Правотворческая деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц, как видно из сказанного, во многом зависит от того, кем принимаются (издаются) правовые акты. Однако существуют определенные общие правила, которые вырабатывались на протяжении достаточно длительного времени. Примечательно, что еще древнегреческий ученый Гераклит в V веке до н.э. заметил, что «граждане должны отстаивать законы своего города так же, как и его стены». Такие акты города, по мнению другого великого мыслителя Ф. Аквинского (XIV в.), должны отвечать следующим требованиям:
а) разумность веления;
б) соответствие общему благу;
в) компетентность органа, его установившего;
г) обнародование.
Именно на местном уровне в полной мере и ранее всего проверяется разумность принятого нормативного акта, его соответствие не только общему благу, но и благу локального коллектива, каждого отдельного человека. На этом же уровне очевиднее и компетентность отдельного руководителя, муниципального органа. Здесь сложнее уйти от ответственности за непродуманное решение, сослаться на «высшие» или общегосударственные интересы. С другой стороны, если местные акты адекватно отражают интересы местного сообщества, отвечают его установкам и потребностям, граждане будут отстаивать «законы своего города».
Правотворческая деятельность должна соответствовать определенным принципам, среди которых необходимо назвать следующие:
· научность – подготовка нормативных актов должна иметь системный и комплексный характер, включая всесторонний анализ причин и последствий принимаемых решений, социально-экономической, политической и иной ситуации, объективных потребностей развития общества и др. факторов; в нашей стране в современных условиях важно учитывать, например, влияние той или иной новой нормы права на рост коррупции в государстве и т.д.;
· законность – любая новая норма права не должна противоречить действующему правовому акту большей юридической силы; процесс правотворчества должен осуществляться также с соблюдением требований правотворчества;
· профессионализм – лица, осуществляющие правотворчество, должны обладать не только определенными знаниями о правилах правотворчества, но и обладать определенными навыками подготовки и принятия правовых решений;
· демократизм, что предполагает либо непосредственное участие граждан в издании правовых норм, либо степень учета их интересов в издаваемых нормах права;
· открытый и публичный характер правотворческой деятельности. О важности данного принципа свидетельствует то, что законодательством большинства стран установлена конституционная норма, предусматривающая, что законы вступают в юридическую силу только после их обнародования (опубликования). Это требование прежде всего распространяется на те акты, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина. Такие акты не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В отдельных случаях может быть предусмотрена и такая форма как проведение публичных слушаний.
Важно также соблюдение правотворческой техники, т.е. определенных правил. К основным из них можно отнести следующие:
а) языковые правила – это лингвистические, терминологические, синтаксические и стилистические правила, которые позволяют избежать языковой недостаточности и языковой избыточности, приводящим к противоречивости толкования норм права, их двойственности и др. требования, которые предполагают использование официального делового стиля, ясности изложения, экономии текста, правильного употребления терминов и др.
б) правила оформления правового акта, в том числе:
- определенные требования к преамбуле (она должна содержать общую идеи правового акта, разъяснение его специфики и характера);
- рубрикации (разделение акта на составные части в соответствии с логической структурой акта: на части, разделы, главы, параграфы, статьи, части статей, пункты, подпункты, абзацы в строго последовательности);
- реквизитам. Официальный текст правового акта должен содержать следующие реквизиты – обозначение формы правового акта; дату принятия (подписания) правового акта; регистрационный номер правового акта; наименование правового акта, указывающее предмет его регулирования; подпись главы муниципального образования; правовой акт должен содержать изображение герба муниципального образования.
в) логические правила, которые предполагают использование принципов логики: непротиворечия, исключенного третьего, тождества и др.;
г) гносеологические правила – это адекватное отражение в правовом акте объективной действительности.
