ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Сущность государственных и муниципальных услуг
В качестве одного из приоритетных направлений развития нашей страны на сегодняшний день рассматривается повышение качества государственных и муниципальных услуг. Само понятие «государственные услуги» стало использоваться в России только в процессе проведения административной реформы, в то время когда во многих зарубежных странах государственные услуги уже очень долгое время являются одной из главных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как услугодатетель.
В наиболее общем виде термин «услуга» можно определить как продукт труда, полезный эффект которого выступает не в форме вещи, а в форме деятельности, направленной на вещь или на человека[1].
Термин «услуга» в Российском законодательстве впервые появился в Конституции Российской Федерации[2]. Понятие услуга используется в экономическом аспекте в статьях 8 и 74: «В Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности»; «На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств». Гражданский кодекс Российской Федерации закрепил категорию услуги в качестве объекта гражданских прав[3]. Многие авторы отмечают, что понятие «государственная услуга» появилось в России в процессе проведения административной реформы[4]. В правовом государстве, гражданском обществе исполнительная власть всех уровней и видов обязана оказывать так называемые государственные услуги, в том числе и муниципальные.
|
|
Под «услугой» обычно понимается вид полезной деятельности, не создающей материальных ценностей или самостоятельного материального продукта. Согласно ГОСТ Р 50646–2012 «Услуги населению. Термины и определения», вступившему в силу с 1 января 2014 г., и международному стандарту ИСО 9004–2 под услугой понимается результат непосредственного взаимодействия исполнителя и потребителя, а также собственной деятельности исполнителя услуг по удовлетворению потребности потребителя услуг.
При рассмотрении толкования слова «услуга» в первую очередь отмечается экономическое содержание этого понятия. В Современном экономическом словаре услуги определяются как «виды деятельности, работ, в процессе выполнения которых не создается новый, ранее не существовавший материально-вещественный продукт, но изменяется качество уже имеющегося, созданного продукта. Это блага, предоставляемые не в виде вещей, а в форме деятельности»[5].
Понятие государственной услуги не имеет однозначного аналога в мировой практике. Данный термин является одним из вариантов перевода термина «public services». При этом в зависимости от контекста слово «public» может быть переведено на русский язык как «государственный и муниципальный», «общественный» или «публичный». Большинство теоретических исследований по рассматриваемому вопросу фокусируется именно на интерпретации понятия «публичная услуга», основывая на нем социально-экономические подходы к функциям власти, направленным на удовлетворение общественных интересов[6].
|
|
Предоставление муниципальных услуг является важнейшей составной частью муниципального управления, поэтому вопрос о муниципальных услугах является ключевым для понимания всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне. К основным целям муниципальной деятельности относятся создание благоприятной среды жизнедеятельности населения муниципального образования, улучшение условий жизни граждан. Большое значение в их достижении играет деятельность органов местного самоуправления по удовлетворению основных жизненных потребностей граждан, что предполагает развитие местной инфраструктуры, организацию обслуживания населения.
В литературных источниках нет однозначного понимания термина муниципальная услуга. Каждый из авторов предлагает свои определения, уточняя их содержание, критерии и границы, выделяя те стороны и аспекты, которые по мнению автора представляются наиболее существенными.
Кирсанов С.А., под муниципальной услугой понимает услуги, обязанность по обеспечению предоставления которых возложена на муниципальное образование в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также уставом муниципального образования в связи с решением вопросов местного значения[7].
Муниципальные услуги в таком понимании могут являться результатом деятельности как органов местного самоуправления, так и хозяйствующих субъектов независимо от формы собственности.
|
|
По мнению Терещенко Л.К., критерием выделения муниципальной услуги является субъект, оказывающий услуги – органы местного самоуправления[8].
Такое определение, по мнению автора курсовой работы, достаточно узко, поскольку из области анализа исключаются те услуги, оказание которых не осуществляется непосредственно органами местного самоуправления, но за которые эти органы несут ответственность перед населением муниципального образования.
Мартынова С.Э. предлагает следующее определение, которое раскрывает содержание деятельности по оказанию услуг: муниципальная услуга – это действие по удовлетворению потребностей населения муниципального образования в обеспечении жизнедеятельности, производимое в рамках компетенции соответствующего органа местного самоуправления[9]. В этом определении представляется важным подчеркивание ограничений в номенклатуре муниципальных услуг и способе деятельности по их оказанию, налагаемых компетенцией органов МСУ.
Особенностью услуги является то, что она обладает полезностью для того, кто ее не производит. Услуга – это продукт труда, обладающий специфическими свойствами: неосязаемостью, неотделимостью от своего источника (невозможно отделить процесс обучения от преподавателя и ученика, а процесс предоставления информации от того, кто ее предоставляет).
Так же в качестве особенностей услуги, можно выделить то, что услуга не сохраняется отдельно от процесса ее предоставления, не может быть законсервирована как товар, хранящийся на складе. Услуга направлена на вещь или на человека. Она существует только в процессе ее производства. Производство и потребление услуг позволяет изменить полезность вещи или характер человеческой жизнедеятельности.
