В предыдущем разделе были сделаны общие выводы относительно эффективности расходования бюджетных средств на территории ЮАО. Рассмотрим их подробнее.
Первым из них было предложение оптимизировать структуру бюджетных расходов. Как уже было отмечено, наибольшую долю в общей сумме расходов занимают расходы на ЖКХ. В структуре этих расходов, в свою очередь, максимальная доля приходится на статью «Эксплуатация жилищного фонда», большую часть которой составляют расходы на коммунальное обслуживание жилых помещений. Теоретически, оно должно производиться за счет средств жильцов, однако на практике этих средств недостаточно и необходимо возмещать затраты из городского бюджета [27].
Для решения этой проблемы органами власти Москвы была разработана программа реформы ЖКХ, реализация которой началась с 1998 г. Эта реформа направлена на частичную перестройку системы ЖКХ в Москве. Ее основными задачами являются:
Ø Обеспечение доступности приобретения жилья москвичами, а также создание условий проживания, отвечающих стандартам качества.
Ø Снижение расходов на эксплуатацию и ремонт жилищного фонда при обязательном сохранении или повышении качества предоставляемых жилищно-коммунальных услуг за счет внедрения ресурсосберегающих технологий и реорганизации жизнеобеспечивающих структур.
Ø Переход от бюджетного дотирования жилищно-коммунального хозяйства к оплате в полном объеме эксплуатационно-ремонтных расходов и коммунальных услуг населением-потребителем при условии обеспечения социальной защиты малообеспеченных семей и сохранения жизненного уровня семей со средним достатком, экономического стимулирования повышения качества обслуживания и снижения издержек производства.
Ø Сохранение и восстановление жилищного фонда [10].
Рассмотрим данные положения в контексте изучаемой темы. Обеспечение доступности приобретения жилья и качественных условий проживания связано, прежде всего, со снижением стоимости строительства новых жилых домов. При этом должно возрасти количество вводимых в эксплуатацию объектов. Таким образом, данная мера хотя и не сократит расходы на строительство и капитальный ремонт, но, тем не менее, повысит их эффективность [27].
Подобные мероприятия проводятся и в сфере коммунальных услуг. Таким образом планируется повысить их качество и одновременно снизить стоимость. Однако эти меры пока не принесли существенных результатов.
Еще одним направлением оптимизации расходов на капитальный ремонт жилищного фонда является проведение ремонта таким образом, чтобы объемы капитального ремонта, реконструкции жилья и объектов коммунального хозяйства были доведены до уровня, обеспечивающего сокращение доли объектов, нуждающихся в капитальном ремонте.
Но наибольший интерес с точки зрения снижения расходов бюджета представляет переход к оплате населением коммунальных услуг в полном объеме. Повышать долю платежей населения в покрытии издержек на содержание и ремонт жилищного фонда предполагается пропорционально росту доходов среднеобеспеченных слоев населения.
Доля платежей населения в процентах к нормативным затратам на содержание и ремонт жилищного фонда и поставку коммунальных услуг была запланирована в следующих размерах:
1998 г. - 22% 2003 г. - 59%
1999 г. - 27% 2004 г. - 72%
2000 г. - 32% 2005 г. - 83%
2001 г. - 39% 2006 г. - 95%
2002 г. - 48% 2007 г. - 100% [10]
Первоначально планировалось достичь стопроцентной оплаты населением коммунальных услуг уже в 2003 г. [5], однако это оказалось невозможным из-за низкого уровня доходов большей части населения. Возможно, сроки реализации реформы придется пересмотреть еще раз.
Для смягчения последствий реформы для жильцов предусмотрено предоставление субсидий на оплату жилищных и коммунальных услуг малообеспеченным слоям населения.
