г) составление отчета об исполнении консолидированного бюджета муниципального района.
Органы местного самоуправления поселений наряду с перечисленными полномочиями осуществляют также бюджетные полномочия по установлению порядка составления, утверждения и исполнения смет доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями, входящих в состав территории поселения. Отдельные бюджетные полномочия финансового органа поселения могут осуществляться финансовым органом муниципального района на основе соглашения между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.
С бюджетными полномочиями тесно связано осуществление органами местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов полномочий в сфере установления, изменения и отмены местных налогов и сборов.
Формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, а также контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, Федеральным законом № 131-ФЗ, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов РФ. Причем, полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.
Чтобы обеспечить эффективность бюджетного процесса необходимо наряду с текущими местными бюджетами формировать перспективные финансовые планы, исходной базой для которых являются бюджеты на текущий финансовый год. При разработке перспективного финансового плана не требуется конкретизации отдельных статей доходов и расходов. Достаточно использования укрупненных показателей бюджетной классификации.
Разработка перспективного финансового плана является основой для составления проекта бюджета. На этапе составления бюджета главные распорядители бюджетных средств устанавливают для соответствующих организаций задания на предоставление муниципальных услуг. Затем определяется базовый объем финансирования, который должен корректироваться в процессе исполнения бюджета на основе данных о фактическом объеме услуг, оказанных за отчетный период.
К основным характеристикам бюджета относятся: объем доходов бюджета; объем расходов бюджета; дефицит бюджета.
Под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов местного самоуправления. Они включают наряду с субвенциями, предоставляемыми на осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных государственных полномочий, прежде всего собственные доходы местных бюджетов, которые формируются за счет следующих средств:
1) средства самообложения граждан – разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Их размер устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% от общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан);
2) доходы от местных налогов и сборов, перечень которых, а также полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Местные налоги – обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие в бюджеты муниципальных образований, регулируемые налоговым законодательством. В соответствии со ст. 15 Налогового кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ к ним в настоящее время относятся земельный налог и налог на имущество физических лиц.
Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решениями представительных органов муниципального образования в соответствии с законодательством; в бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством в бюджеты муниципальных районов.
Установление указанных нормативов решением представительного органа муниципального района о бюджете муниципального района на очередной финансовый год или иным решением на ограниченный срок не допускается;
3) доходы от региональных налогов и сборов, которые зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов РФ в соответствии с законодательством.
В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта РФ нормативами отчислений, установленными законом субъекта РФ, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством РФ в бюджет субъекта РФ. Установление указанных нормативов законом субъекта РФ на ограниченный срок не допускается.
Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного Федеральным законом № 131-ФЗ перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.
Расходы местных бюджетов – это денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Они осуществляются в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом РФ: органы местного самоуправления ведут реестры расходных обязательств муниципальных образований в порядке, установленном решением представительного органа муниципального образования. Органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Однако в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования, размер такой оплаты определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом субъекта Федерации.
Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных районов осуществляется из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, расположенных на территории поселения, осуществляются в пределах и за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов данных поселений.
Планируя расходы муниципального образования, важно с самого начала группировать их по трем категориям – это, во-первых, управленческие расходы на деятельность муниципальных органов, предприятий и организаций, осуществляющих предоставление муниципальных услуг (их содержание, финансирование муниципального заказа и др.), во-вторых, расходы на отдельные общемуниципальные мероприятия, носящие программный и, в-третьих, разовый характер.
Целесообразно также рассчитывать полную стоимость каждой из предоставляемых муниципальных услуг, что позволяет оценить эффективность ее предоставления, а также выбрать наиболее экономный и рациональный способ предоставления услуги, сравнив стоимость этой услуги в муниципальных учреждениях соответствующими ценами организаций других форм собственности или других муниципалитетов. Определение полной стоимости социальной услуги необходимо для принятия решения о целесообразности предоставления услуги силами самого муниципального предприятия или путем размещения муниципального социального заказа.
