окружающей среды" соответствуют запретам обеспечивающего административного, уголовного и иного законодательства.
5.1. Нарушение прав граждан на благоприятную окружающую среду, на достаточную информацию о состоянии окружающей среды, на возмещение экологического вреда, а также иных прав. Защита этих прав обеспечивается по-разному. Так, ни УК РФ, ни КоАП РФ не содержат статей, предусматривающих ответственность за посягательства на конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, хотя в главу 19 УК РФ "Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина" (ст. 136-149) включены многочисленные уголовно-правовые запреты нарушений избирательных, трудовых, изобретательских и иных прав. Та же ситуация с КоАП РФ: в главе 5 "Административные правонарушения, посягающие на права граждан" (ст. 5.1-5.56) отсутствуют специальные нормы такого рода. На наш взгляд, это серьезный пробел российского законодательства.
Право на возмещение вреда окружающей среде (по ст. 42 Конституции РФ это сформулировано иначе - как право на возмещение вреда здоровью и имуществу в результате экологического правонарушения) охраняется нормами трудового и гражданского законодательства, а также непосредственно статьями 77-79 данного Закона (см. комментарий к ним).
Иные права граждан, т.е. право создавать общественные объединения, принимать участие в собраниях, митингах и т.п., собирать подписи, участвовать в референдумах и т.д., защищаются уголовным и административным законодательством в общем порядке (см. гл. 19 УК РФ и гл. 5 КоАП РФ). Но здесь есть одно исключение: статья 8.4 КоАП РФ "Нарушение законодательства об экологической экспертизе" содержит специальный состав административного проступка: в ч. 3 указывается, что незаконный отказ в государственной регистрации заявлений о проведении общественной экологической экспертизы влечет наложение административного штрафа на должностных лиц от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. Этот состав не защищает права граждан на участие в проведении общественной экологической экспертизы.
5.2. Нарушения прав общественных объединений и некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды. Ситуация аналогична рассмотренной выше. Но следует учитывать, что, например, статья 140 УК РФ защищает лишь права гражданина на получение информации, а не общественных объединений, ст. 237 УК РФ (как и ст. 8.5 КоАП РФ) ничего не говорят о субъекте получения информации. Тем самым отсутствие ограничения по субъекту позволяет считать, что права общественных объединений ими защищаются в равной мере с правом гражданина.
5.3. Ответственность должностных лиц. В комментируемом Законе содержится прямой запрет, касающийся должностных лиц, препятствующих гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Этот запрет обеспечивается нормами УК РФ, предусмотренными главой 30 "Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления". В первую очередь речь идет о статьях 285 "Злоупотребление должностными полномочиями", 286 "Превышение должностных полномочий", 293 "Халатность". Кроме того, действия препятствующего должностного лица могут быть - при наличии соответствующих оснований - квалифицированы и как получение взятки, служебный подлог.
Должностное лицо - см. комментарий к ст. 8.1 КоАП РФ
Кроме того, действия должностных лиц могут быть квалифицированы как самоуправство по статье 330 УК РФ*(1225) или ст. 19.1 КоАП РФ*(1226). Аналогичным образом решается вопрос об ответственности должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов, органов местного самоуправления в случаях нерассмотрения ими результатов общественного экологического контроля (см. комментарий к ст. 68).
5.4. Ответственность за нарушение гражданином общих экологических обязанностей. В пункте 3 ст. 11 комментируемого Закона выделены три обязанности:
сохранять природу и окружающую среду;
бережно относиться к природе и природным богатствам;
соблюдать иные требования законодательства.
Первые две можно трактовать как обязанность рационального использования окружающей среды и ее компонентов; следовательно, меры ответственности могут применяться в отношении физических лиц, нарушивших правила рационального природопользования, если соответствующие составы предусмотрены КоАП РФ (см., например, ст. 8.6 "Порча земли", 8.7 "Невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению" и многие др.) и УК РФ (см., в частности, ст. 254 "Порча земли", 257 "Нарушение правил охраны водных биологических ресурсов" и др.) Что касается обязанности соблюдать иные требования законодательства, то здесь речь может идти об ответственности за любое нарушение экологических правил, например за загрязнение окружающей среды, ее компонентов, незаконную добычу водных биологических ресурсов и т.д. и т.п.