Чтобы обеспечить подготовку качественных правовых актов целесообразно подготовить план подготовки муниципальных правовых актов, обеспечить открытый и публичный характер такой деятельности. Текущий план нормотворческих работ разрабатывается с учетом развития федерального и регионального законодательства, а также программ социально-экономического развития муниципального образования и может утверждаться на год или полугодие. В ходе нормотворческого процесса текущий план может корректироваться.
В плане нормотворческих работ указываются предварительные наименования актов, сроки их подготовки, а также лица, ответственные за разработку нормативных правовых актов. При подготовке проекта правового акта определяется круг лиц, с которыми данный проект подлежит обязательному согласованию, устанавливаются сроки подготовки и согласования проекта.
В муниципальных образованиях устанавливаются примерно одинаковые требования к порядку внесения проектов правовых актов. Как правило, обязательными для внесения являются:
1) проект правового акта, который должен отвечать следующим требованиям:
а) наименование проекта правового акта должно быть точным, четким и максимально информационно насыщенным, правильно отражать его содержание и основной предмет правового регулирования;
б) текст проекта правового акта может предваряться преамбулой, определяющей его цели и задачи, содержащей ссылки на нормативные правовые акты, служащие основой разработки вносимого правового акта. Преамбула не должна делиться на статьи, содержать самостоятельные нормативные предписания, определение понятий, терминов, ссылки на другие правовые акты, подлежащие признанию утратившими силу и изменению в связи с изданием принимаемого правового акта;
в) изложение содержания должно быть последовательным, точным, исключающим возможность двусмысленного толкования;
г) поставленные задачи должны быть конкретными, обеспеченными необходимыми материальными и финансовыми ресурсами и не должны противоречить действующему законодательству;
д) названия организаций приводятся в соответствии с их полным официальным наименованием;
е) должны учитываться ранее принятые по данному вопросу муниципальные правовые акты, не должны допускаться повторения и противоречия с ними;
ж) к проекту муниципального правового акта должны быть приложены документы, на которые имеются ссылки в тексте;
з) текст муниципального правового акта содержит констатирующую и постановляющую части;
2) пояснительная записка в произвольной форме с изложением мотивов принятия данного документа и его обоснованием:
а) общая характеристика состояния правового регулирования отношений в соответствующей сфере правового регулирования;
б) обоснование необходимости принятия проекта нормативного правового акта;
в) развернутая характеристика целей и задач принятия проекта, его основных положений;
г) указание места проекта нормативного правового акта в системе муниципальных правовых актов муниципального образования;
д) финансово-экономическое обоснование проекта нормативного правового акта в случае, когда его реализация потребует дополнительных материальных и других затрат;
е) прогноз социально-экономических и иных последствий принятия нормативного правового акта;
ж) предложения по подготовке и принятию нормативных правовых актов, необходимых для реализации вносимого нормативного правового акта;
з) перечень нормативных правовых актов, требующих приостановления их действия либо действия отдельных их положений, признания их либо отдельных их положений утратившими силу и (или) внесения в них изменений в связи с принятием нормативного правового акта;
3) иные документы и (или) материалы, если их представление предусмотрено муниципальными правовыми актами. В частности, к каждому проекту муниципального правового акта исполнитель обычно оформляет лист согласования, который содержит:
а) список должностных лиц для обязательного согласования проекта (руководитель структурного подразделения, подготовившего проект, заместитель главы муниципального образования, курирующий его и др.);
б) место для подписи и написания замечаний и предложений по проекту документа;
в) дата согласования проекта (дата получения, дата отправки);
г) список рассылки документа после его подписания.
Если в процессе доработки в проект вносятся изменения принципиального характера, то он подлежит повторному визированию должностными лицами и руководителями заинтересованных организаций.
Отпечатанные и согласованные с заинтересованными лицами документы передаются на подпись главе муниципального образования, который может подписать муниципальный правовой акт либо отправить его на доработку в структурное подразделение, подготовившее проект. В отдельных случаях он может отклонить проект документа в связи с невозможностью его подписания по причинам нецелесообразности или незаконности.