При расчете полной стоимости социальных услуг учитываются следующие ее составляющие:
1. Прямые расходы, затраченные на непосредственное предоставление помощи: денежные выплаты; стоимость пособий, выданных в натуральной форме; расходы по оплате труда персонала, обеспечивающего предоставление услуги и чей труд можно рассматривать в качестве самой услуги, предоставляемой получателям, или составной части предоставленной услуги.
2. Административные расходы, включающие:
а) прямые административные расходы, которые можно непосредственно отнести на конкретный вид услуги: заработная плата специалистов, обслуживающих социальные программы, а также расходы, связанные, например, с оплатой услуг связи для обслуживания «горячей линии», стоимость инвентаря для работы и др.);
б) непрямые (косвенные) административные расходы, к которым относятся заработная плата управленческого персонала, осуществляющего общее руководство учреждением, и вспомогательного персонала, а также расходы на содержание помещений и оборудования социальных учреждений (арендная плата, коммунальные платежи, расходы по обслуживанию основных средств и оборудования и др.).
В особом порядке предоставляются субвенции местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Общий размер субвенций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий, определяется соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год или законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год раздельно по каждому из указанных государственных полномочий. Для этого в составе бюджета субъекта РФ формируется региональный фонд компенсаций.
Дефицит бюджета – это превышение расходов бюджета над его доходами. Чтобы преодолеть дефицит бюджета, осуществляют бюджетное регулирование – частичное перераспределение финансовых ресурсов между бюджетами разных уровней. Используются следующие способы: установление и распределение регулирующих источников доходов бюджета; перераспределение самих бюджетных источников; безвозмездная помощь, оказываемая нижестоящим бюджетам за счет средств вышестоящих; ссуды, выделяемые одним бюджетам из средств других.
Федеральный закон № 131-ФЗ регулирует порядок выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования в ст.ст. 60-61. В отношении поселения с этой целью предоставляются дотации из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений. Выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) осуществляется путем предоставления дотаций из региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), которые образуются и дотации из них предоставляются в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, в целях выравнивания исходя из уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов (городских округов) финансовых возможностей органов местного самоуправления осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Иные средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней – это:
а) фонд муниципального развития, который создается в целях предоставления местным бюджетам субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ и проектов развития общественной инфраструктуры муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта РФ. Отбор инвестиционных программ и проектов, а также муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, осуществляется в порядке, установленном законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, а распределение субсидий из такого фонда утверждается законом субъекта РФ о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год;
б) фонд софинансирования социальных расходов, который создается в целях предоставления бюджетам муниципальных образований субсидий для долевого финансирования приоритетных социально значимых расходов бюджетов муниципальных образований в составе расходов бюджета субъекта Федерации. Целевое назначение, условия предоставления и расходования указанных субсидий устанавливаются законом субъекта Федерации. Отбор муниципальных образований, которым предоставляются указанные субсидии, и распределение указанных субсидий между муниципальными образованиями осуществляются по единой методике, утверждаемой законами субъектов РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ.
В частности, Постановлением Правительства РФ от 21 февраля 2008 г. № 107 «Об утверждении Правил предоставления в 2008 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации субсидий на развитие социальной и инженерной инфраструктуры субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» регулируется порядок предоставления субсидий в целях софинансирования развития таких объектов инфраструктуры, как дошкольные учреждения, общеобразовательные учреждения, учреждения здравоохранения, учреждения культурно-досугового типа, общедоступные библиотеки и объекты инженерной инфраструктуры. Контроль за целевым использованием данных субсидий осуществляют Министерство регионального развития РФ и Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
в) иные формы финансовой помощи бюджетам муниципальных образований из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ, в случаях и порядке, установленных федеральными законами и законами субъекта Федерации.
В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год в фонд муниципального развития и фонд софинансирования социальных расходов могут зачисляться субсидии из федерального бюджета.