Располагая этими данными, можно спрогнозировать изменение структуры расходной части бюджета при стопроцентной оплате населением коммунальных услуг. Предположим, что все расходы на эксплуатацию жилищного фонда (кроме реализации программы «Мой двор, мой подъезд») полностью осуществляются населением. Тогда расходы на эксплуатацию жилищного фонда снизятся примерно на 79% и составят около 11,5% в общей сумме расходов на ЖКХ.
Освободившиеся средства должны быть направлены на статьи, по которым наблюдается недофинансирование. Это «Образование», «Здравоохранение», «Социальная политика». Наиболее сложной является ситуация с финансированием учреждений образования, т. к. кроме нехватки средств, в этой области наблюдается значительное количество случаев нецелевого использования средств. Поэтому будет целесообразно распределить освободившиеся средства между указанными статьями в пропорции 50%, 25% и 25% соответственно.
Распределив эти средства, можно получить возможную структуру расходной части бюджета, которая сложится после проведения реформы ЖКХ. Она представлена на рис. 3.1. Однако следует учитывать, что это всего лишь прогноз. Даже при стопроцентной оплате коммунальных услуг населением из бюджета будут выплачиваться дотации по этому направлению, и расходы на эксплуатацию жилищного фонда полностью исключить из бюджета не удастся. Кроме того, неизвестно по каким именно направлениям и в каких пропорциях будут перераспределены освободившиеся средства. Может измениться и состав статей расходной части бюджета Москвы по ЮАО [35].
Таким образом, представленная на рис. 3.1 структура расходной части бюджета представляет собой лишь один из многих возможных вариантов
оптимизации структуры расходов бюджета Москвы по ЮАО.
Анализ структуры расходной части бюджета в данном случае является наиболее подходящим методом определения эффективности бюджетных расходов. Он позволяет проследить за направлениями расходования бюджетных средств и выявить резервы снижения бюджетных расходов. Такой анализ можно провести по каждому распорядителю и получателю средств и определить, какие организации расходуют бюджетные средства эффективно, а над какими, наоборот, необходимо ужесточить контроль. Однако процесс анализа расходной части бюджета является достаточно трудоемкой процедурой, поэтому на практике для оценки эффективности расходов бюджета обычно используются расчетные показатели. В данной работе были рассмотрены два из них: коэффициент бюджетной обеспеченности и мультипликатор бюджетных расходов. Проанализируем, насколько правильным будет их использование в качестве показателей эффективности расходования средств бюджета Москвы по ЮАО.
Коэффициент бюджетной обеспеченности показывает, какая сумма бюджетных средств приходилась на одного жителя региона в рассматриваемом периоде. Соответствие этого показателя реальной ситуации зависит, прежде всего, от структуры расходов бюджета. При расчете коэффициента бюджетной обеспеченности на основе общей суммы расходов в его состав включаются расходы на управление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и т. п., т. е. те расходы, которые не имеют прямого отношения к повышению уровня жизни населения. В результате рассматриваемый показатель оказывается несколько завышенным. Он тем менее характеризует ситуацию в регионе, чем больше удельный вес указанных статей в общей сумме расходов бюджета.
Для того чтобы избежать завышения коэффициента бюджетной обеспеченности и правильно определить эффективность бюджетных расходов, при расчете данного показателя учитываются только расходы по социальным статьям. Однако это усложняет расчеты. Кроме того, неучтенные расходы также могут влиять на повышение уровня жизни населения, хотя и косвенно.
Поэтому коэффициент бюджетной обеспеченности наиболее точно характеризует бюджет, значительную часть расходов которого составляют социальные статьи. Именно таким и является бюджет Москвы по ЮАО. Как видно из табл. 2.6, коэффициенты бюджетной обеспеченности в целом по бюджету округа и отдельно по социальным статьям различаются незначительно (второй меньше первого всего на 4%). Поэтому для оценки эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО возможно использовать коэффициент бюджетной обеспеченности. Основным преимуществом этого показателя является простота расчета. Однако коэффициент бюджетной обеспеченности не позволяет выявить и проанализировать причины изменения эффективности бюджетных расходов.