После подписания проекта правого акта главой муниципального образования, правовой акт подлежат регистрации, а в случаях, предусмотренных уставом муниципального образования, опубликованию (обнародованию). Его порядок устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан. Исключение составляют муниципальные правовые акты или их отдельные положения, содержащие сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом; а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ, – уполномоченным федеральным органом государственной власти или органом государственной власти субъекта РФ.
Завершающим этапом подготовки и принятия (издания) муниципального правового акта является его внесение в единый регистр муниципальных нормативных правовых актов, которым обеспечивается единство правового пространства, реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации о нормативных правовых актах муниципальных образований. Такие регистры представляют собой банк муниципальных нормативных правовых актов, организация и ведения которого осуществляется органом государственной власти субъекта РФ.
В такой регистр включаются номера и даты регистрации нормативных актов, их реквизиты (вид акта и наименование принявшего его органа, дата принятия (подписания) акта, его номер и заголовок), тексты муниципальных нормативных правовых актов и источники их официального опубликования. Могут включаться также дополнительные сведения. В частности, решения судебных органов о признании такого акта недействующим, а также судебные постановления, вынесенные по кассационным и надзорным жалобам на эти решения, независимо от результата рассмотрения жалоб. Это может быть информация о мерах прокурорского реагирования, принятых в отношении данного акта и др.
Процедура ведения регистра может включать в себя:
а) юридическую обработку правового акта и присвоение ему регистрационного номера;
б) формирование текстов муниципальных нормативных правовых актов в электронном виде;
в) формирование реквизитов внесенных в регистр актов и заполнение полей карточек документа;
г) проведение правовой экспертизы поступающих актов;
д) обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;
е) поддержание базы данных регистра в актуальном состоянии.
Уделив большое внимание правотворческой деятельности, нельзя не сказать о необходимости также грамотного отношения к работе с принятыми (изданными) правовыми актами. С учетом разнообразия и значительного объема документов, регулирующих организацию местного самоуправления, а также профессиональную деятельность должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, необходимо проявлять определенную осторожность в работе с подобного рода документами. Следует, как правило, решение наиболее сложных с правовой точки зрения вопросов согласовывать со специалистами в данной сфере. Для корректного толкования отдельных нормативных актов важно регулярно обращаться к специальной литературе, комментариям к законодательству.
В ежедневной работе с документами целесообразно следовать определенным принципам, которые могут обеспечить законность осуществляемых мероприятий. Первое требование при обращении к любому правовому акту связано с уточнением, сохраняет ли тот иной акт юридическую силу к данному моменту: учитывая многообразие таких актов и широкое распространение в данной сфере ведомственных актов, даже специалисту порой трудно ориентироваться в таком потоке.
При использовании различных актов важно рассматривать их, во-первых, с учетом иерархии, выявляя акты, обладающие большей юридической силой. Это особенно актуально в тех случаях, когда правовые акты, изданные разными субъектами, но регулирующие одни и те же общественные отношения, противоречат друг другу. В этом случае действует акт, имеющий большую юридическую силу. Во-вторых, выясняя дату вступления того или иного акта в юридическую силу, следует определить акт, вступивший в юридическую силу последним. В этом случае, если он регулирует те же отношения, что и акт, принятый ранее, действуют нормы более позднего по времени принятия акта.
В работе с правовыми актами также важно разграничивать нормативные правовые акты и правовые акты индивидуального содержания.
По смыслу Конституции РФ общим для всех отраслей права правилом является принцип, согласно которому закон, ухудшающий положение граждан, а соответственно и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет.
Следует также учитывать, что российский правоприменитель в сфере частного права, исходя из принципа «Все, что не запрещено, то – разрешено», не вправе использовать данный принцип в сфере публичного права. Как правило, в сфере публично-правовых отношений реализуется иной принцип: «Все, что разрешено, то – записано в законе».
