ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
Одним из важных направлений деятельности органов местного самоуправления является правотворческая деятельность. В соответствии со ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию других муниципальных правовых актов.
Муниципальный правовой акт – это решение по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Такие правовые акты многообразны и, как правило, для их характеристики используется метод классификации, который позволяет выделить наиболее значимые разновидности, рассмотреть особенности их подготовки и принятия. В основном муниципальные правовые акты различаются:
1) по нормативной природе:
а) нормативные правовые акты длительного действия, адресованные широкому кругу лиц и включающие общеобязательные для них правила поведения (уставы муниципальных образований, регламенты представительных органов муниципальных образований и др.);
б) правовые акты индивидуального содержания, адресованные конкретному лицу или органу и рассчитанные на однократное применение (договор найма жилого помещения в муниципальном жилищном фонде социального использования, приказ главы муниципального образования об увольнении муниципального служащего и др.);
2) по содержанию – в зависимости от предметов ведения местного самоуправления их можно разграничить на правовые акты по вопросам социальной политики, деятельности органов местного самоуправления в культурной сфере, по вопросам охраны общественного порядка и др. Такая классификация может иметь значение, например, для размещения таких актов на официальном сайте местной администрации;
3) по порядку вступления в юридическую силу – это правовые акты, требующие обязательной публикации (в частности, нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу только после их официального опубликования), а также правовые акты, не требующие официального опубликования (как правило, акты для служебного пользования);
4) по виду (форме), которые установлены ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ. В соответствии с данной статьей в систему муниципальных правовых актов входят:
а) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);
б) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
в) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
Председатель представительного органа муниципального образования, глава муниципального образования (глава местной администрации) принимают (подписывают) такие муниципальные правовые акты в форме постановления и распоряжения, а иные должностные лица местного самоуправления – издают распоряжения и приказы.
Однако в своей деятельности должностные лица местного самоуправления, муниципальные служащие обращаются наряду с названными муниципальными правовыми актами и к другим документам. Их перечень достаточно разнообразен. Умение различать их, использовать каждую из форм в соответствии с предназначением составляет важную часть профессиональной компетентности. Если выделить наиболее важные формы правовых актов и других документов, которые используются в системе местного самоуправления, то к таковым можно отнести:
· уставы – акты нормативно-учредительного характера, среди которых особое место занимают уставы муниципальных образований – нормативные правовые акты, определяющие статус муниципального образования. Наряду с ними выделяют уставы территориального общественного самоуправления – нормативно-учредительные акты, закрепляющие правовые, организационные, финансовые, экономические и иные основы территориального общественного самоуправления; уставы советов муниципальных образований субъектов РФ – нормативно-учредительные акты, принимаемые на съезде (собрании членов) совета и закрепляющие правовые, организационные, финансово-экономические и иные основы межмуниципального сотрудничества и др.;
· постановления – нормативные акты или акты, имеющие общее значение; акты, затрагивающие, как правило, права, свободы и обязанности человека и гражданина, а также связанные с решением крупных вопросов социально-экономического развития, охраны общественного порядка и т.п. Постановления имеют следующую структуру:
1) констатирующая часть, в которой обозначаются цели и задачи предписываемых действий и причины издания акта (такая часть не является обязательной);
2) распорядительная часть, которая начинается указанием на наименование органа, издающего постановление и, как правило, включает перечень предписываемых действий, исполнителей, характеристику ресурсов и конкретных мероприятий, необходимых для исполнения, и указание на сроки исполнения.