Муниципальные образования вправе привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном представительным органом местного самоуправления в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти. Обязательства, возникающие из муниципальных займов (заимствований), принятых на себя муниципальным образованием гарантий по обязательствам третьих лиц, составляют муниципальный долг. Для повышения качества управления муниципальными заимствованиями и минимизации долговых обязательств формируется документ, представляющий развернутую информацию о долговых обязательствах муниципального образования.
В соответствии с ч. 4 ст. 121 Бюджетного кодекса РФ «в муниципальную долговую книгу вносятся сведения об объеме долговых обязательств муниципального образования по видам этих обязательств, о дате их возникновения и исполнения полностью или частично, формах обеспечения обязательств, а также другая информация, состав которой, порядок и срок ее внесения в муниципальную долговую книгу устанавливаются местной администрацией». Несмотря на то, что муниципалитеты имеют право расширять состав отражаемой информации о долговых обязательствах, они обычно ограничиваются той информацией, внесение которой в долговую книгу является законодательно обязательным. Однако ее недостаточно для того, чтобы потенциальные инвесторы могли получить представление о кредитоспособности муниципалитета.
Для полноты информации о заимствованиях в долговой книге должны содержаться следующие сведения:
а) год заключения кредитного договора или выпуска облигаций;
б) название банка или финансового института, который предоставил заем;
в) объем кредита или сумма, полученная от размещения облигаций;
г) цель получения кредита;
д) сроки платежа по кредиту;
е) валюта и процентная ставка (если кредит или облигации размещены в иностранной валюте или привязаны к иностранной валюте);
ж) процентная ставка (постоянная или плавающая);
з) для плавающей ставки – индекс приведения к постоянной ставке;
и) схема платежей (ежегодные, полугодовые, квартальные или месячные);
к) льготный период (в месяцах или годах);
л) сумма основного долга на 1 января текущего бюджетного года;
м) процентные платежи в бюджетном году;
н) платежи основного долга в бюджетном году;
о) сумма основного долга на 31 декабря текущего бюджетного года. Ежегодные общие выплаты по каждому виду долгового обязательства рассчитываются на основе последних четырех позиций.
Помимо подробных данных о кредитах и выпущенных облигациях, в долговой книге следует отражать информацию о предоставленных гарантиях с указанием бенефициария по этим гарантиям. Положение о порядке ведения муниципальной долговой книги целесообразно утвердить решением представительного органа муниципального образования.
Как показывает практика, традиционные способы формирования бюджета не позволяют в современных условиях обеспечить эффективное использование финансовых ресурсов. Получает распространение формирование бюджета, ориентированного на результат, т.е. применение метода бюджетного планирования, обеспечивающего взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и общественной значимостью ожидаемых конечных результатов их использования. Такой метод реализуется посредством внедрения в бюджетный процесс системы соответствующих правил и процедур, создающих для распорядителей и получателей бюджетных средств стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств.
С этой целью создается такой механизм планирования бюджетных расходов и подготовки проекта бюджета, при котором заранее определяются и формализуются цели, которые должны быть достигнуты в результате расходования бюджетных средств, соответствующие направления (функции) и программы деятельности, а также система показателей, на основе которой будет осуществляться мониторинг степени достижения поставленных целей. При этом: обеспечивается предоставление распорядителям и получателям бюджетных средств большей свободы в принятии решений по наиболее эффективной с точки зрения достижения поставленных целей структуре расходов; повышение ответственности распорядителей бюджетных средств за достижение поставленных целей, путем внедрения системы мониторинга и оценки эффективности их деятельности.
Переход к формированию бюджета, ориентированному на результат, рассчитан на достаточно длительный период. В течение этого периода основным объектом внешнего контроля за деятельностью главных распорядителей бюджетных средств будет постепенно становиться результативность (социальная эффективность) и экономическая эффективность расходования бюджетных средств. Однако существующая в современной практике система учета затрат во многих случаях не отражает полной реальной экономической стоимости муниципальных услуг. В частности, расчет стоимости муниципальных услуг часто производится без учета амортизации основных фондов, административных и прочих расходов.