Совсем иная ситуация наблюдается при расчете мультипликатора бюджетных расходов. Он показывает, насколько возрастает объем производства в регионе при увеличении расходов соответствующего бюджета. Использование этого показателя основано на предположении, что бюджетные расходы в существенной степени влияют на уровень ВРП. Это влияние может быть как прямым – в виде бюджетных ассигнований промышленным предприятиям, так и косвенным. Косвенное воздействие расходов на рост производства выражается в том, что темпы роста ВРП зависят от уровня жизни населения: чем он выше, тем лучше люди справляются со своими трудовыми обязанностями, тем выше рост производства в регионе.
Очевидно, что более важное значение при расчете мультипликатора бюджетных расходов имеют прямые расходы на поддержку производства. Поэтому этот показатель с наибольшей степенью точности характеризует бюджет, в котором указанные расходы составляют значительную долю.
Однако бюджет Москвы по ЮАО имеет социальную направленность. В его расходной части нет статей, которые могли бы напрямую повлиять на рост производства в округе. Поэтому рассчитанный в п. 2.2.3 мультипликатор бюджетных расходов характеризует только их косвенное влияние на рост ВРП. Это снижает достоверность данного показателя.
Оценка эффективности бюджетных расходов с помощью их мультипликатора осложняется еще и тем, что на территории округа сталкиваются различные финансовые потоки. Ассигнования предприятиям могут выдаваться из бюджета Москвы по ЮАО, по другим округам, из федерального бюджета, федеральных и региональных внебюджетных фондов, а также за счет средств международных организаций. При этом трудно определить, какие именно средства повлияли на рост ВРП. Может сложиться ситуация, при которой средства бюджета Москвы по ЮАО расходуются неэффективно, но, тем не менее, на территории округа наблюдается рост производства, который происходит за счет ассигнований из других источников. В этом случае мультипликатор бюджетных расходов может составить значительную величину, что не будет говорить об эффективности использования средств.
Поэтому применять данный показатель для оценки эффективности расходования средств бюджета Москвы по округу было бы ошибочно. Он не характеризует реальную экономическую ситуацию и может существенно исказить ее. Применять мультипликатор бюджетных расходов правильнее при анализе бюджетов более крупных регионов.
В данной работе также была проведена оценка эффективности планирования бюджетных расходов и контроля за их осуществлением. От эффективности этих процессов напрямую зависит эффективность финансирования расходов по всем направлениям.
Планирование расходов бюджета Москвы по ЮАО осуществляется на основе смет, представляемых бюджетными учреждениями. Эти сметы составляются исходя из законодательно установленных норм и нормативов. В п. 3.2.1 было выявлено значительное превышение фактических расходов над плановыми. Это свидетельствует о низкой эффективности планирования расходов бюджета Москвы по ЮАО. Рассмотрим, какие последствия может иметь неэффективное планирование для осуществления бюджетных расходов.
Задачей процесса планирования бюджетных расходов является расчет суммы средств, необходимых для финансирования бюджетных учреждений в плановом периоде. Бюджет должен быть сбалансирован, поэтому доходы, выделяемые ЮАО из бюджета Москвы, в точности соответствуют плановым расходам.
Однако в процессе исполнения бюджета расходы оказываются значительно выше запланированных. Это приводит к тому, что выделенных для их финансирования средств становится недостаточно, и ФКУ ЮАО необходимо обращаться в Департамент финансов за дополнительными денежными средствами. В результате могут возникать перебои с финансированием некоторых мероприятий, в определенные периоды может наблюдаться нехватка бюджетных средств. Кроме того, привлечение дополнительных денежных средств требует времени и несколько усложняет процедуру исполнения бюджета. В результате эффективность бюджетных расходов снижается.
Еще одна проблема связана с тем, что дополнительно предоставляемые бюджетные ассигнования часто выделяются в последний момент. Например, в 2002 г. более 11% средств были выделены и использованы в последние две недели года. Времени до конца года для их полноценного освоения не оставалось, поэтому эти средства были израсходованы крайне неэффективно [13].