Применение правовой информации в практической деятельности предполагает знание действующего законодательства о порядке вступления в силу нормативных правовых актов. Основывая свои законные требования на правовой норме или с ее помощью защищаясь от необоснованных претензий, необходимо точно знать, действовала ли она в момент нарушения права и возникновения спорных отношений. Наиболее благоприятная ситуация – это когда в правовом акте указана точная дата либо установлен порядок его вступления в силу. Но во многих нормативных актах такие нормы отсутствуют. В этом случае для применения документа дата его вступления в силу рассчитывается по определенным правилам, установленным законодательством, и о таком документе обычно говорят, что он вступает в силу в общем порядке. Для определения точной даты необходимо изучить порядок вступления в силу для данного вида нормативных актов, выявить источник и дату официального опубликования, если нужно, произвести определенные расчеты.
Важное значение имеет также выяснение действия используемых актов:
1) во времени – с вязано с моментом вступления нормативного акта в юридическую силу и с моментом утраты им юридической силы. Как правило, в теории и практике различают:
· прекращение действия правового акта, которое обычно связано с принятием другого акта, регулирующего те же общественные отношения, и таким образом заменяющего предыдущий. Оно осуществляется в основном тем же органом, который принял предыдущий акт;
· приостановление или отмена действия правового акта. Это может быть решение органа или должностного лица, имеющих право принимать (издавать) акты более высокой юридической силы или решением суда о признании акта недействительным. В этом случае правовой акт в полном объеме либо в определенной части утрачивает юридическую силу, т.е. не может применяться;
2) в пространстве – акты действуют на всей территории, подведомственной принявшему их органу. Но существуют два исключения:
а) в силу указания самого акта территориальные границы его действия или действия его отдельных норм может быть ограничен;
б) законодательство одной страны в определенных случаях и по определенным вопросам может применяться на территории другой страны, например, стороны внешнеторгового контракта, руководствуясь принципом свободы договора, могут условиться о рассмотрении возникших между ними споров по правилам материального права страны истца, то есть по гражданскому законодательству другой страны.
В федеративных государствах территориальные пределы действия нормативных актов обусловлены внутриполитическими отношениями. В качестве общего правила нормативные акты субъектов РФ действуют на собственной территории, акты органов местного управления на территории муниципального образования;
3) по кругу лиц. Муниципальный правовой акт может распространяться на всех лиц, находящихся на территории муниципального образования, если он принят в соответствии с требованиями законодательства. Это касается прежде всего того, имели ли право орган местного самоуправления и должностное лицо принять в соответствии со своими полномочиями данный акт. Таким актом, действие которого распространяется на всех физических и юридических лиц, находящихся на территории муниципального образования, является Устав муниципального образования.
В то же время могут приниматься (издаваться) муниципальные правовые акты, действие которых будет распространяться на определенный круг лиц: регламент представительного органа муниципального образования – на депутатов и других участников его пленарных заседаний и других форм деятельности; план подготовки и проведения аттестации муниципальных служащих – на аттестуемых служащих, членов аттестационной комиссии и других заинтересованных лиц.
Подчас при работе с правовой информацией возникает необходимость в толковании нормы права – в установлении и уяснении их содержания (смысла) путем устранения неясностей. Субъектами толкования норм могут выступать органы, принявшие соответствующие правовые акты, суды, авторы работ по юридической тематике, правоохранительные органы. Подчас приходится сталкиваться также с пробелами в законодательстве, то есть отсутствием норм, прямо регулирующих данное общественное отношение. Пробелы в законодательстве не только объективно возможны, но в некоторых случаях и неизбежны. Эти пробелы восполняются путем применения аналогии закона или права. Аналогия закона – это применение к регулированию общественных отношений действующих правовых норм, регулирующих сходные (аналогичные) отношения. Аналогия права – это принятие решения по конкретному юридическому делу исходя из общих принципов, смысла, цели действующего законодательства. Только в случае, когда использование аналогии закона оказывается невозможным, допустимо применение аналогии права.