Рутина «минимальных социальных стандартов» не работает практически нигде. Можно говорить о наборе «минимальных социальных прав», которые определяются принятыми законами. Но они определяются в натуральной, а не стоимостной форме. Это, в свою очередь, приводит к злоупотреблениям в определении размера бюджетных расходов через завышение цен. С последними ведется борьба через механизм подрядных торгов, торгов за франшизу, аудит, прямые административные ревизии и т. п.
Переход к системе формирования и исполнения бюджета, позволяющей органам местного самоуправления регулярно сопоставлять результаты текущей деятельности и производимых бюджетных расходов с поставленными целями, требует переориентации бюджетного планирования на достижение конкретных результатов расходования бюджетных средств. Осуществляется путем разработки и использования показателей ожидаемых результатов своей деятельности и индикаторов результативности и эффективности бюджетных расходов.
Для повышения эффективности управления муниципальными финансами в основу деятельности органов местного самоуправления должны быть положены следующие принципы – ориентация на достижение планируемых результатов и учет общественного мнения. Для реализации указанных принципов рекомендуется внедрить в деятельность администрации муниципалитета систему составления и исполнения бюджета, которая на каждом этапе деятельности позволяет оценить достигнутый результат. При планировании бюджетных расходов и разработке бюджетных программ должны быть определены результаты и эффект, ожидаемые от планируемой деятельности, количественные показатели и методы их измерения. Отраслевые подразделения администрации муниципалитета должны проводить мониторинг результативности бюджетных расходов, достижения поставленных целей и задач
Для каждого вида бюджетных услуг и программ устанавливаются ключевые показатели, которые используются не только для более эффективного распределения бюджетных ресурсов и определения соответствующих результатов от их использования, но и для мониторинга реализации поставленных целей и задач, а также определения необходимых направлений деятельности местной администрации и обеспечения более полной подотчетности перед налогоплательщиками.
Как показывает анализ, формирование бюджета, ориентированного на результат, во многом зависит от качества имеющейся в муниципальном образовании статистики. Статистика имеет важное значение для социально-экономического развития не только муниципальных образований, но и в целом государства. С учетом этого было принято Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. № 1044 «О развитии системы муниципальной статистики», а позднее Постановлением Госкомстата РФ от 9 января 1998 г. № 2 была утверждена Унифицированная система показателей, характеризующих социально-экономическое положение муниципального образования.
Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил за органами местного самоуправления полномочие по организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти. Данная деятельность должна осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», основные положения которого конкретизируются в подзаконных актах.
Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. № 670 «О порядке предоставления органами местного самоуправления органам государственной власти статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования» предусматривает, что органы местного самоуправления предоставляют статистические показатели по формам федерального государственного статистического наблюдения, которые содержат статистические показатели, адреса, а также периодичность, сроки и способы их предоставления.
При заполнении данных форм обязательным является осуществление идентификации муниципальных образований по кодам Общероссийского классификатора территорий муниципальных образований. Должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность как за не предоставление статистической информации по формам федерального государственного статистического наблюдения, так и за предоставление недостоверной информации. Федеральная служба государственной статистики, в свою очередь, обеспечивает защиту информации, имеющей конфиденциальный характер.
4. УПРАВЛЕНИЕ РАЗВИТИЕМ СОЦИАЛЬНОЙ
ИНФРАСТРУКТУРЫМУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ.
РОЛЬ МУНИЦИПАЛИТЕТОВ В ВЫРАБОТКЕ СОЦИАЛЬНОЙ
ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
Жизнедеятельность местного сообщества обеспечивается созданием и развитием социальной инфраструктуры – совокупности учреждений, направленных на удовлетворение потребностей человека в образовании и воспитании, медицинском обслуживании, организации досуга, отдыха и пользовании достижениями культуры, занятии физической культурой и спортом. Конечно, когда говорят о социальной политике, как правило, включают осуществление и многих других услуг, в том числе – жилищных и коммунальных, организацию ритуальных услуг, социальную поддержку и защиту населения. Однако традиционно не только в нашей стране, но и за рубежом, основное социальное назначение местного самоуправления прежде всего связывают с такими понятиями, как образование, здравоохранение и культура.