Таким образом, одним из путей повышения эффективности бюджетных расходов является совершенствование их планирования. Для этого необходимо, прежде всего, пересмотреть существующие нормы и нормативы бюджетных расходов. Скорее всего, большинство из них необходимо увеличить. Кроме того, следует изменить методику планирования. В настоящее время при планировании ненормируемых расходов бюджета Москвы по ЮАО обычно используется метод экстраполяции, т. е. сумма этих расходов в плановом периоде принимается равной их сумме в предыдущем периоде. Однако этот метод часто оказывается неэффективным, т. к. он не учитывает изменения, происходящие в экономике региона и в конкретных организациях [78].
Еще большее значение для повышения эффективности расходов бюджета имеет контроль за ними. При эффективном осуществлении контроля выявляется подавляющее большинство случаев нецелевого использования бюджетных средств. Использованные не по целевому назначению средства, как правило, возвращаются в бюджет и могут быть употреблены более эффективно.
По данным табл. 2.8, эффективность осуществления контроля за расходованием бюджетных средств в 2003 г. значительно возросла по сравнению с 2002 г. В бюджет было возвращено больше средств как в абсолютном, так и в относительном выражении. В 2003 г. почти 10% бюджетных средств были использованы более эффективно.
Таким образом, контроль за использованием бюджетных средств в ЮАО совершенствуется. Для дальнейшего повышения его эффективности следует увеличивать количество проверяемых учреждений, использовать новые виды проверок, ужесточить ответственность за нецелевое использование бюджетных средств. Основным итогом этих мероприятий будет рост эффективности бюджетных расходов.
Однако это касается только контроля, осуществляемого финансовыми органами Москвы. Контролирующими полномочиями наделены также отраслевые департаменты и комитеты. Проводимый ими контроль направлен на наблюдение за показателями эффективности расходования бюджетных средств в подведомственных учреждениях. Такой контроль в настоящее время осуществляется неэффективно, департаменты и комитеты не могут должным образом проследить за использованием бюджетных средств.
Таким образом, еще одним направлением повышения эффективности контроля за расходами бюджета является совершенствование контролирующей деятельности отраслевых департаментов и комитетов. Кроме того, руководство бюджетных учреждений и самостоятельно должно следить за целевым и эффективным использованием средств [46].
В числе мер, осуществление которых повысит эффективность бюджетных расходов, в разделе 2 был назван переход к адресной системе предоставления социальной помощи населению. Он не снизит общую сумму расходов на осуществление социальной политики, однако поможет распределять средства более эффективно.
Однако для осуществления такого перехода необходимо профинансировать ряд мероприятий. Главным из них является учет лиц, нуждающихся в социальной помощи. Основной проблемой при этом является определение реальных доходов населения. Кроме того, такой учет нужно проводить в короткие сроки, чтобы обеспечить оперативное оказание социальной помощи. Поэтому переход на адресную систему социальной защиты можно осуществить лишь при благополучной экономической ситуации в округе, когда есть возможность выделить бюджетные средства на проведение этой реформы.
Кроме того, целесообразно изменить систему органов, предоставляющих социальную помощь. Специально для осуществление социальной политики на территориях административных округов созданы УСЗН. Концентрация у них средств на финансирование социальной политики позволит облегчить контроль за их движением и повысить эффективность их использования.
По результатам проведенного анализа можно сделать определенные выводы и представить их в виде плана мероприятий, который следует осуществить в ближайшие несколько лет для повышения эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО.
Выводы
Ø В первую очередь, в Москве необходимо завершить реформу ЖКХ. С каждым годом будет освобождаться некоторая сумма бюджетных средств; к 2007 г. она достигнет своего максимума.
Ø Большую часть освободившихся средств целесообразно направить на финансирование учреждений образования, т. к. в этой области наблюдаются существенные проблемы с использованием бюджетных средств.
