Исследование ретроспективы городского и муниципального самоуправления в Российской Федерации следует начать, на мой взгляд, во времена формирования одной из первых обособленных систем городского и муниципального самоуправления, а именно в период РСФСР-СССР.
Формирование городского самоуправления в частности и местного самоуправления в целом началось с указания о передаче всей полноты местной власти Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, согласно директивам выпущенных в ходе второго всероссийского съезда Советов[3].
В последствии, вышел декрет Владимира Ильича Ленина “Об учреждении комиссариата по местному самоуправлению”. Таким образом товарищ Ленин ставил цель унифицирования органов местной власти. После учреждения комиссариата по местному самоуправлению было выпущено обращение НКВД ко всем Советам депутатов, под названием “Об организации местного самоуправления”, данное обращение уже преследовало собой цель воодушевления местного населения на поприще осуществления актов самоуправления и самоорганизации[4], что в свою очередь можно считать одним из первых примеров прямой передачи власти от федеральных центров к местным органам самоуправления, которые в свою очередь были набраны по большей части из обычных граждан, а не представителей привилегированных классов.
В приведённом документе указывалось, что все ранее существовавшие органы местного, губернского, уездного и т.д. правления должны были быть заменены соответствующими советами для создания сети советских организаций по всей стране. Помимо создания сети Советов по всей стране так же одной из стоявших задач было создание автономной экономической и политической деятельности на местах, которая всё не отменяла наличие координации местными советами своих действий с постановлениями центральной власти и более крупных органов Советов. Однако, с нововведениями в систему самоуправления были так же и шаги назад, такие как сведение результатов земского съезда 1917 года к нулю, ввиду невозможности вписать их в новосформированную систему местного самоуправления.
Важно сказать, что полностью же оформить систему власти на местах Советская власть смогла только во время принятия конституции РСФСР. В данном документе, согласно статье 53 съезды советов являлись высшими органами местной власти в волостях, уездах, губерниях и областях. Советы депутатов в свою очередь предполагались только в городах и селениях, в городах образовывались они по расчёту в одного депутата на каждую тысячу граждан с ограничением в не менее чем 50 человек и не более чем 1000 человек в совете, в селениях же были снижены требования к количеству человек на 1 депутата и в свою очередь составляли 1 депутата на 100 граждан, норма же депутатов от селений была в рамках от трёх до пятидесяти человек. [5]
Срок полномочий депутатов составлял три месяца, для выполнения текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды исполнительный орган. 56 статьёй Конституции РСФСР закреплялся принцип верховенства съезда Советов, как высшего органа власти на уровне местного самоуправления, во время сбора съездов высшим органом власти избирался очередной исполком. На данном выражении положения Советов в иерархии органов власти мы уже видим, что уровень местного самоуправления ставится в один ряд с органами государственной власти. Похожий подход в будущем будет использован в построении концептуальных основ следующих вариантов конституции.
Не смотря на относительную свободу в способах формирования управленческого контингента самих органов местного самоуправления были так же чёткие элементы подчинения, которые доходили вплоть до права отмены решений нижестоящих в иерархии Советов. Окончательное же определение органов местного самоуправления было сформулировано в постановлении “О советском строительстве” восьмого Всероссийского съезда Советов 1920 года и было оно следующим, - “Местное самоуправление – это органы внутренней организации города и деревни, собранные для восстановления хозяйства”. [6]
Стоит отметить интересную специфику городских советов на тот момент, ведь, помимо управленческой функции, которая является само собой разумеющейся для органов самоуправления, а также экономической функции, заключавшейся в администрировании налогов и сборов и перенаправление средств на нужды муниципалитетов, существовала организационная функция, которая выражалась в виде привлечения к своей деятельности всё большего количества граждан России из рабочего класса через заседания советов по актуальным вопросам на крупных фабриках и заводах. Однако, стоит также отметить, что через год, при проведении девятого всероссийского съезда Советов, самостоятельность местных советов снизили до минимума, примером чего может служить упразднение волостных экономических совещаний, что в свою очередь ограничило финансовую независимость местных, в том числе и городских, органов власти. Помимо этого самостоятельность и структура низовых органов власти ограничивалась прямым подчинением и формированием оных на основе направляемых с более высоких властных уровней директив.
Таким образом после окончания гражданской войны на территории бывшей Российской империи и с полноправным установлением советской власти на всей территории страны институт местного самоуправления был так же включён в систему местной государственной власти и управления. На всех уровнях, включая городской, избирались Советы, которые в свою очередь формировали соответствующие исполкомы, последние же, в свою очередь, стали занимать обособленное значение и руководствоваться не столь волей сформировавших их депутатов из местных советов и соответственно мнением гражданских масс, сколь указаниями более вышестоящих инстанций исполнительных структур.