Какие основные полномочия в данных сферах осуществляются в настоящее время в соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ органами местного самоуправления? Какова их роль в выработке и реализации социальной политики государства?
Формирование социального государства является в соответствии с ч. 1 ст. 7 Конституции РФ целью нашего общества. Закрепление правового статуса Российского государства как социального стало результатом серьезной и продолжительной работы, как теоретиков, так и практиков. В ходе многочисленных дискуссий был выработан новый подход к социальной политике. Он обозначил переход от теории и практики «патерналистского государства», характерных в прошлом для советской государственности, к конституционному закреплению «субсидиарного государства», которое обеспечивает социальные гарантии в той мере, в которой общество или отдельный человек не могут этого сделать самостоятельно.
Социальное государство, как это вытекает из Конституции РФ, – представляет собой государство, которое среди своих приоритетов видит социальную защиту населения: разработку и осуществление государственной программы преодоления бедности; создание эффективной системы защиты населения от социальных рисков; осуществление социальной защиты малообеспеченных семей, а также инвалидов, пожилых и других слабо защищенных категорий населения. Такое социальное государство предполагает разграничение социальной ответственности между органами власти трех уровней – федеральными, региональными и муниципальными. Каждый из них несет ответственность за реализацию разрабатываемых ими социальных программ, обеспечивая эффективное функционирование отраслей социальной инфраструктуры. Как органы государственной, так и муниципальной власти контролируют соблюдение социальных стандартов, расходование бюджетных средств, предназначенных на социальные нужды, а также выполняют другие функции социального характера, предусмотренные законодательством, соглашениями и договорами социальных партнеров.
Распределение социальной ответственности между различными уровнями государственной власти и органами местного самоуправления осуществляется в соответствии с российским законодательством. Критериями соответствия их деятельности статусу социального государства являются:
· соблюдение прав и свобод человека;
· проведение активной и сильной социальной политики;
· обеспечение стандартов достойной жизни для большинства граждан;
· адресная поддержка наиболее уязвимых слоев и групп населения, сокращение и ликвидация бедности;
· гарантии создания благоприятных условий для реального участия граждан в выработке и экспертизе социальной политики;
· развитие системы социального партнерства;
· укрепление семьи, духовно-нравственное развитие общества, бережное отношение к наследию прошлого и преемственность поколений, сохранение самобытности национальных и исторических традиций и др.
Конституция РФ в ст. 7 определила лишь векторные направления формирования социального государства, которые должны воплощаться в проводимой социальной политике. Более подробно вопросы формирования и развития социальной инфраструктуры регулируются в федеральных законах, которые закрепляют широкий круг полномочий за органами местного самоуправления. Особая роль муниципальных органов как субъектов социальной политики обусловлена также тем, что они в состоянии более полно учитывать особенности социально-экономического и культурного развития местного сообщества, гибко реагируя на местные потребности.
Местное самоуправление осуществляется на том уровне властных отношений, на котором реализуются основные естественные потребности человека: в жилище, в питании, водоснабжении, отдыхе, охране здоровья, благоприятной окружающей природной среде, образовании. Хотя в этом случае реализуются естественные потребности отдельных людей или семей, все же условия их удовлетворения имеют не только частный, но и публичный характер. Оптимальный уровень решения большинства социальных проблем на уровне местного самоуправления обеспечивают относительно небольшие территориальные характеристики муниципальных образований и по большей части непосредственный характер взаимодействия их жителей. Кроме того, на этом уровне более заметны диспропорции в расходах и доходах, ощутима реакция людей на социальные последствия такой диспропорции, а также реальные возможности мобилизации местного населения и ресурсов на решение социальных проблем.