Ø Некоторую часть средств необходимо направить на финансирование социальной политики. При этом основным направлением их использования станет проведение мероприятий по переходу к адресной системе предоставления социальной помощи.
Ø Оставшиеся средства в зависимости от сложившейся ситуации следует направить на финансирование статей «Здравоохранение», «Культура», «Охрана окружающей природной среды» и т. п.
Ø На протяжении всего периода реализации указанных мер необходимо совершенствовать планирование бюджетных расходов и контроль за ними по направлениям, рассмотренным в данном разделе.
Одной из целей данной работы было также определение оптимальных методов оценки эффективности расходов бюджета Москвы по ЮАО. Анализ бюджета показал, что для общей оценки эффективности расходов возможно использовать коэффициент бюджетной обеспеченности, а для более детального ее рассмотрения необходимо проанализировать структуру расходов бюджета. Применение этих методов на практике позволит лучше контролировать процесс использования бюджетных средств, что повысит эффективность бюджетных расходов.
Правовое обеспечение
В Российской Федерации принят ряд законодательных документов, которые определяют порядок формирования и расходования средств бюджета, направления бюджетных расходов, порядок разграничения полномочий между бюджетами разных уровней. Эти нормативно-правовые акты принимаются на всех уровнях – от федеральных органов власти до подразделений финансовых органов г. Москвы.
Основополагающим документом при этом, как и в любых правоотношениях, является Конституция Российской Федерации. В ней определен ряд положений, имеющих отношение к бюджетному устройству страны. Так, главой 3 установлено федеративное устройство России, перечислены все субъекты федерации и определены основные полномочия органов власти разных уровней, в том числе и в сфере бюджетных отношений [1].
Важную роль в бюджетных правоотношениях играет Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ). Он является основным документом, регламентирующим формирование доходной части бюджета. Он регулирует вопросы, связанные с взиманием налогов в бюджеты различных уровней: перечень налогов, подлежащих уплате, их характеристики, порядок и сроки уплаты налогов, ответственность за нарушение налогового законодательства и т. п. [3]. Нормы НК РФ, в особенности те, что касаются региональных и местных налогов, часто конкретизируются законами федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации, а также нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Кроме того, существует законодательство об использовании и продаже государственной собственности, предоставлении государственного кредита и т. д. Таким образом, существует целый блок законодательных документов, регламентирующих формирование доходов бюджета. Однако данная область законодательства не имеет прямого отношения к рассматриваемой теме.
Наиболее важное значение при регулировании вопросов, связанных с расходованием бюджетных средств, имеют Бюджетный кодекс Российской Федерации (БК РФ) и Федеральный закон №115-ФЗ от 15.08.1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации». Рассмотрим эти документы.
Основным документом в области бюджетного права является БК РФ. В нем установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функционирования бюджетной системы, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. В БК РФ законодательно зафиксированы компетенция и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.
Тема данной работы связана с расходованием средств бюджета. Положения, касающиеся расходов бюджетов разных уровней, подробно рассмотрены в БК РФ. Прежде всего, в статье 6 даны определения расходов бюджета, бюджетных ассигнований, бюджетной росписи и прочих понятий, без знания которых невозможно изучение рассматриваемой темы.
Раздел III БК РФ посвящен расходам бюджетов. В главе 10 расходы бюджетов поделены на составные части (текущие и капитальные расходы), определены формы расходования бюджетных средств, направления расходования средств бюджетными учреждениями, предоставление трансфертов населению и т. п. В главе 11 проведено разграничение расходов между бюджетами разных уровней – выделены расходы, финансируемые исключительно из федерального бюджета, из бюджетов субъектов федерации, из местных бюджетов, а также расходы, совместно финансируемые из бюджетов всех уровней. Это позволяет законодательно определить возможные направления расходования средств бюджета Москвы [2].