Данная идея позже находила отражения в соответствующих издаваемых нормативно-правовых актах, в том числе и в “Положении о Советах Губернских, уездных и заштатных городов и посёлков городского типа”. Одновременно с этим всё более последовательно развивалось нормативное закрепление вопросов местного управление, в особенности после формального образования СССР в 1922 году, что в свою очередь нашло отражение в Конституции СССР от 1924 года, в которой и были определены организационно-правовые основы дальнейшего функционирования института местных Советов в СССР.
Таким образом специфику местного и городского самоуправления прошедшей эпохи становления советского государства, может быть рассмотрена в качестве трансформирующейся процедуры создания органов местного самоуправления, оформлениях их правовых и экономических компетенций, а также в качестве постепенного подчинения их по широкому ряду вопросов органам исполнительной власти более высоких уровней.
Теперь, разобравшись с начальным этапом формирования, местного в целом и городского в частности, самоуправления мы можем приступить к рассмотрению преобразований в данной сфере, произошедших после укрепления советской власти в период с 1924 по 1936 годы. В 1924 году начинается обсуждение преобразований, связанных с расширением прав местных Советов в сфере администрирования муниципалитета. В апреле 1924 года проходит “Совещание по вопросам строительства Советов и оптимизации работы местных Советов”, в котором обсуждались функции местных советов по выражению воли граждан муниципалитетов.
После этого совещания, в 1925 году, было принято “Положение о городском Совете”, в нём охарактеризовывалась новая роль городских Советов, как высших органов власти на городской территории. Городские Советы в области управления и охраны государственного порядка, а так же общественной безопасности получили право на издание постановлений, образования избирательных комиссий по перевыборам в местные органы власти и на определение избирательных районов. Эти преобразования позволяли городским Советам относительно эффективно избирать местных депутатов и определять местные НПА, что в свою очередь делает местную систему куда более гибкой, чем если бы местные НПА пришлось принимать по указаниям свыше.
В области же земельно-коммунального хозяйства городские советы ведали вопросами эксплуатации и сдачи в аренду городских земель угодий, проводят работы, связанные с выделением городской черты, мелиорацией земель, городской планировкой и отводом земельных участков под застройку, выгонное и луговое хозяйство, а также скотоводство, сады и прочее[7]. Данные правила являют собой дальнейшее расширение экономических прав местных советов, а также расширение налоговой базы их муниципалитета.
Таким образом мы можем сделать вывод, что городским властям передали функции, часть из которых вошла в стандартный список функции городских администраций по всей России на данный момент, например такие как городское планирование, а так же выделение земельных участков под частную застройку, что мы можем видеть на примере управления по Благоустройству города Иванова и в частности выполняемых ими функций, что отражено на странице управления в официальном сайте Администрации города Иванова. После чистки аппаратных рядов местных Советов в 1927 году был введён новый законопроект, который касался финансов местных Советов, с ним был введён остаточный принцип финансирования местных хозяйств, что так же влияло на финансовое состояние городских муниципалитетов.
В 1936 году, после принятия новой Конституции СССР, было совершено ещё одно преобразование местных Советов рабочих, крестьян и красноармейцев в Советы депутатов трудящихся, что в свою очередь на юридическом уровне являлось шагом к демократизации Советов и приближением оных к наиболее точному отражению интересов рабочего класса. [8]С упразднением съездов, сами Советы преобразовались в постоянно действующие органы муниципальной власти и управления. Их формирование было основано на всеобщем, равном и прямом избирательном праве при условии тайного голосования с целью защиты личностей голосующих. Местные Советы, частным примером которых являлись городские Советы, были провозглашены полновластным органами на подконтрольной им территории и были призваны решать наиболее важные и серьёзные вопросы государственного, хозяйственного и социально-жилищного строительства.
Таким образом мы можем видеть, что в период после принятия конституции 1924 года и до начала Великой Отечественной Войны, муниципальные и городские Советы претерпели определённые изменения, по большей части заключавшиеся в расширении их прав в области выбора народных избранников, а так же в сфере расширения прав земельно-коммунального хозяйства. Данные изменения позволили органам местной власти, в том числе и городским советам, более свободно обращаться с земельными участками и формированием представительных органов власти.