Как правило, только в виде постановлений могут издаваться акты представительного органа муниципального образования, которыми:
а) принимается или изменяется структура органов местного самоуправления или образуется, реорганизуется структурное подразделение или орган местного самоуправления;
б) вводится штраф или иное взыскание или устанавливается правило или положение, за нарушение которого налагается штраф или другое взыскание;
в) устанавливаются местные налоги или сборы;
г) предоставляются, возобновляются или продлеваются льготы;
д) регулируется размер платы за коммунальные услуги;
е) санкционируется получение кредита;
ж) устанавливаются правила передачи или сдачи в аренду или санкционируется передача или сдача в аренду собственности, находящейся в ведении органов местного самоуправления;
з) регулируется землепользование; и) изменяются или отменяются какие-либо из ранее принятых постановлений и др.;
· положения – акты, систематизирующие нормы статутного (об органе) или тематического содержания и утверждаемые распорядительным актом. В виде положения обычно принимаются акты, детально регламентирующие порядок организации и деятельности органов местного самоуправления (положение о порядке аттестации муниципальных служащих и др.), определяющие их взаимоотношения с другими органами, организациями и гражданами (положение о порядке обращений в органы местного самоуправления и др.), регулирующие полномочия отдельных органов и организаций (об органах ТОС, о Фонде поддержки молодых талантов, о полномочиях органов местного самоуправления в области укрепления общественного порядка и др.);
· регламенты – правовые процессуальные акты, регулирующие порядок работы коллегиальных органов местного самоуправления, порядок внесения и рассмотрения вопросов на его заседаниях, образования и деятельности комитетов и комиссий, голосования по отдельным вопросам (регламент представительного органа муниципального образования и др.);
· программы – документы краткосрочного или долгосрочного характера, имеющие конкретную, целевую направленность, которые, как правило, разрабатываются местной администрацией, утверждаются представительным органом муниципального образования (программы развития образования, здравоохранения и др.). Мероприятия, включенные в этот документ, должны быть обеспечены материальными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами;
· планы – документы, отражающие конкретные задачи деятельности органов местного самоуправления, средства, методы и время их реализации (план мероприятий по проведению аттестации муниципальных служащих и др.);
· протоколы – документы коллегиального, коллективного органа, фиксирующие основные этапы его работы, перечень обсужденных вопросов, содержание выступлений и принятых решений. Они могут быть:
а) краткими, если записываются только обсуждаемые вопросы, фамилии докладчиков и выступающих, принятые решения;
б) полными, когда содержат также краткие записи выступлений докладчиков и участников;
в) стенографическими, когда ход обсуждений записывается дословно. Особое внимание обращается на запись процедуры принятия решений по обсуждаемым вопросам (количество присутствовавших и проголосовавших «за», «против» и «воздержавшихся»);
· распоряжения – акты ненормативного характера, издаваемые по оперативным вопросам; акты применения права (распоряжения о применении мер поощрения и др.);
· приказы – правовые акты, направленные на регулирование наиболее важных проблем функционирования местной администрации, включая вопросы создания, реорганизации, ликвидации органов или структурных подразделений, определения задач, функций, правового регулирования различных направлений служебной деятельности;
· наставления – кодифицированные ведомственные нормативные акты, в которых содержатся нормы права, регламентирующие действия конкретных структурных подразделений в той или иной ситуации;
· инструкции – документы, устанавливающие порядок и способ выполнения каких-либо действий (инструкция по работе с персоналом, должностная инструкция начальника отдела и др.);
· правила – нормативно-правовые акты, детально регламентирующие порядок осуществления какого-либо вида деятельности (правила внутреннего распорядка);
· указание – распорядительные документы, издаваемые органом местного самоуправления преимущественно по вопросам информационно-методического характера, связанным с исполнением приказов, инструкций и других актов (указание о порядке подготовки совещания).
· списки – документы, составляемые для регистрации лиц и предметов, а также в информационных целях;
· справки – документы служебного или личного характера, содержащие описание тех или иных фактов или событий (об определенных проверках, обследованиях, командировках и др.), которые составляются по указанию, запросу должностного лица или вышестоящей организации;
· сводки – документы, представляющие собой сообщение сведений по одному вопросу (сводка о количестве отремонтированных школ и др.);
· предложения – разновидность докладных, содержащих перечень конкретных предложений по определенному вопросу;
· предписания – официальные извещения какому–либо должностному лицу об обязательном выполнении указанного решения в установленный срок;
· пояснительные записки – введение или заключение к какому-либо основному документу (плану, отчету, проекту и т.п.), но может быть и отдельным документом (пояснительная записка к проекту правового акта);
· объяснительные записки – письменные изложения причин нарушения служебной (трудовой) дисциплины, невыполнения заданий, отступления от установленных правил выполнения поручения и т.д.;
· отзывы – документы, содержащие мнение учреждения или специалиста по поводу какой-либо работы, присланной на рассмотрение;
· отчеты – документы, систематизирующие и обобщающие результаты индивидуальной или коллективной работы за определенный период.