Для аналогичных целей используется Федеральный закон №115-ФЗ от 15.08.1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации». Он включает в себя:
Ø классификацию доходов бюджетов РФ;
Ø функциональную классификацию расходов бюджетов РФ;
Ø экономическую классификацию расходов бюджетов РФ;
Ø ведомственную классификацию расходов федерального бюджета;
Ø классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов РФ;
Ø классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;
Ø классификацию видов государственных внутренних долгов РФ и субъектов РФ;
Ø классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов РФ [4].
В контексте рассматриваемой темы наибольшее значение имеют классификации расходов бюджетов. На территории ЮАО коды расходов бюджета Москвы выглядят следующим образом: сначала, в соответствии с ведомственной классификацией, указывается код получателя средств (например, Префектуры округа, Управления образования и т. п.). Затем указывают код экономической классификации расходов. В последнюю очередь показывают направление средств по статьям функциональной классификации, присваивая им соответствующий код [6].
Таким образом, даже незначительные суммы средств, выделяемые из бюджета, получают свой уникальный код. Это позволяет усилить контроль за расходами бюджета. Кроме того, коды расходов используются при работе автоматизированных информационных систем, что позволяет уменьшить объем документооборота и уменьшить число ошибок, связанных с неточным наименованием статей расходов.
Важную роль в процессе изучения территориальных финансов играют права и полномочия органов местного самоуправления в бюджетной сфере. Они установлены Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления» от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ. Он регламентирует порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления (т. е. местных бюджетов); финансовые взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйствования и финансово-кредитными институтами; разграничение доходов и расходов между бюджетами.
В настоящее время этот закон пересматривается. Основным направлением его изменения является повышение уровня финансовой самостоятельности органов местного самоуправления путем наделения их дополнительными бюджетными правами и закрепления за местными бюджетами дополнительных доходов [24].
При изучении бюджета Москвы необходимо определить структуру бюджетной системы города, этапы и участников бюджетного процесса, порядок формирования и расходования средств бюджета, распределение расходов между уровнями бюджетной системы города, порядок исполнения бюджета. Все эти положения установлены Законом г. Москвы от 9.10.2002 г. №51 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве». При рассмотрении расходов бюджета важную роль играют следующие положения закона:
Ø порядок осуществления расходов по различным направлениям;
Ø распределение бюджетных расходов между уровнями бюджетной системы;
Ø порядок предоставления финансовой помощи бюджетам муниципальных образований;
Ø принципы казначейской системы исполнения бюджета;
Ø порядок сокращения расходов бюджета;
Ø порядок блокировки расходов;
Ø перечень органов финансового контроля.
Данный закон, хотя он и не связан напрямую с оценкой эффективности расходов бюджета, регламентирует расходование бюджетных средств и контроль за их движением.
Необходимым элементом анализа бюджета является анализ фактических данных, т. е. информации о конкретных суммах средств, формирующих бюджет. Такая информация содержится в законах о бюджетах разных уровней на соответствующий год. Большинство данных, рассмотренных в данной работе, относятся к 2003 г., поэтому основным источником информации можно считать Закон г. Москвы «О бюджете г. Москвы на 2003 год».
Однако следует отметить, что данные о доходах и расходах по административным округам в бюджете Москвы не отражаются. Они рассматриваются в рабочих документах Департамента финансов и передаются в ФКУ в виде задания по мобилизации доходов и росписи расходов. Эти документы не являются нормативно-правовыми актами, поэтому можно сказать, что бюджет Москвы по административному округу законодательно не устанавливается.
При изучении бюджетной системы Москвы необходимо знать, какими правами и полномочиями обладают учреждения, принимающие участие в бюджетном процессе, в первую очередь, Департамент финансов. Его правовое положение утверждено Распоряжением Мэра Москвы от 30.03.2000 г. №340-РМ «Об утверждении Положения о Департаменте финансов г. Москвы». В нем установлены задачи и функции Департамента финансов, его права и порядок деятельности.