Как показывает анализ законодательства и практика деятельности органов местного самоуправления, в настоящее время необходима разработка и принятие более 40 муниципальных правовых актов. К основным из них относятся:
1. Акты, регулирующие порядок участия населения в осуществлении местного самоуправления: Положение о правотворческой инициативе граждан; Положение о публичных слушаниях; Положение о собраниях и конференциях граждан; Положение о порядке проведения опроса граждан; Положение о порядке предоставления населению информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (с перечнем предоставляемой в обязательном порядке информации) и др.
2. Акты, регулирующие организационные основы местного самоуправления: Регламент представительного органа муниципального образования; Положение о контрольном (контрольно-счетном) органе муниципального образования; Положение об администрации муниципального образования (вместе с положением о структурных подразделениях администрации); Регламент администрации муниципального образования; Положение о проведении конкурса на замещение должности главы местной администрации; Положение о муниципальной службе; Положение об иных органах местного самоуправления и др.
3. Акты, регулирующие экономическую основу местного самоуправления: Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом (с реестрами объектов муниципальной собственности); Положение о межмуниципальном экономическом сотрудничестве; Положение о муниципальных унитарных предприятиях (вместе с типовым уставом); Положение о муниципальном заказе; Положение о муниципальных учреждениях; Положение об инвестиционной деятельности; Положение о порядке установления цен и тарифов на работы, товары, услуги, предоставляемые муниципальными организациями и др.
4. Акты, регулирующие финансовые основы местного самоуправления и бюджетные отношения: Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании; Положения о местных налогах; Положение о самообложении граждан; Положение об индивидуальных добровольных пожертвованиях; Положение о муниципальных заимствованиях; Положение о лотереях, проводимых муниципальным образованием; Положение о муниципальной казне и др.
5. Акты, регулирующие управление земельными и другими природными ресурсами: Положение о земельных отношениях в муниципальном образовании; Положение о порядке пользования городскими лесами; Положение об особо охраняемых объектах и природных территориях муниципального образования и др.
6. Акты, регулирующие жилищно-коммунальную сферу: Положение об обеспечении малоимущих граждан жилыми помещениями; Положение о порядке содержания муниципального жилищного фонда и управления им (с нормами о порядке представления интересов муниципального образования в кондоминиумах); Положение о формах муниципальной поддержки приобретения гражданами жилья в собственность; Положение об условиях и нормативах электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения; Положение о градостроительной деятельности; Правила благоустройства территории муниципального образования; Положение о похоронном деле и др.
7. Акты, регулирующие социальные гарантии граждан: Положение о дополнительных социальных гарантиях гражданам, предоставляемых за счет средств местного бюджета и др.
8. Акты, регулирующие обеспечение общественного порядка и безопасности: Положение о системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и первичных мерах пожарной безопасности в муниципальном образовании и др.
9. Акты, регулирующие иные вопросы, связанные с осуществлением местного самоуправления: Положение о порядке использования символики муниципального образования; Положение о почетных званиях, наградах, знаках отличия и порядке их присвоения и др.
3. ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЕ. БЮДЖЕТНЫЙ ПРОЦЕСС
В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом закреплено Федеральным законом № 131-ФЗ в качестве важнейшего вопроса местного значения. В целях реализации данного вопроса органы местного самоуправления наделены собственными полномочиями как в сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом, так и формирования и исполнения местного бюджета. В сфере управления и распоряжения муниципальным имуществом такие полномочия связаны с достаточно широким кругом полномочий, в том числе созданием муниципальных предприятий и учреждений, финансированием муниципальных учреждений, формированием и размещением муниципального заказа.
