Администрация и управление.

Введение.

Первая четверть X VIIIв. была очень важным периодом в истории России. Именно в это время произошли очень большие сдвиги в экономике, государствен­ном строе и культуре. Особенно заметны эти изменения оказались в международ­ных отношениях России. Первая четверть XVIII в. стала временем, когда Россия по праву заняла место среди наисильнейших держав Европы.

Еще в конце XVII в. Россия, чьи территории были намного больше всех евро­пейских держав, не играла никакой роли в решении всех международных вопросов, фактически была попросту вычеркнута из списка сильных держав. Постепенно, бе­зусловно, шел процесс накопления сил и возможностей с тем, чтобы обратить на себя внимание соседних и более отдаленных государств.

Однако до начала XVIII в., а именно до появления на российском троне Петра I, Россия могла вести международные переговоры со странами Восточной и Юго-Восточной Европы — Польшей, Швецией и вассалом Оттоманской империи — Крым­ским ханством. В остальных международных вопросах Россия не играла никакой роли, да и страны Западной Европы очень редко принимали ее в расчет. Разве что втех случаях, когда дело касалось пограничных с Российской державой государств — Польши, Швеции и чуть позже Турции. Россией западные государства интересова­лись исключительно как страной, поставляющей дешевые товары, имеющей хоро­ший рынок сбыта и являющейся неплохим торговым партнером.

Россия ощущала на себе давление и со стороны близлежащих соседей — Шве­ции и Польши. Эти страны, воспользовавшись слабостью Российской державы вначале XVII в.,разрывали ее территорию на части. Согласно Деулинскому переми­рию 1618 г. Польша завладела коренными русскими землями, в том числе Смолен­ском. Да и вообще поляки не хотели признавать Россию как самостоятельное госу­дарство, не видя в Михаиле Федоровиче царя, ссылаясь на «права» на российский престол королевича Владислава. Лишь в 1634 г. получилось добиться отказа Владислава от притязаний на московский престол.

Вследствие длительной борьбы между Россией и Польшей в 50—60-х годах XVII в.России по Андрусовскому перемирию 1667 г. удалось вернуть Смоленск и овладеть Левобережной Украиной; Киев также перешел к России. Андрусовское перемирие было дополнено в том же году Московским союзным постановлением.

Отношения со шведами продолжали оставаться напряженными. Согласно Столбовскому договору 1617г. шведы полностью оттеснили Россию от Балтийского моря, захватив исконные русские земли на побережье Финского залива. Русское государство лишилось естественного пути сообщения со странами Западной Евро­пы, общение с которыми было важным условием преодоления отсталости страны. В середине XVII в.правительство России попыталось вернуть себе выход к Бал­тийскому морю. Но Швеция была в то время сильной военной держаной, и для ус­пешной борьбы с нею силы России оказались пока еще недостаточными, тем более, что одновременно шла война с Польшей за Украину. Ликвидировать условия Столбовского договора, чтобы пробиться к Балтийскому морю, в XVII п. не удалось. Это была самая важная задача русской внешней политики, по решать ее пришлось уже Петру I впервые десятилетия XVIII в.

Третьим соседом России в Европе было тогда Крымское ханство.

Россия в XVII в.ежегодно выплачивала крупные суммы крымской феодальной верхушке, хотя это и не обеспечивало безопасность ее южных границ.

Чтобы выжить в таких условиях, России было необходимо провести неотлож­ные реформы.

Гла­ва I. Реформы органов власти, управления и армии.

Администрация и управление.

Аппарат правительства, который унаследовал Петр, имел много дефектов, был одновременно и примитивным, и сложным. Он был тяжелым на подъем и медли­тельным. Расхождения между законодательством, административными инструкци­ями и судебными решениями делали юридические нормы расплывчатыми, адми­нистративная машина оставалась, по последним исследованиям, просто иерархией должностных лиц, собирающих налоги и дань, структурой с корнями, уходящими в монгольскую эпоху средневековой России.

В течение почти всего своего царствования Петр не имел никакого системати­ческого плана улучшения правительственной машины. Война со Швецией породи­ла более эффективное управление благодаря необходимости получать новобран­цев, налоги и подневольных рабочих, которые ей требовались. Но в течение многих лет усилия по улучшению управления были частичными, поспешными и непроду­манными, оставаясь работой человека, озабоченного другими неотложными задача­ми. Однако Петр имел ряд фундаментальных идей относительно управления Рос­сией и своего места в нем, которые лежали в основе всего, что он пытался сделать в этой сфере.