В исполнении бюджета Москвы на территории административных округов важнейшую роль играют ФКУ. Их правовое положение установлено Приказом Департамента финансов г. Москвы от 22.02.2000г. №16-К «Об утверждении Положения о финансово-казначейском управлении административного округа г. Москвы» с последующими изменениями, внесенными Приказом от 04.01.2002г. №1-аК. В данном Положении указаны правовые основы деятельности ФКУ, их задачи и функции, типовая организационная структура.
Для решения различных вопросов, возникающих в процессе исполнения бюджета, финансовые органы могут издавать инструкции, методические указания и т. п. для подведомственных учреждений. Они могут касаться отдельных вопросов формирования доходов и финансирования расходов, составления отчетных документов, работы с программными продуктами и носят специальный характер.
Однако среди них нет документов, касающихся оценки эффективности бюджетных расходов. На практике эффективность расходования бюджетных средств проверяется путем контроля за их целевым использованием. При этом контрольно-ревизионным отделом ФКУ могут использоваться различные рекомендации по проведению проверок, но они не могут служить правовой основой рассматриваемой темы.
Выводы
Проанализировав законодательные документы, можно сделать следующие выводы относительно правового регулирования расходов территориальных бюджетов.
Ø Основные положения, регламентирующие вопросы формирования и исполнения бюджета, его структуру, перечень участников бюджетного процесса, содержатся в БК РФ.
Ø Применительно к бюджету Москвы эти положения конкретизируются Законом г. Москвы «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в г. Москве».
Ø Права и полномочия учреждений, входящих в финансовую систему Москвы, утверждаются приказом руководителя вышестоящего органом власти.
Ø Специальных документов, регламентирующих методологию оценки эффективности бюджетных расходов на окружном уровне, не существует. Поэтому целесообразно разработать указания по определению эффективности бюджетных расходов и внедрить их в практику работы ФКУ.
Программное обеспечение
В настоящее время наблюдается значительный рост информационных потоков в области финансов. Поэтому одним из важных факторов эффективности управления экономическими процессами является развитие автоматизированных информационных систем (АИС) и внедрение их в деятельность финансовых органов. Сейчас финансовыми органами используются различные программные комплексы, но все они имеют свои недостатки. Следовательно, существует необходимость разработки новых и совершенствования старых АИС.
Эффективно используемая в финансовых органах АИС должна способствовать решению следующих задач:
Ø ускорение получения финансовыми органами отчетных данных об исполнении бюджета по доходам и расходам;
Ø повышение достоверности отчетных данных о поступлении доходов и расходовании бюджетных средств;
Ø оперативность обработки в финансовых органах отчетных данных об исполнении бюджета;
Ø расширение возможности для прогнозирования бюджетных показателей;
Ø разработка вариантов расчетов к проекту бюджета;
Ø усиление контроля за поступлением и расходованием бюджетных средств;
Ø сокращение трудозатрат работников финансовых органов на выполнение технических операций, связанных с учетом поступления и расходования бюджетных средств, передачей информации об исполнении бюджета в другие учреждения и организации.
В результате, основной целью функционирования АИС в финансовых органах является повышение оперативности обработки информации, сокращение документооборота и высвобождение рабочего времени для аналитической и контрольной работы по исполнению бюджета. Таким образом, повышается эффективность реализации бюджетного процесса [16].
В территориальных финансовых органах разработан и используется ряд программных комплексов. К ним относятся:
Ø Автоматизированное рабочее место работника бюджетного финансирования (Арм Бюджет);
Ø Автоматизированное рабочее место работника налоговой инспекции;
Ø Автоматизированная система исполнения сметы финансового органа (АСИСФ Смета);
Ø Ведение Государственного реестра предприятий;
Ø Комплекс программ «Кадры»;
Ø Автоматизированное ведение делопроизводства;
Ø Типовой сетевой программный комплекс для территориальных финансовых органов «СЕ 2 бюджет»;
Ø ИСУФМО – информационная система управления финансами Московской области [43].