В годы, последовавшие после завершения Великой Отечественной Войны и вплоть до восьмидесятых в СССР было принято множество постановлений, общей и главной целью которых являлось решение проблем, мешавших процессу совершенствования местного самоуправления. Примерами такого рода постановлений ЦК КПСС могут считаться: “Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами” [9]от 1957 года, Постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР “О дальнейшем повышении роли советов народных депутатов в хозяйственном строительстве” от 1981 года и Постановление ЦК КПСС от 1967 года “ Об улучшение работы сельских и поселковых депутатов трудящихся”.[10]
Во многих документах, имевших ту же направленность, что и вышеописанные, были расширены монетарные права местных органов. Примером тому может стать факт получения права самостоятельного распределения денежных средств своего бюджета местными Советами в 1956 году, что позволяло более эффективно заниматься распределением финансов на нужды каждого конкретного муниципалитета. Так же заметным шагом вперёд, в сфере улучшения местного и городского самоуправления, стоит признать предоставление местным Советам права перенаправления дополнительно выявленных при исполнении бюджета муниципалитета доходов на нужды жилищно-коммунального хозяйства, а также на организацию социально-культурных мероприятий.
Отдельно стоит отметить, что в положении “О Сельских Советах РСФСР”, от двенадцатого сентября 1957 года, местные органы муниципальной власти, в данном случае Сельские Советы, несколько похожие по своей структуре на тот момент к городским органам муниципальной власти, получили право, в случае перевыполнения доходной части сельского бюджета, излишки денежных средств направлять на дополнительные расходы с целью формирования хозяйственных и культурных мероприятий, во что однако не входили мероприятия по повышению заработной платы рабочих или по премированию сотрудников. На уровне сельских поселений был изменён сам порядок утверждения бюджета, ввиду чего, согласно новой процедуре, он утверждался на сессии Сельского Совета, в то время как до реформы 1957 года он подлежал утверждению исполнительными комитетами районных Советов. Как ранее мною было частично затронуто – данный шаг позволял более плодотворному экономическому развитию малых муниципальных образований, в данном случае сёл.
Так же, помимо более специфических реформ по типу вышеописанного преобразования Сельского бюджета, были и более общие реформы экономического характера, такие как закон “О Государственном бюджете СССР на 1958-1959 годы” в нём устанавливался порядок распределения доходов от подоходного налога с колхозов, сельскохозяйственному налогу и налогу с холостяков, одиноких и малосемейных граждан, устанавливалось, что после перераспределения средств в региональный бюджет, большая часть этих средств уходила обратно в местные бюджеты, что позволяло, использовать дополнительные появившиеся средства для более эффективного развития территории и поддержания её работоспособности через перераспределение средств, ввиду отсутствия направленности.[11]
Крайне важные преобразования местного самоуправления были предприняты в конституции СССР от 1977 года. В ней, как и в конституции РСФСР от 1978 года, был закреплён принцип верховенства власти Советов как единственных единых органов государственной власти. Через закрепление власти Советов они устанавливали факт того, что все другие государственные органы обязаны быть подконтрольными и подотчётными Советам. Так же в Конституции 1977 года была специальная глава, которая была посвящена местным органам самоуправления, в ней были более чёткое и полно расписаны функции местных Советов. В ведении последних находилась не малая часть предприятий местной, топливной и пищевой промышленностей, а также большая часть предприятий промышленности строительных материалов, сельского, водных, а так же торговых предприятий, вместе с остальными объектами, имевшими значение для построения и поддержания инфраструктуры муниципалитетов, такие как предприятия общественного питания и ремонтно-строительные организации.
Согласно конституции СССР от 1977 года местные Советы, в том числе и городские, обязаны были руководить на всей своей территории государственным, хозяйственным и социально-культурным проектированием, а также утверждать планы по экономическому и социальному развитию подвластных им территорий вместе с местными бюджетами. Так же местные Советы обязаны были руководить государственными учреждениями и предприятиями, в случае если те были отданы им в подчинение. И, помимо ранее указанных обязанностей, местные Советы так же стали гарантом обеспечения соблюдения законов СССР, как и сохранения общественного порядка и прав граждан Республик.
Решения, принимаемые местными Советами в пределах выданных им законодательством СССР полномочий, были обязательными для исполнения всеми расположенными внутри территориального образования, подвластного Совету, предприятиями, государственными организациями и учреждениями, а также и простыми гражданами. Как можно заметить, в конституции СССР от 1977 года были закреплены часть принципов местного самоуправления, которые и по сей день используются в местном самоуправлении, а именно принцип систематизирования муниципальных актов, закреплённый в статье 43 131 Федерального закона “Об общих принципах организации муниципальной власти Российской Федерации”[12], согласно которому местные правовые акты и решения, принятые на территории того или иного муниципального образования, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.