В отношении обязанности общественных объединений и некоммерческих организаций соблюдать требования в области охраны окружающей среды речь может идти об административной ответственности их как юридических лиц либо об уголовной ответственности их руководителей, иных должностных лиц, сотрудников, а также гражданско-правовой и дисциплинарной ответственности. Предмет (объект посягательства) зависит от целей и вида деятельности, осуществляемой данной общественной организацией; соответственно, деяние квалифицируется по той или иной статье КоАП РФ (в отношении юридических и физических лиц), УК РФ (в отношении физического лица).
5.5. Нарушение экологических нормативов. В комментируем Законе содержится специальный запрет нарушения нормативов в области охраны окружающей среды. Так, в пункте 3 ст. 22 указано: "За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут ответственность в соответствии с законодательством". Кроме того, в пункте 3 ст. 55 установлен запрет превышения нормативов допустимых физических воздействий. Это две формулировки такого рода. Далее, в статье 23 установлены ограничения в виде:
1) во-первых, лимитов на выбросы и сбросы, производимые при условиях:
а) невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
б) наличия разрешения, действующего только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;
2) во-вторых, предварительного получения разрешения, выданного органом исполнительно власти, осуществляющим государственное управление в области охраны окружающей среды, на выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы (абз. 1 и 4).
Указанный запрет и ограничения не означают, что только за их нарушение может наступать юридическая ответственность. Сама правовая природа и смысл установления нормативов являются ограничением деятельности, воздействующей на окружающую среду, ее состояние и качество, поэтому нарушение любых нормативов, стандартов, технических регламентов, о которых речь идет в гл. V комментируемого Закона, должно влечь применение мер юридической ответственности.
При этом надо четко соблюдать правила квалификации и устанавливать наличие: общественной опасности, общей и специальной противоправности, признаков состава правонарушения. В зависимости от этого нарушение нормативов может повлечь применение уголовной, административной, дисциплинарной или гражданско-правовой ответственности.
Далее, возникают вопросы о применении конкретной статьи УК РФ или КоАП РФ, т.е. о разграничении уголовно и административно наказуемых деяний, а также о разграничении смежных составов.
Так, общий запрет нарушения правил (к которым, безусловно, относятся и нормативы) охраны окружающей среды при производстве работ содержится в статье 246 УК РФ, однако нарушение нормативов при обращении с экологически опасными веществами и отходами - в ст. 247, с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами - в ст. 248. Соответственно, здесь надо проводить разграничение по правилам квалификации, и ответственность в случае наличия специальных признаков предмета или объективной стороны будет наступать не по ст. 246 УК РФ, а по иным статьям.
Аналогично решается вопрос в отношении разграничения состава по ст. 246 УК РФ и специальных составов, содержащихся в ст. 250-252, 254-255, 257, 259, 261, 262 УК РФ.
Такой же подход реализуется при разграничении состава по ст. 8.1 КоАП РФ и ст. 8.2-8.3, 8.6, 8.9, 8.10 и др.
5.6. Нарушение требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности. Такого рода требования, как и экологические нормативы, являются составной частью правил охраны окружающей среды, поэтому их нарушение квалифицируется аналогично описанному выше в п. 5.5.
Но следует учитывать, что законодатель в главе VII комментируемого Закона чаще использовал конструкцию прямого запрета, либо конструкцию, указывающую санкцию и даже субъекта, ее применяющего, а также конструкцию установления обязанностей юридических и физических лиц и конструкцию особых условий.
Так, прямые запреты установлены в:
пункте 2 ст. 36, по которой запрещается изменение стоимости проектных работ и утвержденных проектов за счет исключения из таких работ и проектов планируемых мероприятий по охране окружающей среды при проектировании строительства, реконструкции, технического перевооружения, консервации и ликвидации зданий, строе<