Рассмотрим более подробно некоторые виды муниципальных правовых актов. Решения, принятые путем прямого волеизъявления населения, – это решения, принятые в порядке местного референдума или сходом граждан. В соответствии со ст.ст. 22 и 45 Федерального закона № 131-ФЗ принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Оно подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления.
Если для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления населения муниципального образования, дополнительно требуется принятие (издание) муниципального правового акта, орган местного самоуправления или должностное лицо местного самоуправления, в компетенцию которых входит принятие (издание) указанного акта, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме (сходе граждан), определить срок подготовки и (или) принятия соответствующего муниципального правового акта. Указанный срок не может превышать три месяца. Нарушение срока издания такого акта, является основанием для отзыва выборного должностного лица местного самоуправления, увольнения главы местной администрации или досрочного прекращения полномочий выборного органа местного самоуправления.
Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Решение, принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.
Правовые акты представительного органа муниципального образования принимаются по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта РФ, уставом муниципального образования. Это – решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования. Решения представительного органа муниципального образования, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, если иное не установлено законом. Среди наиболее важных актов, принимаемых представительными органами муниципальных образований, – уставы муниципальных образований.
Устав муниципального образования – один из наиболее традиционных актов местного самоуправления. Хартии вольностей в Англии, уставные грамоты в Русском централизованном государстве XVI - XVII вв. и другие источники постепенно формировали опыт создания подобных актов местного самоуправления. К концу XX в. мировая муниципальная практика имеет в своем распоряжении огромное разнообразие уставов, различающихся как по форме, так и по содержанию. Так, только в США можно встретить четыре основных типа уставных документов, основанием для классификации которых является характер функций местного самоуправления. Это – устав общего типа, который разрешает осуществлять органам местного самоуправления самые разнообразные функции; классифицированный устав, регламентирующий функции в зависимости от численности населения муниципального образования; устав необязательный, предполагающий, что органы местного самоуправления имеют право менять формы деятельности в зависимости от реальных обстоятельств; уставы «местных правил» – наиболее гибкий тип устава, предоставляющий органам местного самоуправления наибольшую свободу в выборе форм деятельности.
Устав муниципального образования является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию местного самоуправления. Правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он устанавливает его статус, в том числе предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления, обеспечивает в целом осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.
Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.
В Уставе муниципального образования в основном используются нормы четырех типов:
1. Нормы-понятия. Всякий, кто обращается к тексту устава, должен примерно одинаково воспринимать все понятия и термины, встречающиеся в нем. Разумеется, полного совпадения в понимании и трактовке содержания устава добиться невозможно, однако следует, по крайней мере, стремиться максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется.
2. Нормы, определяющие структуру органов местного самоуправления, их наименования, основных должностных лиц, их права и функциональные обязанности. Это необходимо для стабильности в работе подразделений, их взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями и организациями.
3. Нормы процедурного характера, регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных актов местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления и избрания либо назначения его должностных лиц, разрешения споров между органами местного самоуправления, предприятиями, учреждениями и иными физическими и юридическими лицами.
4. Нормы-запреты, которые ограничивают деятельность органов местного самоуправления и его должностных лиц (депутатов), в том числе занятие ими определенных должностей, деятельность в общественных организациях, получение дополнительных доходов и т.д.
Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что по возможности он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.
Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.
Важнейшим требованием к уставу является наличие в нем механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия. Его содержание определяется ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ.
Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава, а также муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения соответствующего вопроса подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту устава или проекту муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ либо нарушение установленного порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.
Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.
Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления, вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» предусматривает, что такую регистрацию осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Регистрирующий орган:
1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования;
3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер;
4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования;
5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.
В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ включаются следующие сведения:
1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.
Акты главы муниципального образования могут быть нормативными – устанавливающими общеобязательные правила более или менее длительного действия, и правоприменительными – актами индивидуального содержания. Круг вопросов, по которым могут быть изданы такие акты, определяется тем, какой орган местного самоуправления он возглавляет: представительный или исполнительно-распорядительный. Если глава муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования, он издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа, а также подписывает все его решения.
Если глава муниципального образования является главой местной администрации, он издает постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации. Правовые акты местной администрации составляют основную массу муниципальных правовых актов. Многие из них являются актами индивидуального содержания. Наряду с главой местной администрации они издаются также руководителями ее отдельных структурных подразделений. Учитывая, что в системе исполнительно-распорядительных органов управленческая деятельность осуществляется на принципах единоначалия, глава местной администрации вправе приостановить либо отменить действие любого правового акта, изданного подчиненными ему должностными лицами. Он несет персональную ответственность за соблюдение принципа законности в правотворческой деятельности местной администрации.