Для обработки и систематизации данных о расходовании бюджетных средств финансовыми органами Москвы до недавнего времени использовались системы «Бюджет-С» и ППС «Расходы». Большинство фактических данных, анализируемых в данной работе, получены как результат работы этих программ (отчеты, планы, сметы и т. п.)
Однако в последние годы в информационном обеспечении финансовой системы Москвы происходят изменения, связанные с необходимостью повышения эффективности бюджетных расходов и контроля за ними. Главным их направлением является разработка программного продукта, который позволит более полно контролировать расходование бюджетных средств. Таким продуктом является автоматизированная информационная система управления бюджетным процессом (АИС УБП). С начала 2004 г. АИС УБП используется в ФКУ ЮАО для обработки различных документов.
Основными задачами, которые могут быть решены с помощью АИС УБП, являются:
Ø централизованное управление финансовыми ресурсами города с возможностью анализа движения средств на любых уровнях детализации (по целевой направленности, по временным интервалам, по территориям и т. д.);
Ø формирование оперативной и достоверной информации о состоянии бюджета;
Ø обеспечение предварительного контроля целевого расходования бюджетных средств;
Ø повышение оперативности обработки информации и формирования документов.
Одним из достоинств АИС УБП является простота ее использования – для работы в системе пользователю достаточно обладать определенными профессиональными навыками и знаниями принципов работы в среде Windows.
Функции, выполняемые АИС УБП, определяются тем, в каком из отделов ФКУ используется система. Так, в отделе учета доходов АИС УБП используется для:
Ø планирования и прогнозирования бюджета по доходам;
Ø исполнения бюджета по доходам;
Ø оценки исполнения бюджета по доходам.
В других отделах ФКУ с помощью АИС УБП решаются следующие задачи:
Ø планирование кредитов и заимствований бюджета;
Ø исполнение бюджетных кредитов;
Ø планирование внебюджетных средств;
Ø открытие лицевых счетов по внебюджетным средствам;
Ø операционный учет расходов;
Ø учет бухгалтерских операций;
Ø выполнение операций по завершению отчетного периода;
Ø формирование регистров бухгалтерского учета;
Ø формирование отчетности.
Для изучения эффективности расходования средств бюджета наиболее важное значение имеют данные, получаемые и обрабатываемые отделом финансирования расходов ФКУ. В этом отделе АИС УБП используется для выполнения следующих функций:
Ø формирование и исполнение бюджета по расходам;
Ø открытие лицевых счетов;
Ø принятие бюджетных обязательств;
Ø краткосрочное планирование и др.
Структура АИС УБП является типичной для подобных специализированных программных продуктов. Главное меню системы состоит из следующих элементов:
Ø Файл – выполняет общие функции.
Ø Правка – содержит основные функции для работы с экранными формами.
Ø Бюджет – позволяет проводить операции с бюджетными назначениями.
Ø Обязательства – позволяет выполнять операции по учету бюджетных обязательств.
Ø Лицевые счета – содержит функции для управления лицевыми счетами бюджетных организаций.
Ø Платежи – предназначен для ввода и обработки платежных документов.
Ø Банк – позволяет выполнять операции по взаимодействию с банком и управлению ресурсами.
Ø Казначейство – предназначен для информационного взаимодействия с органами Федерального казначейства.
Ø Бухгалтерия – позволяет осуществить управление бухгалтерским учетом бюджетного процесса.
Ø Сервис – команда для выполнения различных общесистемных настроек и ведение общей нормативно-справочной информации.
Ø Окно – позволяет осуществлять навигацию в окнах системы.
Ø Справка – меню работы со справочной системой.
Для сравнения рассмотрим меню системы ППС «Расходы», которая использовалась отделом финансирования расходов до 2004 г. Оно состоит из следующих команд:
Ø Файл;
Ø Правка;
Ø Бюджет;
Ø