Термин «государственные услуги» появился в Концепции реформирования государственной службы РФ, утвержденной Указом Президента РФ от 15 августа 2001 г., далее в Федеральной программе «Реформирование государственной службы РФ (2003–2005 гг.)», утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г., где было указано о необходимости достижения качественного уровня исполнения государственными служащими своих должностных обязанностей и оказываемых ими гражданам и организациям государственных услуг[10].
Еще одну трактовку термина «государственная услуга» дает указ Президента Российской Федерации № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», в нем государственные услуги трактуются, как разновидность государственных функций: «под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям
в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами»[11].
На сегодняшний день в соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 210–ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» установлены следующие определения государственной и муниципальной услуг[12]:
– государственная услуга, предоставляемая федеральным органом исполнительной власти, органом государственного внебюджетного фонда, исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органом местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – государственная услуга), – деятельность по реализации функций соответственно федерального органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также органа местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации (далее – органы, предоставляющие государственные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации полномочий органов, предоставляющих государственные услуги;
– муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления (далее – муниципальная услуга), – деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее – орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131–ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[13] и уставами муниципальных образований.
Таким образом, под «услугой» чаще всего понимается вид необходимой и практической деятельности, не составляющей материальных ценностей или независимого материального продукта. Понятие «государственные услуги» в Российской Федерации стало обширно применяться, в частности, с 2005 г. с началом административной реформы, в то же самое время во многих зарубежных странах государственные услуги – одна из основных форм отношений гражданина, юридического лица и власти, где государство рассматривается как «поставщик услуг».
Дискуссия, которая оживленно ведется в последнее время, касается соответствия российской системы ОМС страховым принципам. При этом страховые принципы зачастую отождествляются с принципами организации добровольного медицинского страхования. Если следовать такому подходу, то дискуссия изначально обрекается на низкую продуктивность. Система ОМС в любом ее дизайне всегда будет отличаться от добровольного медицинского страхования и не соответствовать принципам, по которым оно построено. Обсуждения же заслуживает степень развития страховых принципов в той или иной модели ОМС.
По мнению автора курсовой работы, страховые принципы следует понимать как требования, которым должна отвечать система страхования для ее устойчивого и эффективного функционирования. К таким принципам следует отнести:
1) возможность выбора страховщика;
2) возможность выбора страхового покрытия (передаваемых рисков);
3) равновесие между доходами страховщика и его обязательствами по страховому возмещению;
4) необратимость передачи страховщику рисков несения затрат, связанных со страховым случаем (страховщик несет финансовую ответственность за переданные ему риски и не может разделить ее с другими субъектами после наступления страхового случая).
В системе ОМС отношения между страхователями, страховщиками и застрахованными регулируются государством, что означает их ограничение, а соответственно и ограничение действия указанных выше страховых принципов.
Из этого следует, что развитие страховых принципов в системе финансирования здравоохранения необходимо понимать как такое регулирование государством отношений между страхователями, страховщиками (организациями, выполняющими функции страховщиков) и застрахованными, которое обеспечивает развитие (ослабление или снятие ограничений на действие) указанных выше страховых принципов.
В российской системе ОМС уже обеспечена реализация первого страхового принципа. Правда, формально статус страховщика имеет только Федеральный фонд ОМС, но фактически часть функций страховщика выполняют территориальные фонды ОМС и страховые медицинские организации (СМО). Граждане имеют возможность выбора страховой медицинской организации, и между СМО существует конкуренция.
Второй страховой принцип (возможность выбора страхового покрытия) в действующей системе ОМС не реализуется.
Может ли быть изменена эта роль? Могут ли СМО реально содействовать повышению эффективности системы здравоохранения? Может ли система ОМС стать более эффективной? Да, если будет проводиться последовательная политика развития страховых принципов организации ОМС. Это означает изменение данной системы по следующим направлениям:
1) развитие конкуренции между страховыми медицинскими организациями;
2) предоставление страховым медицинским организациям права на возмездной основе дополнять обязательства государства в отношении страхового покрытия;
3) обеспечение стабильности и сбалансированности возлагаемых на страховые медицинские организации обязательств по покрытию затрат и передаваемых им для этого средств;
4) передача страховым медицинским организациям финансовой ответственности за риски несения затрат, включая право на получение возможной экономии переданных им средств.
Постановка задачи завершения перехода к страховым принципам в здравоохранении предполагает формирование такой модели ОМС, в которой СМО реально влияют на систему оказания медицинской помощи, обеспечивая более эффективное ее функционирование.
В наших условиях это означает необходимость длительного по времени поэтапного изменения механизмов финансирования медицинской помощи, обеспечивающего развитие страховых принципов.
В этом процессе можно выделить три последовательных этапа.
Этап 1. Изменения в рамках действующей модели ОМС.
В настоящее время эти условия не выполняются, и надежды на их выполнение в недалеком будущем слишком оптимистичны. Без выполнения перечисленных условий или возможности их обеспечения в обозримой перспективе переход к рисковой модели ОМС будет нецелесообразным. В этом случае неизбежным и вполне оправданным станет упрощение существующей системы ОМС, ее конвергенция с бюджетной системой финансирования здравоохранения при сохранении формальной атрибутики ОМС. Оправданность участия СМО в ОМС в этом случае полностью девальвируется, и их вывод из системы ОМС станет делом времени.