Муниципальное образование — территориальное звено местного самоуправления
В Федеральном законе №131 (2003 г.) для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование» и дано его определение:
«Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».
Порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ определяется законодательством субъектов РФ с учетом мнения населения.
Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика здесь состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Деление же на административно-территориальные единицы осуществляется ради более эффективного осуществления полномочий государственной власти через ее территориальные органы.
В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существовало 5 видов муниципальных образований:
1. сельское поселение — один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода. Сельское поселение входит в состав муниципального района.
2. городское поселение — небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.
3. муниципальный район — несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
4. городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных Федеральным законом вопросов местного значения;
5. внутригородская территория города федерального значения — часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Федеральным законом от 27 мая 2014 года № 136−ФЗ введено два новых вида муниципальных образований:
- городской округ с внутригородским делением — городской округ, в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования;
- внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Каждый тип муниципального образования, согласно Федеральному закону №131, наделяется определенным перечнем вопросов местного значения. При этом городской округ решает вопросы местного значения, как поселения, так и муниципального района.
Таким образом, муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.
В Федеральном законе №131-ФЗ предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления установлены исходя из следующих отправных положений:
1. Вопросы местного значения, являющиеся предметами ведения местного самоуправления, разделены по типам муниципальных образований на вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа.
| Типы муниципальных образований (МО) | Вопросы местного значения МО | Полномочия органов МСУ | |
| Соответствующие типу МО | Общие для всех типов | ||
| ПОСЕЛЕНИЕ (повседневное жизнеобеспечение населения) | -обеспечение малоимущих граждан жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством; -организация строительства и содержание муниципального жилищного фонда; -создание условий для жилищного строительства; -организация в границах поселения тепло- и водоснабжения населения, водоотведения; -снабжения населения топливом; -обеспечение первичных мер пожарной безопасности; -создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; -создание условий для развития массовой физической культуры и спорта, массового отдыха; -организация благоустройства и озеленения территории; -планирование застройки поселений; -организация освещения улиц, установки уличных указателей и т. п. | -формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов; -установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов; -владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. | -принятие и изменение уставов муниципальных образований и иных муниципальных правовых актов; -установление официальной символики муниципальных образований; -создание муниципальных предприятий и учреждений, установление тарифов на их услуги; -формирование и размещение муниципального заказа; -проведение муниципальных выборов, референдумов и голосований; -принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического -развития муниципальных образований; -учреждение муниципальных средств массовой информации; -привлечение граждан к выполнению на добровольной основе общественных работ; -осуществление внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и т.п. |
| МУНИЦИПАЛЬНЫЙ РАЙОН (наличие развитой инфраструктуры) | -организация охраны общественного порядка, -предоставления начального и среднего общего образования, дошкольного образования; -отдых детей в каникулярное время; -основные виды медицинской помощи; -осуществление экологического контроля территории и др. | ||
| ГОРОДСКОЙ ОКРУГ | вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов. |
Общими для всех типов муниципальных образований являются такие вопросы, как формирование, утверждение и исполнение соответствующих бюджетов, контроль за их исполнением, установление, изменение и отмена закрепленных за данным уровнем местных налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом. Остальные вопросы местного значения четко разграничены между поселениями и муниципальными районами, а за городскими округами закреплена вся сумма вопросов местного значения поселений и муниципальных районов.
2. К ведению поселений отнесен круг вопросов, связанных в основном с повседневным жизнеобеспечением населения.
3. Многие вопросы местного значения отнесены к предметам ведения и поселения, и муниципального района. Разграничение между ними произведено по такому принципу, что в границах поселения за их решение отвечает поселение, а за межпоселенческие вопросы — муниципальный район. Например, к вопросам местного значения поселения отнесена организация транспортного обслуживания населения в границах поселения, а к вопросам муниципального района — организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района. К уровню поселения отнесены:
· организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора,
· организация библиотечного обслуживания населения,
· организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
К уровню муниципального района:
· организация утилизации и переработки бытовых отходов и мусора,
· организация библиотечного обслуживания поселений (библиотечный коллектор),
· содержание межпоселенческих мест захоронения и организация ритуальных услуг и т. д.
4. Полностью на уровень муниципального района вынесены вопросы, решение которых требует наличия развитой инфраструктуры и крупных затрат на ее поддержание. При этом в сфере образования полномочия по финансовому обеспечению образовательного процесса (заработная плата педагогического персонала, учебные пособия, средства технического обеспечения учебного процесса и т. д.) возложены на органы государственной власти субъектов РФ. Эта мера призвана гарантировать получение качественных образовательных услуг во всех муниципальных образованиях, независимо от состояния их доходной базы.
5. Учитывая различные возможности отдельных поселений (например, сельское поселение из нескольких населенных пунктов с общей численностью жителей 1-2 тыс. и городское поселение с населением 30-50 тыс. жителей), закон устанавливает, что органы местного самоуправления поселения и муниципального района вправе заключать между собой соглашения о передаче друг другу части своих полномочий. Данная норма позволяет экономически слабому и дотационному поселению передавать часть своих функций муниципальному району (с соответствующим сокращением объема дотаций), а городскому поселению — принимать на себя ряд функций муниципального района.
6. В Федеральном законе №131-ФЗ установлено, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к их компетенции и компетенции других уровней публичной власти, только при наличии собственных материальных и финансовых ресурсов.
7. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения выделены в отдельную статью закона, т. е. отделены от перечня этих вопросов. Эти полномочия являются общими для всех типов муниципальных образований
8. Установлено, что перечень вопросов местного значения всех типов муниципальных образований не может быть изменен иначе, как путем внесения изменений и дополнений в Федеральный закон. Финансирование решения этих вопросов осуществляется за счет средств местных бюджетов и может дополнительно финансироваться из бюджетов других уровней и государственных внебюджетных фондов. Федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.