Правовые акты территориального общественного самоуправления – это решения, принятые жителями соответствующей территории непосредственно на собрании (конференции) или органами территориального общественного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории территориального общественного самоуправления, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер. Среди таких решений особое значение имеют Уставы территориального общественного самоуправления (ТОС); положения об органах ТОС, которыми определяются их структура, полномочия и порядок деятельности; протоколы собраний (конференций) граждан и др.
Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 27 определяет требования, предъявляемые к уставу территориального общественного самоуправления. Их перечень имеет закрытый характер, дополнительные требования к уставу ТОС органами местного самоуправления устанавливаться не могут.
Протокол собрания (конференции) граждан ТОС, как правило, содержит следующие данные:
а) дату и место проведения общего собрания или конференции;
б) общее число жителей или делегатов, имеющих право принимать решение на общем собрании или конференции;
в) количество жителей или делегатов, принявших участие в работе общего собрания или конференции;
г) состав президиума;
д) повестка дня;
е) содержание выступлений;
ж) принятые решения;
з) результаты голосования.
Акты межмуниципальных объединений – это решения нормативного характера или индивидуального содержания, принятые органами межмуниципальных объединений (советами муниципальных образований субъектов РФ, единым общероссийским объединением муниципальных образований), документально оформленные и обязательные для исполнения всеми членами межмуниципального объединения. Одними из основных актов межмуниципального характера являются уставные документы, которыми определяются и закрепляются правовые, организационные, финансовые, экономические и иные основы межмуниципального сотрудничества.
Федеральный закон № 131-ФЗ в ст. 66 устанавливает право съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ утверждать устав такого совета. Устав совета муниципальных образований субъекта РФ, как правило, содержит следующие разделы:
1) общие положения (полное официальное наименование, правовую основу, статус, юридический адрес совета и т.п.);
2) предмет, цели, задачи совета муниципальных образований;
3) виды деятельности совета муниципальных образований;
4) учредители и члены совета муниципальных образований;
5) права и обязанности членов совета;
6) органы управления совета муниципальных образований, порядок их формирования и компетенция;
7) имущество совета муниципальных образований;
8) реорганизация и ликвидация совета;
9) порядок внесения изменений и дополнений в устав совета.
Согласно действующему законодательству устав совета муниципальных образований субъекта РФ подлежит государственной регистрации. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» при государственной регистрации в регистрирующий орган для этого предоставляются: заявление о государственной регистрации, решение о создании юридического лица и его учредительные документы, а также документ об уплате государственной пошлины.
Решение о государственной регистрации, принятое регистрирующим органом в срок не более 5 рабочих дней, является основанием для внесения соответствующей записи в государственный реестр. Основанием для отказа в государственной регистрации устава совета муниципальных образований могут быть его противоречие вышестоящим нормативным актам либо нарушение порядка принятия устава. Отказ в регистрации устава совета муниципальных образований может быть обжалован в судебном порядке.
Учреждение других межмуниципальных объединений – хозяйственных обществ в виде закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, а также некоммерческих организаций муниципальных образований в формах автономных некоммерческих организаций и фондов осуществляется также с соответствующим документальным оформлением. Среди таких документов возрастающее значение приобретают договоры.
Договорное регулирование постепенно занимает все большее место в системе правового регулирования муниципальных и межмуниципальных отношений. Причем, это договоры (соглашения) как публично-правового, так и частноправового (гражданско-правового) характера. Публично-правовые нормативные договоры – это договоры (соглашения) двух или более лиц (муниципальных образований), в которых содержатся правовые нормы, регулирующие их взаимоотношения как публично-правовых образований. Такие договоры отличаются от обычных гражданско-правовых договоров, которые регулируются гражданским законодательством и заключаются в системе местного самоуправления, как правило, для регулирования определенных имущественных отношений. Как, например, договоры, связанные с формированием и размещением муниципального заказа. Публично-правовые договоры (соглашения) иногда именуют административными, чтобы обратить внимание на особый характер предмета соглашения, статус договаривающихся сторон, порядок исполнения таких соглашений и ответственность сторон.