Осуществление данных полномочий требует большой предварительной работы – инвентаризации муниципального имущества, его систематизации и соответствующей регистрации прав на него муниципального образования. Злободневность данной работы во многом объясняется тем, что переход к «двухтиповой» модели организации местного самоуправления потребовал разграничения муниципального имущества между поселениями и муниципальными районами. Осуществление данного мероприятия оказалось осложнено проблемами, большинство из которых было связано с отсутствием практики документального оформления отношений собственности. Поэтому проведение инвентаризации стало одним из основных направлений деятельности органов местного самоуправления в переходный период. Однако значение инвентаризации как направления муниципальной деятельности не должно исчерпываться только периодом муниципальной реформы.
В ходе инвентаризации выявляется фактическое состояние муниципального имущества, сопоставляется его фактическое наличие с данными бухгалтерского учета, выявляется неучтенное имущество и решаются другие задачи. С этой целью в органах местного самоуправления создается постоянно действующая инвентаризационная комиссия, создание и состав которой определяется решением главы муниципального образования.
До начала инвентаризации имущества рекомендуется проверить:
а) наличие и состояние инвентарных карточек, инвентарных книг, описей и других регистров аналитического учета;
б) наличие и состояние технических паспортов или другой технической документации;
в) наличие документов на имущество, сданное, принятое организацией в пользование (аренду и др.);
г) наличие правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов, в случае их отсутствия – документов, подтверждающих право пользования имуществом как своим собственным. При отсутствии документов необходимо обеспечить их получение или оформление и т.д. При обнаружении расхождений и неточностей в регистрах бухгалтерского учета или технической документации должны быть внесены соответствующие исправления и уточнения.
Основные объекты вносятся в описи по наименованиям в соответствии с основным их назначением. Если объект подвергся восстановлению, реконструкции, расширению или переоборудованию и вследствие этого изменилось основное его назначение, то он вносится в опись под наименованием, соответствующим новому назначению. Если комиссией установлено, что работы капитального характера (надстройка этажей, пристройка новых помещений и др.) или частичная ликвидация строений и сооружений (слом отдельных конструктивных элементов) не отражены в бухгалтерском учете, необходимо по соответствующим документам определить сумму увеличения или снижения балансовой стоимости объекта и привести в описи данные о произведенных изменениях.
На имущество, непригодное к эксплуатации и не подлежащее восстановлению, инвентаризационная комиссия составляет отдельную опись с указанием времени ввода в эксплуатацию и причин, приведших эти объекты к непригодности. Одновременно с инвентаризацией собственного имущества проверяется имущество, переданное в пользование (аренду и др.). Выявленные при инвентаризации расхождения фактического наличия имущества с данными бухгалтерского учета регулируются в соответствии с Положением о бухгалтерском учете и отчетности в Российской Федерации.
В результате проведения инвентаризации органами местного самоуправления может также выявляться неучтенное имущество – бесхозяйная вещь. В соответствии со ст. 225 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ) она представляет собой вещь, которая не имеет собственника или собственник которой неизвестен, либо вещь, от права собственности на которую собственник отказался.
Право собственности на бесхозяйные движимые вещи может быть приобретено в силу приобретательной давности. Бесхозяйные недвижимые вещи по заявлению органа местного самоуправления прежде всего принимаются на учет органом, осуществляющим государственную регистрацию права на недвижимое имущество.
Важное значение на этом этапе имеет также постановка бесхозяйной вещи – недвижимого имущества на кадастровый учет, порядок ведения которого регулируется Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». Государственным кадастровым учетом недвижимого имущества являются действия по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о недвижимом имуществе – земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства, которые подтверждают их существование. Каждому объекту недвижимости присваиваются не повторяющиеся во времени и на территории России кадастровые номера.
Ст. 15 данного закона предусматривает, что при ведении государственного кадастра недвижимости осуществляется информационное взаимодействие между органами кадастрового учета и органами местного самоуправления в соответствии с порядком, установленным Правительством РФ. В частности, орган кадастрового учета регулярно предоставляет на безвозмездной основе органам местного самоуправления кадастровые сведения в виде кадастровых карт территорий муниципальных образований в порядке, определенном соглашением об информационном взаимодействии с таким органом.