Советы разный уровней, от городских районных до просто городских, имели право образовывать отделы и управления исполнительных комитетов, утверждать и освобождать от должности их руководителей и отменять некорректные решения нижестоящих Советов. Данные права позволяли быстро локализировать урон, нанесённый некорректными решениями исполнительных комитетов на низшем уровне, а так же вовремя назначать новых руководителей, в случае если ранее занимавшие должность управленцы показывали себя некомпетентными или же попросту не подходящими для оперирования исполкомом.
Вместе с тем интересными являются выданные местным Советам права по созданию комитетов народного контроля и утверждению их состава, а так же утверждению председателей оных. Точно такими же правами обладали местные Советы и в области формирования исполкомов, их отделов и управлений, на что так же могли влиять местные акты и постановления, что мы разбирали в предыдущем параграфе.
Общий объём прав и обязанностей Советов сильно зависел от того, в каком звене они располагались, что так же имеет крайнюю степень схожести с тем, как на данный момент подразделяются права и обязанности местных органов власти. Так, к примеру, Областные и Краевые Советы сосредотачивали в своих руках практически всю власть по руководству экономическим и социальным развитием вручённых им муниципальных округов. Они осуществляли непосредственное руководство предприятиями, государственными организациями и учреждениями, находившимися на непосредственно подконтрольной данным Советам территории муниципалитета.
В свою очередь районный Совет, как соединяющий элемент местных органов власти, работал как организатор развития абсолютно всех отраслей местного хозяйства и как непосредственный руководящий орган, осуществляя развитие местной промышленности, а также социальным бытовым, культурным регулятором, вместе с тем управляя сферами здравоохранения и образования. Данный, безусловно крайне широкий список организационных обязанностей районных Советов, был обусловлен тем, что большинство предприятий и учреждений сферы обслуживания находились под прямым подчинением районных Советов на основании выше упомянутых изменений внесённых в полномочия местных органов власти, согласно с Конституцией СССР от 1977 года и Конституцией РСФСР от 1978 года. Районные Советы, помимо организации и управления вышеописанными отраслями, руководил и организовывал мероприятия по развитию и оптимизации сельскохозяйственного производства.
Теперь же, переходя к по-настоящему важному для данной работы изменению местного управления, нам стоит обсудить изменения городских Советов. Для них была характерна деятельность преимущественно в сфере руководства промышленным и городским хозяйством, а также обслуживание населения. Городские Советы руководили рабочими и предприятиями, на коих последние осуществляли трудовую деятельность и которые были в прямом подчинении городских Советов ввиду территориального признака. Помимо этого осуществлялись меры по улучшению производственных цепей товаров местного народного потребления и строительных материалов, изготавливавшихся из материалов на базе местного же сырья, вместе с тем осуществлялся контроль за городским строительством жилищного, коммунального и общественно-культурного характеров и планированием данных процедур. Таким образом мы в очередной раз можем заметить, что значимые преобразования системы местного самоуправления зачастую были связаны с расширением экономических прав органов в субъектах, а также в сфере администрирования производственных предприятий народного хозяйства
Городские Советы так же осуществляли прямой контроль за предприятиями осуществлявшими государственную и кооперативную торговлю, предоставляющими услуги общественного питания, благоустройства города, коммунального хозяйства, а также учреждениями культуры, такими как центры культуры и отдыха, кинотеатры и т.д.. В ведении тех же городских Советов находилось руководство деятельностью образовательных учреждений как школьного, так и внешкольного характера и работа по медицинскому и пенсионному обеспечению населения городской агломерации.
Изучив изменения в местных Советах, связанные с преобразованиями в конституции 1977 года, мы можем провести очередные аналогии с современной системой городского самоуправления, на примере местных отделений пенсионного фонда которые, как и ранее обозначенные городские Советы, занимались распределением пенсионных дотаций населению, а также на примере управления архитектуры администрации города Иванова, которое точно также, как и вышеупомянутые советские органы городского самоуправления, занимаются планировкой городского строительства. Данные выводы, касаемо применения советского опыта организации органов местного самоуправления в постсоветских реалиях, дают нам понять, что они всё ещё имеют релевантность и что они являются эффективным способом организации местного самоуправления в городах при современном развитии информационных и управленческих технологий.