Как могло быть достигнуто общее благо, которое ставилось выше интересов любого отдельного класса или группы? По существу, Петр видел, что при всех раз­личных интересах членов общества выполнение ими порученных функций всегда будет верно и эффективно. Это требовало осторожного управления царем и его со­ветниками, как учреждениями, так и людьми. Петр никогда не колебался, вмешива­ясь в самые мельчайшие детали частной жизни своих подданных, если он чувство­вал, что это оправданно: в период его царствования были приняты законы, запре­щающие крестьянам использовать ткань меньше указанной ширины, игру в карты на деньги и предписывающие штрафы за плохое поведение верующих в церкви. Увеличение числа законодательных актов поражало.

В течение длительного времени усилия Петра по улучшению механизма управ­ления были пробными и экспериментальными. Недостаточно эффективные до вто­рого десятилетия XVIII столетия, когда война со Швецией была явно выиграна, эти попытки станут систематическими и распланированными. Однако некоторые важные и длительные новшества были сделаны даже в то время, когда борьба со Шве­цией и турками все еще сильно занимала Петра. Самым крупным из них, больше все­го занимавшим центральное правительство, было создание Сената в 1711 г. Это был орган из девяти должностных лиц, первоначально основанный, чтобы заменить царя, когда он непосредственно отбыл на войну с турками, но ставший постоянным учреждением со множеством функций. Он задумывался для осуществления контро­ля за провинциальным управлением и сбором налогов, а также как высшая судеб­ная власть — хороший пример сочетания правосудия с управлением, которое, веро­ятно, в России было более заметно, чем в любом другом европейском государстве.

Другим наследством этого времени было создание института фискалов в 1711г. Фискалы — это чиновники, которые наблюдали за законностью действий учреждений и лиц, они должны были выявлять нарушения всех видов, которые ослабляли правительство и военные мероприятия, — уклонения от уплаты налогов, воровство и растраты общественных денег. Их задача была определена просто как «тайный надзор во всех делах»; и им было приказано сообщать все Сенату и, в особо важных случаях, самому царю. Здесь снова, однако, Петр должен был стать перед фактом, что никакое количество инструкций по смогло бы компенсировать дефицит людей, на которых он мог положиться в работе. Сами фискалы скоро стали печально изве­стны своей коррупцией и притеснениями.

В провинциальном управлении ранние годы восемнадцатого столетия были пе­риодом большого напряжения и беспорядка. Петр создал в 1708 г. восемь огромных территориальных единиц, гу6ерний, ккоторым в 1713—1714 гг. были добавлены еще три. Большинство губерний было разделено на области, которые в свою очередь были подразделены на уезды, относительно небольшие и управляемые единицы. Над каждой губернией начальствовали губернатор и вице-губернатор, которые уп­равляли как военными силами, так и гражданской администрацией области. Под их руководством функционировала иерархия должностных лиц со специализирован­ными функциями и должностями, которые часто звучали по-иностранному — обер-комендант, обер-комиссар, обер-провиантмейстер, ландрихтер и так далее. Все это было важным шагом в процессе, с помощью которого Россия при Петре была «обо­рудована» сложной структурой бюрократического правления. Перемены 1708 г., однако, были просто началом долгого процесса экспериментов и часто необдуман­ных изменений в провинциальном управлении.

Эти постоянные изменения привели к беспорядкам в сельской местности, хотя сами по себе они имели только временное значение. Однако рядом с ними шел про­цесс, имевший значениедля всего будущего российского общества. Это была кон­солидация класса землевладельцев через преднамеренную и поддержанную царем акцию выделения группы наследственных государственных служащих, которые должны были служить правителю в вооруженных силах или в администрации, тем самым сохраняя свое социальное положение и свои земли. Та идея, что служба пра­вителю являлась условием удержания поместий и крепостных, ни в коем случае не была нова. Петр, однако, развил это обстоятельство, измениввсе его возможности и характер.

Отношения Петра с российским классом землевладельцев сосредоточились вокруг поддержки стремления стимулировать и, если необходимо, заставить его соот­ветствовать своим собственным стандартам деятельности и общественного духа. Уси­ленные требования делали землевладельцев более зависимыми, чем когда-либо, от центрального правительства. Теперь они были привязаны к административной ма­шине и были вынуждены принять ее нормы и ценности.

В последнее десятилетие своего правления Петр провел административные ре­формы, более тщательно спланированные и более успешные, чем любые из пред­принятых ранее. В это время он объединил многое из того, что было выполнено и без осторожного планирования в ранний период царствования. Два нововведения последних лет Петра имели большую и длительную значимость: это были админис­тративные коллегии,основанные в 1718 г., и Табель о рангах1722 г.