Помимо описанных выше экономических и правовых особенностей местных Советов, которые имеют свои аналоги в современной городском управлении, стоит также разобрать один отличающийся от данной общей тенденции фактор, а именно контроль Советами предприятий на территории подконтрольных им муниципалитетов. Каждая организация, вне зависимости от её подчинённости, была подконтрольна Советам в сфере соблюдения законности деятельности, охраны прав рабочих и граждан, а так же в аспекте работы с жалобами и заявлениями рабочего класса. С полностью подконтрольными и подчинёнными предприятиями и учреждениями местные Советы были в праве руководить в полном объёме и по всем аспектам их деятельности. Они, даже в отношении неподчинённых им предприятий и учреждений, имели некоторые полномочия, связанные с обеспечением единого государственного руководства всеми процессами экономического и социокультурного строительства на подконтрольных им территориях, ввиду чего они могли осуществлять координационную деятельность в отношении данного типа учреждений.
Ввиду данной специфической системы соподчинения местных предприятий и учреждений можно констатировать факт того, что на местные Советы была возложена задача по созданию многостороннего подхода к планированию социально-экономического развития муниципалитета. Данная задача предполагала собой возможность объединения ресурсов и усилий всех предприятий, государственных учреждений и организаций на территории Совета, вне зависимости от их подчинённости последнему, ставя за собой цель, как я ранее и отметил, по оптимизации развития территории по всем направлениям, от экономического и вплоть до охраны прав и свобод народа трудящихся.
Напоследок стоит разобрать главную организационно-правовую форму работы местных Советов, а именно сессии. Сессии местных Советов были определены как – созванное в установленном и законном порядке общее собрание депутатов Совета, правомочное решать все вопросы, лежавшие в его компетенции. Местные Советы выполняли свою функцию представительного органа власти на подвластных им территориях именно на данных сессиях. На данных собраниях Советы разбирали наиболее важные проблемы и вопросы, возникшие в пределах их компетенций, они определяли направленность действий местных депутатов и их групп, исполнительных комитетов, а также иных органов, занимающихся государственным управлением на подвластной им территории. Периодичность исполнения такого организационного мероприятия, как съезд Советов, определялся Конституцией субъектов и республик, на территории которых и планировалось проведение оных.
Таким образом мы можем заметить ещё один элемент местного, и в том числе городского, самоуправления, схожий с современной системой городского и муниципального самоуправления, а именно регулярные съезды депутатских групп. Как нам всем известно – данные съезды проводятся ежемесячно и на совершенно разных уровнях. Если брать за пример город Иваново, то можно вспомнить пленарное заседание городской думы от 31 мая 2022 года. Данная практика, применённая ещё в годы СССР, оказалась достаточно эффективной для внедрения её в структуру местного самоуправления современной России. Она позволила довольно эффективно решать вопросы местного характера в ходе ежеквартальных, а в некоторых случаях и ежемесячных, собраний.
В итоге можно сказать, что система местного самоуправления СССР прошла довольно долгий путь, от практически не подчинявшихся центру Советов времён гражданской войн, которые сами полностью обустраивали свою социальную и экономическую жизнь по способу в начале отчуждения и перераспределения богатств, а после 1920 года и на уровне выстраивания местных производственных цепочек и местных исполкомов, что продолжалось вплоть до конституции 1924 года, перейдя в чёткую и слаженную местных Советов имевших немалую долю автономности на местах и тем не менее подчинявшуюся центру, которая после преобразований, совершённых ввиду изменений в Конституции Советского Союза 1977 года, получила ещё больше прав по организации автономной экономической и управленческой деятельности на местном уровне, что можно заметить по праву Советов вести координацию всех территориальных учреждений и предприятий, даже если они не имеют прямую подконтрольность им, с целью выстраивания чёткой системы социально-экономического развития территории. Часть практик, применявшихся при местном и городском управлении в СССР до сих пор используется и в современной России, хоть и в несколько изменённом виде. Примером того может быть разделение задач по управлениям, к примеру управление Архитектуры города Иванова, которое исполняет задачи по планированию городской застройки и городские исполкомы, занимавшиеся такими же задачами, но порой лишь временно, а не на постоянной основе. Таким образом мы можем видеть, что на примере использования советских практик в современном городском и муниципальном управлении, нам всё ещё стоить подробнее изучать опыт построения муниципального управления ныне почившего социалистического государства, приемником которого мы и являемся. Данная информация может помочь нам решить часть актуальных проблем городского управления, как экономического характера, ввиду обширного опыта Советского государства в расширение экономических прав городских агломераций, так и правового характера.