Управление с помощью коллегий, небольших комитетов министров и должно­стных лиц, контролирующих более или менее определенные аспекты правитель­ственной деятельности, было методикой, хорошо отработанной во многих частях Европы, особенно в германских и Скандинавских государствах. Однако те, что ус­тановились в России, не были результатом какой-либо рабской имитации иностранной практики. Они были вдохновлены совершенно реальным желанием улуч­шить качество центрального управления и усилить личный контроль царя над ним. Коллегии освободили Сенат от тяжелого бремени сложной административ­ной работы, которую он до этого времени вел, освободили его для действий в ка­честве апелляционного суда в юридических вопросах и органа, занимающегося формулировкой общей политики и составлением нового законодательства. Рефор­ма почти сразу показала дефекты на практике. Чтобы коллегии работали хорошо, требовалось поддержать их большим количеством образованных и общественно-духовных людей. Некоторые коллегии становились инструментами в руках своих президентов. Но нет никакого сомнения в глубоком личном внимании царя к но­вой структуре.

Создание коллегий не исчерпало творческой энергии Петра в вопросах управле­ния. Модернизация и систематизация, которые во многом характеризовали и на­правляли деятельность Петра в течение последних лет, нашли выход в Табели о рангах, выпущенной в 1722 г. Табель о рангах создавала сложную градуируемую иерархию в вооруженных силах, управлении и суде. В заключительной версии она внесла в список 262 различных чина — 126 военных и военно-морских, 94 админи­стративных и 42 относящихся к суду. Молодые люди должны были начинать свою карьеру в самом низком чине и повышаться по сочетанию заслуг и срока службы. Целая система была основана на идее разряда как награды за службу, как чего-то достигнутого усилием, а не пассивным предоставлением, как естественный резуль­тат высокого происхождения. Табель о рангах дала некоторый стимул замене ста­рой знати, гордящейся своим происхождением и ревностно относящейся к своим привилегиям, новым привилегированным классом, которому предоставлялся со­циальный статус по существу в пределах разряда в официальной иерархии. Этот процесс продолжался еще долго и четко развивался. Старые московские титулы официального разряда полностью вышли из употребления к первым годам XVIII столетия.

Административные реформы Петра были вдохновлены высокими и подлинны ми идеалами — служить величию и прогрессу России. Он надеялся добиться этого, улучшая механизмы центрального правительства и усиливая контроль над провин­циями, отделяя судебные от чисто административных функций и заменяя идеей законности или повиновения указам царя бессмысленное следование обычаю или традиции. Все же достижение было далеко не идеальным. Несмотря на напряжен­ное усилие и некоторые значительные успехи, бреши и недостатки в структуре, ко­торую он оставил своим преемникам, поразительны. Регулирование администра­ции в соответствии с законом было затруднено без определенной кодификации пе­репутанной массы официальных указов и распоряжений; а это не было выполнено.

На более материальном уровне усилиям Петра непрерывно препятствовали не­достаток и денег, и способных, надежных людей. Нехватка денег вызывала нерегу­лярность и долгие задержки в выплате официального жалованья; даже в конце прав­ления имелись предложения платить администраторам в более отдаленных и не­развитых частях России, например, на Урале, предоставлением земли. Маленькое и нерегулярно выплачиваемое жалованье, соединенное с давней традицией взяточ­ничества (первые указы против взяток датированы в России уже концом XV века), обрекли Петра на долгую и бесполезную борьбу против официальной коррупции.

Тот факт, что мощные административные органы могли быть легко подчинены молодым офицерам или даже сержантам, помазывает, насколько они целиком были просто инструментами воли Петра, а не независимыми полномочными объектами Царь создал их, чтобы изменять, приспосабливать или даже ликвидировать по сво­ему желанию. Столь абсолютной была их зависимость от него, что можно даже усом­ниться, насколько они могут быть названы учреждениями в самом полном смысле. Желание Петра создать систему управления, которая была бы безличной и регули­ровалась в соответствии с законом, было искренним. Кроме того, в свои последние годы он, кажется, предусматривает вовлечение российской знати в управление дру­гими способами, нежели просто использование ее как источник должностных лиц. Осознание общих корпоративных интересов российским классом землевладельцев было слабым, и в течение долгого времени после смерти Петра в гвардейских пол­ках сосредоточилось его значительно больше, чем в любых административных ме­ханизмах. Петр всем управлял скорее через людей, нежели посредством законов или учреждений. Высокие должностные лица, и еще большее количество людей с персональным влиянием на него, типа Меншикова и Прокоповича, были более важ­ными силами в правительстве, чем любое из его новых административных творе­ний.